Понятие, условия и цель переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения, предоставленного по договору социального найма

И.О. КЛИМЕНКО,
соискатель НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы
 
Одной из возможностей улучшения жилищных условий любого гражданина, в том числе нанимателя по договору социального найма, является переустройство, перепланировка или реконструкция предоставленного ему жилого помещения. Однако в связи с тем, что действующим гражданским и жилищным законодательством Российской Федерации не урегулированы достаточно четко понятия переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения, а также условия и цели проведения перечисленных работ, отсутствуют полноценные гарантии защиты прав и законных интересов граждан, осуществляющих эти работы, а также других граждан, проживающих в доме. В регулировании этих отношений ГК РФ и ЖК РФ заложена возможность неоднозначного понимания рассматриваемых понятий.
 
Согласно ст. 678 ГК РФ наниматель не вправе производить переустройство и реконструкцию жилого помещения без согласия наймодателя. При этом ст. 678 — единственная статья в ГК РФ, регулирующая отношения по переустройству и реконструкции жилого помещения.
Регулированию общих положений переустройства и перепланировки жилого помещения посвящена глава 4 ЖК РФ. В ст. 25 ЖК РФ содержатся такие понятия, как «переустройство жилого помещения» и «перепланировка жилого помещения». Положения указанной главы распространяются на нанимателя жилого помещения, предоставленного как по договору социального найма, так и по договору коммерческого найма, а также на собственника жилого помещения (п. 2 ст. 26 ЖК РФ).
Таким образом, в ГК РФ и ЖК РФ наблюдается явно выраженное терминологическое несоответствие. В юридической литературе некоторые ученые указывают на данное обстоятельство, ограничиваясь, однако, в своих комментариях констатацией выявленного факта[1]. Авторы не вносят предложений по изменению ситуации с указанным несоответствием, хотя это несоответствие носит, на наш взгляд, принципиальный характер.
Закрепление в ст. 678 ГК РФ понятия «реконструкция» создает следующую коллизию: не ясно, употребляет ли законодатель термин «реконструкция» в качестве синонима термина «перепланировка», либо под реконструкцией подразумеваются какие-либо другие работы.
Для разрешения выявленного несоответствия обратимся к определениям понятий «реконструкция» и «перепланировка». Анализ п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (ГСК РФ), п. 5.3 Ведомственных строительных норм (ВСН 58-88/р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утвержденных приказом Госкомархитектуры и градостроительства при Госстрое СССР от 23.11.1988, а также ст. 16 Ведомственных строительных норм (ВСН 61-89/р) «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов. Нормы проектирования», утвержденных приказом Госкомархитектуры и градостроительства при Госстрое СССР от 26.12.1989, позволяет констатировать, что реконструкция объекта включает в себя следующие работы:
1) изменение планировки помещений (отметим, что в данном случае имеется в виду понятие «перепланировка», поскольку под этим термином понимается именно изменение планировки помещения[2];
 2) изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема);
3) замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования  современными, более надежными и эффективными, улучшающими эксплуатационные показатели объекта;
4) изменение функционального назначения объекта.
Из ч. 2 ст. 25 ЖК РФ следует, что перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения.
Проанализировав понятия «реконструкция» и «перепланировка», закрепленные в ЖК РФ, ГСК РФ и иных нормативных документах, надлежит констатировать следующее: понятие «реконструкция» связано с изменением основных технико-экономических показателей объекта, в том числе с изменением его площади и функционального назначения, а понятие «перепланировка» включает в себя лишь изменение пространственных характеристик (конфигурации) в пределах площади помещения без изменения его назначения.
На основании изложенного полагаем необходимым сделать следующие выводы: 1) критериями отличия реконструкции от перепланировки являются объем и характер работ, производимых в отношении конкретного объекта; 2) по сравнению с перепланировкой реконструкция является более широким по своему содержанию понятием, включающим в том числе работы по изменению площади жилого помещения и его назначения; 3) перепланировку объекта можно рассматривать в качестве разновидности (части) реконструкции объекта.
Следует подчеркнуть, что при реконструкции жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, наниматель не должен производить работы, изменяющие функциональное назначение жилого помещения, поскольку из ч. 1 ст. 60 ЖК РФ следует, что жилое помещение по данному договору предоставляется нанимателю исключительно для проживания в нем.
По сравнению с перепланировкой, реконструкция включает в себя комплекс разнообразных ремонтных работ и предоставляет гражданам более широкий круг возможностей по изменению объектов, в том числе жилых помещений, виды которых закреплены в ч. 1 ст. 16 ЖК РФ. Особо отметим, что термин «реконструкция», помимо ст. 678 ГК РФ, содержится также в статьях 85 и 88 ЖК РФ и п. 1.6 действующих Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя от 27.09.2003 № 170.
Таким образом, понятие «реконструкция» используется и гражданским, и жилищным законодательством Российской Федерации для обозначения целого комплекса разнообразных ремонтных работ, причем данное понятие включает как составную часть и перепланировку. При этом понятие «перепланировка» должно быть сохранено в действующем законодательстве Российской Федерации как самостоятельная разновидность реконструкции.
В целях устранения терминологического и смыслового несоответствия в ГК РФ и ЖК РФ считаем целесообразным, чтобы в законодательстве содержались все три понятия: переустройство, перепланировка и реконструкция. Для этого предлагается в главу 4 ЖК РФ ввести термин «реконструкция» и в ч. 3 ст. 25 ЖК РФ сформулировать данное понятие следующим образом: реконструкция жилого помещения представляет собой изменение его планировки, параметров, частей (высоты, площади, объема); замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования современными, более надежными и эффективными, улучшающими эксплуатационные показатели жилого помещения; изменение его функционального назначения. При этом предлагаем ст. 678 ГК РФ дополнить и включить в нее термин «перепланировка».
Теперь сопоставим понятия «переустройство жилого помещения» и «перепланировка жилого помещения». В связи с тем что в ГК РФ их определение не дано, обратимся к ЖК РФ, в котором содержатся названные дефиниции, и к соответствующим положениям Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда. Сравнительный анализ частей 1 и 2 ст. 25 ЖК РФ и п. 1.7.1 указанных Правил показывает, что в Правилах представлен более подробный (хотя и примерный), по сравнению с ЖК РФ, перечень действий (работ), которые входят в понятия «переустройство» и «перепланировка». Это позволяет сделать вывод, что в определение понятия «переустройство» законодателем включены лишь некоторые виды ремонтных работ (установка, замена, перенос инженерных сетей и др.), которые правомочен производить гражданин, а понятие «перепланировка» вообще не конкретизировано.
В настоящее время в соответствии с Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда разрабатываются нормативные документы различного назначения[3], данные Правила учитываются судами при рассмотрении дел, связанных с переустройством жилых помещений[4]; указанными Правилами руководствуются государственные жилищные инспекции при проведении инспекционных проверок соблюдения правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда[5].
В связи с тем, что работы по переустройству и перепланировке жилого помещения весьма многообразны, привести исчерпывающий перечень таких работ, равно как и четко определить их характерные признаки, не представляется возможным. Однако, чтобы избежать произвольного толкования названных понятий, считаем необходимым в частях 1 и 2 ст. 25 ЖК РФ указать ссылку на нормативный правовой акт — Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, изложив ч. 1 ст. 25 ЖК РФ в следующей редакции: «Переустройство жилого помещения представляет собой работы, связанные с установкой, заменой или переносом инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, определенные в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда и требующие внесения изменений в технический паспорт жилого помещения»; ч. 2 ст. 25 ЖК РФ изложить следующим образом: «Перепланировка жилого помещения представляет собой работы, связанные с изменением его конфигурации, определенные в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда и требующие внесения изменений в технический паспорт жилого помещения».
Работы по переустройству, перепланировке, а также реконструкции жилого помещения, в том числе эксплуатируемого по договору социального найма, изменяют потребительские качества жилого помещения. При этом такие работы могут затрагивать права и законные интересы других граждан, в связи с чем возникает вопрос о пределах соблюдения требований законодательства, при которых производство данных работ является правомерным.
В ЖК РФ применительно к переустройству и перепланировке жилого помещения определено, что данные работы проводятся с соблюдением требований законодательства (ч. 1 ст. 26 ЖК РФ). Отметим, что о соответствии переустройства и перепланировки жилого помещения требованиям законодательства также указано в п. 3 ч. 2 ст. 26, п. 3 ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 29 ЖК РФ.
Однако в ЖК РФ понятие «требования законодательства» не конкретизируется. Отсутствие конкретизации данных требований, при которых допускается правомерное переустройство, перепланировка, а также реконструкция жилого помещения, с нашей точки зрения, является пробелом в действующем жилищном законодательстве Российской Федерации.
Считаем, что в первую очередь под требованием понимаются условия, обязательные для выполнения[6]. Следовательно, определяя требования законодательства, которым должны соответствовать переустройство, перепланировка и реконструкция жилого помещения, необходимо фактически указать условия, которые должны соблюдаться гражданином (в том числе нанимателем) при производстве данных работ.
В юридической литературе не высказываются предложения по системному определению условий переустройства, перепланировки, реконструкции жилого помещения, в том числе предоставленного по договору социального найма.
Осуществляя переустройство, перепланировку, реконструкцию жилого помещения, наниматель реализует предоставленное ему в рамках договора социального найма право пользования жилым помещением. При этом осуществление любых прав, в том числе рассматриваемых, предполагает наличие определенных пределов их реализации. Считаем, что такие пределы следует определять путем конкретизации системно взаимосвязанных между собой условий, при которых допустимо законное производство указанных работ.
Полагаем, что в систему условий проведения переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения должно входить такое обязательное условие, как безопасность проведения работ. Самовольные переустройство, перепланировка и реконструкция жилого помещения создают угрозу жизни, здоровью, имуществу жителей всего дома, из чего следует, что условия соблюдения требований безопасности при производстве работ заключаются, в частности, в отсутствии нарушений прочности, надежности и сохранности конструктивных элементов и инженерного оборудования жилого помещения и жилого дома в целом, а также в соблюдении требований пожарной безопасности. Эти условия закреплены в нормативных актах[7] и отражены в судебной практике[8].
В свою очередь требования безопасности соблюдаются при условии проведения работ с учетом действующих строительных норм и правил. Отметим, что некоторые авторы указывают, что работы по переустройству и перепланировке должны соответствовать строительным нормам и правилам[9], но не акцентируют внимание на факте отсутствия данного положения в ЖК РФ, а также на том, что ремонтные работы должны соответствовать именно действующим правилам и нормам[10].
Следующим системным условием при проведении рассматриваемых работ должно быть соблюдение прав и законных интересов лиц, проживающих в доме, на что обращается внимание в юридической литературе[11]. Однако авторы не определяют целесообразность закрепления данного положения в ЖК РФ. По нашему мнению, необходимость закрепления в ЖК РФ названного условия применительно к переустройству, перепланировке и реконструкции жилого помещения основывается на конституционном праве граждан на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ). При этом гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан со стороны нанимателя, производящего переустройство и (или) перепланировку жилого помещения, является наличие, во-первых, вынесенного компетентными органами решения о согласовании данных работ и, во-вторых, соответствующего проекта о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения (статьи 26 и 29 ЖК РФ). Названное условие проведения ремонтных работ также учитывается в правоприменительной практике[12].
На основании вышеизложенного считаем, что в качестве системно взаимосвязанных условий переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения должны выступать: 1) соблюдение прав и законных интересов граждан, проживающих в доме; 2) учет и соответствие работ действующим строительным правилам и нормам; 3) соблюдение требований безопасности. При этом критерий, объединяющий указанные элементы в рамках представленной нами системы, совпадет с целью, которая должна достигаться в результате применения этих системных условий, — это благоустройство жилого помещения (в том числе и жилого дома в целом), улучшение качества проживания в нем.
По нашему мнению, указанные условия являются базовыми, но их перечень не исчерпывающий. При переустройстве, перепланировке и реконструкции жилого помещения также должны соблюдаться и иные требования законодательства (условия, при которых допустимо законное производство данных работ), например, санитарно-гигиенические, экологические и иные требования, соблюдение которых также будет способствовать благоустройству жилого помещения.
Отметим, что в рамках регулирования работ по переустройству, перепланировке, реконструкции жилого помещения законодателем не определена цель благоустройства жилого помещения, что, на наш взгляд, также является недостатком действующего ЖК РФ. Однако в юридической литературе ученые применительно к переустройству и перепланировке жилого помещения отмечают, что данные работы должны проводиться именно с целью благоустройства[13]. При этом в работах авторов отсутствуют предложения по закреплению данной цели в ЖК РФ.
По нашему мнению, благоустройство необходимо выделить в качестве цели переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения (в том числе используемого по договору социального найма), которой должны руководствоваться граждане при проведении данных работ. В рамках ранее действовавшего жилищного законодательства, принимая во внимание действие ст. 84 ЖК РСФСР, суды на практике придерживались позиции, что переустройство и перепланировка жилых помещений могут производиться только в целях благоустройства квартиры[14].
В настоящее время в ЖК РФ цели переустройства, перепланировки и реконструкции жилых помещений нормативно не ограничены. При этом отсутствуют гарантии того, что, проявляя волю при осуществлении данных мероприятий, граждане (в том числе наниматели) будут руководствоваться именно целью благоустройства жилья, не нарушая тем самым прав и законных интересов других граждан.
Несмотря на то, что в ЖК РФ нет упоминаний о благоустройстве как о цели проведения вышеназванных работ, данная цель закреплена иными нормативными актами[15], а также учитывается в правоприменительной практике[16].
С учетом определенных выше системно взаимосвязанных условий и цели переустройства, перепланировки и реконструкции жилого помещения предлагаем ч. 1 ст. 26 ЖК РФ изложить в следующей редакции: «Переустройство, перепланировка, а также реконструкция жилого помещения проводятся при условии соблюдения прав и законных интересов иных лиц, проживающих в доме, действующих строительных норм и правил, а также требований безопасности, по согласованию с органом местного самоуправления на основании принятого им решения, с целью благоустройства жилого помещения».
Законодательная конкретизация понятий «переустройство жилого помещения» и «перепланировка жилого помещения», а также определение и закрепление понятия «реконструкция», выделение системы условий и цели производства данных работ позволит гарантировать защиту прав и законных интересов граждан, производящих данные работы, а также других граждан, проживающих в жилом доме, обеспечить комфортность и безопасность проживания граждан в жилых помещениях, предоставленных по договорам социального найма, а также в жилых помещениях, права на которые возникли у граждан по каким-либо иным основаниям.
 
Библиография
1 См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ / Под ред. Г.В. Бойцова, М.Н. Долговой. — М., 2006. С. 30; Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. заместителя Председателя Верховного суда РФ В.М. Жуйкова. — М., 2006. С. 71; Комментарий к части второй ГК РФ (постатейный). — 5-е изд., испр. и доп. / Под ред. О.Н. Садикова. — М., 2006. С. 157.
2 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. — М., 1999. С. 508.
3 См., например: Порядок приведения самовольно переустроенного и (или) перепланированного жилого помещения в прежнее состояние в муниципальном образовании «Городской округ Климовск» Московской области, утвержденный постановлением главы городского округа Климовск Московской области от 19.05.2006 № 542.
4 См.: Справка о результатах обобщения судебной практики рассмотрения гражданских дел, связанных с применением норм ЖК РФ, за 2005—2006 гг.: документы суда // Информационный вестник судов Кировской области: обзоры судебной практики.
5 См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 22.05.2007 по делу № Ф09-3659/07-С1; Постановление кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу, от 09.08.2007 по делу № А12-5875/07.
6 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 809.
7 См., например: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя от 27.09.2003 № 170, п. 1.7.2; Постановление администрации г. Волгограда от 29.09.2005 № 1789 «О внесении изменений и дополнения в постановление администрации Волгограда от 31.03.2005 № 540 “Об утверждении Временного порядка согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений на территории Волгограда и Временного порядка принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые на территории Волгограда”», п. 2.2.
8См., например: Дело № 2-1821/07 от 22.05.2007 и дело № 2-2286/07 от 27.06.2007 // Архив Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда за 2007 год.
9 См., например: Шешко Г.Ф. О праве собственности на жилые помещения: как это решено жилищным законодательством // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 9. С. 6.
10 См., например: Дело № 2-1621/07 от 26.04.2007 и дело № 2-2327/07 от 05.07.2007 // Архив Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда за 2007 год.
11 См.: Толчеев Н.К. Сохранение самовольных переустройств и перепланировок // Эж-Юрист. 2006. № 24. С. 3; Бобровникова М.А. Проблема сохранения самовольной перепланировки жилого помещения // Гражданское право. 2007. № 2. С. 4.
12 См., например: Дело № 2-1620/07 от 26.04.2007 // Архив Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда за 2007 год.
13 См.: Сделки с жилыми помещениями: комментарий гражданского и жилищного законодательства и практика его применения. 5-е изд., перераб. и доп. / Под. ред. П.В. Крашенинникова. — М., 2005. С. 28; Чаркин С.А., Алябьев Д.Н. Договор социального найма жилого помещения: Учеб. пособие / Под ред. проф. А.Я. Рыженкова. — Элиста, 2007. С. 74; Новикова О.Б. Расторжение договора социального найма вследствие самовольного переустройства (перепланировки) жилых помещений // Нотариус. 2007. № 1. С. 1; Комментарий к ЖК РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В.В. Глазова. — М., 2007. С. 22.
14 См.: Определение Верховного суда РФ от 28.02.2002 по делу № 71-В01-8.
15 См.: Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 № 25, подп. «б» п. 9; Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, п. 1.7.3; рекомендуемое приложение № 8 к ВСН 58-88/ р.
16 См., например: Дело № 2-1156/07 от 23.03.2007, дело № 2-1445/07 от 24.04.2007 и дело № 2-1567/07 от 14.05.2007 // Архив Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда за 2007 год.