Понятие экономической системы Российской Федерации: конституционные проблемы и перспективы

УДК  342.417
 
О.В. БРЫЗГУНОВА,
доцент кафедры уголовного права Пензенского государственного университета
 
В статье рассматривается понятие экономической системы России, его содержание, исследуется зарубежный опыт конституционного регулирования развития экономических отношений. Выделено понятие общественного интереса в вопросах собственности, рассмотрены базовые правовые основы перераспределения национальных благ.
 
The notion of the economic system of the Russian federation: problems and perspectives
 
The article deals with the notion of the economic system of the Russian Federation, its content with the focus on the foreign experience of the constitutional regulation of the economic relationship development. The notion of the community interest in relation to the property question has been outlined and the basic legal principles of the redistribution of national values have been discussed.
 
Понятие «экономическая система» не используется в современной российской кон-
ституции, однако оно считалось базовым элементом основ общественного строя и политики СССР и раскрывалось в ст. 10 Конституции Советского Союза 1977 года: «Экономическая система СССР развивается на основе собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности». Большинство положений главы второй рассматривало вопросы собственности. Статья 14 закрепляла, что источником роста общественного богатства, благосостояния народа и каждого советского человека является свободный от эксплуатации труд советских людей. Статья 16 дополняла: экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны. Также в ст. 16 подтверждался принцип руководства экономикой на основе государственных планов экономического и социального развития.
Необходимо отметить, что включение в орбиту конституционных ценностей понятия экономической системы и его характеристик стало определенным прогрессом. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 года, Конституция РСФСР 1918 года, конституции СССР 1924 и 1936 годов, определяя общественное устройство и отношение нового социалистического государства к собственности, не использовали термин «экономическая система». Нормы, которые можно отнести к предмету регулирования понятия экономической системы, были беспорядочно разбросаны. Конституция СССР 1977 года во многих указанных аспектах приобрела четкость, последовательность, логичность и полноту в изложении базовых принципов.
В главе первой Конституции РФ 1993 года раскрывается содержание основ конституционного строя, однако ни в ней, ни в последующих главах ни разу не упоминается понятие «экономическая система» даже в деидеологизированном аспекте. В то же время в ст. 8 отмечается:
«1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государтвенная, муниципальная и иные формы собственности».
Государство констатирует наличие форм собственности, но не определяет природу экономического обустройства современного российского государства. Умалчивание проблемы не приводит к ее разрешению. Можно отказаться от терминологии, посчитав, что она несет в себе устаревшие представления, но отказ не означает, что экономическая система пропала сама собой. Она объективна и существует вне зависимости, «видит» ли ее основной закон нашего государства.
Нельзя не отметить, что господствовавшая длительное время марксистская идеология была последовательно отражена в системе конституционных ценностей. Все законодательство было подчинено установленным Конституцией СССР принципам. Существовала реальная связка права и экономики. В настоящее время этого нет. Многие ученые-юристы определяют сложившуюся ситуацию как катастрофическую: 85% всего населения владеют 7% национального богатства, а 0,00001% (около 1,5 тыс. олигархов) — более чем половиной этого богатства; 25 российских миллиардеров имеют 30% всех доходов населения страны; 92% природных ресурсов страны оказались в руках 7% населения[1]. Именно поэтому в Российской Федерации постоянно возникает вопрос о перераспределении имущественных благ, что не ведет к консолидации общества. Экономические отношения выстроены в сложной плоскости. Их уяснению посвящены труды многих поколений философов, правоведов, экономистов, социологов и других ученых. Кроме того, важно подчеркнуть, что современная экономическая теория не связывает объект собственности исключительно с предметами материального мира, имеющими статус вещей.
Нередко критикуемый в России Запад идет по иному пути: не провозглашается крайний индивидуализм, а подчеркивается особое предназначение экономических богатств, хотя и формируемых каждым в отдельности. Например, ст. 128 Конституции Испании гласит:
«1. Все виды богатств страны в своих различных формах, независимо от собственника, служат общим интересам.
2. Признается право государственной инициативы в экономической деятельности. Закон может резервировать за государственным сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а также разрешать участие в управлении предприятиями, когда этого требуют общие интересы».
Конституция Испании отводит особую роль государству. Так, ст. 129 указывает на то, что органы государственной власти активно развивают разные формы предпринимательской деятельности. Согласно ст. 130 органы государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, животноводства, рыболовства и различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев. Статья 131 непосредственно предусматривает возможность планирования экономической деятельности в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения.
Конституция Литовской Республики в главе IV «Народное хозяйство и труд» также уделяет особое внимание роли государства в регулировании экономических отношений. Статья 46 устанавливает, что государство оказывает поддержку общественно полезным хозяйственным усилиям и инициативе. Государством регулируется хозяйственная деятельность таким образом, чтобы она служила благу народа.
Статья 14 Конституции Княжества Лихтенштейн провозглашает высшей обязанностью государства способствование общественному благосостоянию.
Статья 20 Конституции Королевства Нидерландов закрепляет, что государственные органы должны заботиться о справедливом распределении богатства.
Статья 166 Конституции Турецкой Республики предусматривает: «Планирование экономического, социального и культурного развития, быстрое сбалансированное и гармоничное развитие промышленности и сельского хозяйства по всей стране, эффективное использование национальных ресурсов на основе всестороннего анализа и оценки, а также создание необходимой организации для этой цели — обязанность государства». Сквозь последующие нормы конституции проведена линия «общественного интереса»: о контроле над состоянием рынков и регулированием внешней торговли (ст. 167), об исследованиях эксплуатации природных ресурсов (ст. 168), о защите лесных ресурсов (ст. 169), о содействии кооперативам (ст. 171) и др.
Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации подробно регулирует порядок реализации государством публичных интересов в экономической сфере и различных отраслях народного хозяйства. Например, ст. 75 определяет принципы пространственного планирования, которое должно служить целесообразному и экономному использованию земли и упорядоченному заселению страны. Статья 94, провозглашая принцип экономической свободы, дополняет, что государство соблюдает интересы швейцарского народного хозяйства и содействует частному хозяйству в интересах благосостояния и экономической безопасности населения. Отдельные статьи раскрывают общие положения денежной, валютной, внешнеэкономической политики, политики в отношении конъюнктуры и т. д.
Наибольший интерес среди европейских законов вызывает Конституция Португальской Республики (далее — Конституция Португалии), содержащая часть II «Экономическая организация общества». Статья 80 определяет принципы социально-экономической организации, к которым относит:
— подчинение экономической власти демократической политической власти;
— сосуществование государственного сектора, частного сектора и кооперативного и общественного сектора;
— свободу предпринимательской организации и инициативы в рамках смешанной экономики;
— обобществление средств производства и земель, а также природных ресурсов в соответствии с общественными интересами;
— демократическое планирование социально-экономического развития;
— защиту кооперативной и общественной собственности;
— участие организаций, представляющих трудящихся, и организаций, представляющих экономически активных лиц, в определении главных социально-экономических мер.
В ст. 81 Конституции Португалии закреплены обязанности государства в экономической и социальной сферах. В тексте закона используются такие формулировки, как «стратегия устойчивого развития», «социальная справедливость», «распределение национального богатства», «сбалансированный рост всех секторов и регионов», «эффективное функционирование рынка» и т. д. Они указывают на реальное стремление публичных институтов к идеалам социального государства. Провозглашен отход от принципов индивидуализма, стихийного развития рынка, участия государства в экономике страны на основе функций «ночного сторожа». В Конституции Португалии четко проведено понятие общественного интереса, которое определяет частные моменты правового регулирования в заявленной сфере: требования к обобществлению (ст. 83), содержание общественного владения (ст. 84), цели иностранных капиталовложений (ст. 87), судьбу средств производства, оставленных владельцами (ст. 88). Специальные разделы посвящены сельскохозяйственной, торговой и промышленной политике (раздел III) и финансовой и фискальной системам (раздел IV). Кстати, ст. 103 фиксирует основную цель фискальной системы — справедливое распределение доходов и богатств, а ст. 104 дополняет, что специальный налог нацелен на приспособление потребления к эволюции потребностей экономического развития и социальной справедливости. Раздел II закрепляет конституционные основы планирования экономического и социального развития государства, которое должно сочетать как стимулирование экономического роста, так и гармонизированное развитие секторов и областей, справедливое распределение национального продукта между всеми гражданами страны, координацию экономической политики с социальной, защиту сельской округи, охрану качества жизни португальского народа. Нетрудно увидеть, что индивидуалистические ценности отсутствуют в приведенном перечне. Это не означает тотальную победу коллективизма, как можно было наблюдать в Советской России в 30-х годах прошлого столетия. Индивидуальные свободы закреплены в главах, посвященных правам и свободам человека и гражданина. Раздел III части I Конституции Португалии содержит полный комплекс социально-экономических прав и обязанностей. Предназначение части II «Экономическая организация общества» заключается в стремлении гармонизировать индивидуализм и коллективизм на благо развития как единичного, так и целого.
Обобщая содержание норм зарубежных конституций, можно отметить, что в них:
— закрепляется базовая роль публичных институтов в регулировании стратегии экономического развития страны;
— употребляется терминология, которая была отвергнута при разработке Конституции РФ в 1993 году как якобы имеющая идеологическую нагрузку: планирование экономического развития, народное хозяйство, подчинение экономики демократическому государству, обобществление средств производства, перераспределение богатств и т. д.;
— провозглашается общественный интерес как основа экономического развития государства;
— выделяется особая роль экономики страны.
Необходимо указать: прошла эйфория от бытовавшего постулата, что рыночная экономика решит за государство все проблемы. В Российской Федерации формируется основа понимания экономической системы государства. Особое место в развитии конституционных принципов занимают решения Конституционного суда РФ, в которых многим законодательным положениям дана уточняющая характеристика сквозь призму публичного интереса. Так, в постановлении КС РФ от 16.05.2000
№ 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited» применительно к жилищному фонду социального использования (например, детским дошкольным учрежденим, объектам коммунальной инфраструктуры), указывалось, что данное имущество[2] используется не только в частных интересах, но и в интересах населения, а значит, подлежит защите со стороны государства. Исходя из этого, выделена природа отношений, связанных с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, — публично-правовая. Публичные цели обозначены для законодателя как ориентир в достижении целей построения социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Постановлением КС РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного
кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и арбитражного суда Республики Хакасия» уточнено конституционное понимание бюджета каждого территориального уровня. Согласно правовой позиции, изложенной в решении, бюджет — это инструмент реализации финансовой политики государства, который служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. На основе этого выделена обязанность по выравниванию бюджетной обеспеченности в целях сбалансированного и гармоничного развития всех территориальных единиц нашего государства.
Нельзя не заметить, что о «выравнивании» территорий по определенному качеству жизни было сказано еще В.В. Путиным в 2006 году на одном из заседаний Государственного совета РФ: «Подчеркну: на территории страны не должно быть отсталых провинций и медвежьих углов, живущих отдельно от планов всей России и тенденций развития современного мира. И потому консолидация наших усилий на стратегических, “прорывных” направлениях должна стать ядром обновленной региональной политики нашей страны»[3]. Такие конституционные принципы, как единство экономического пространства, публичное предназначение права собственности, социальное государство, обусловливают особый подход к формированию комплексных социально-экономических планов территорий. Для России единая программа развития актуализируется обширностью территории. Следует учитывать, что, например, заселение Сибири и Дальнего Востока — вопрос геополитический и связан с сохранением нашей государственности. На указанном заседании В.В. Путин только обозначил направления, которые должны быть воплощены в жизнь органами государственной власти. Но, как представляется, отсутствие единого понимания экономической системы «топит» в дискуссиях благие начинания. Вопрос о стратегическом планировании деятельности всех носителей публичной власти остается открытым.
Необходимо признать, что проблема экономической ситуации в нашей стране активно обсуждается в юридической науке. Так, в одном из научных изданий (применительно к частному случаю) дана следующая характеристика современного этапа экономического развития Российской Федерации: переход от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, со-
здание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения. Подчеркивается связь обязанностей публичной власти и социальных функций государства[4]. Однако подобное видение не отвечает на принципиальный вопрос о целях экономического развития государства.
Между тем профессором О.Е. Кутафиным выработана четкая концепция социального рыночного хозяйства как базового элемента основ конституционного строя, в соответствии с которой должно планироваться и осуществляться производство и перераспределение товаров и благ[5]. Кстати, данная концепция нашла свое конституционное закрепление на региональном уровне. Например, экономической основой конституционного строя Республики Татарстан является социальное рыночное хозяйство, в рамках которого обеспечивается свобода хозяйственной деятельности (ч. 2 ст. 17 Конституции Республики Татарстан). Конституция Республики Адыгеи также в качестве основы экономики провозглашает социальное рыночное хозяйство (ст. 12). В федеральной же конституции, по словам Г.Н. Андреевой, «рассеивание» норм по всему конституционному тексту представляет собой способ сделать конституционное регулирование экономических отношений максимально «незаметным», не выпячивать его[6].
В настоящее время действует Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее — Закон № 115-ФЗ), который, согласно преамбуле, определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Нетрудно увидеть: слово «планирование» законом не используется. Следует также отметить, что закон давно устарел. Во-первых, ст. 5 применяется в части, не противоречащей БК РФ. Во-вторых, переход в бюджетных отношениях на трехлетнее планирование ставит на особое место законы о бюджете соответствующих уровней. В-третьих, видна явная нестыковка положений приведенного закона и принятых национальных проектов, формально не имеющих даже своего правового закрепления. В-четвертых, институты государственной власти по-разному смотрят как на цели планирования, так и на средства достижения поставленных задач.
Чтобы согласиться с данным выводом, достаточно проанализировать положения некоторых федеральных законов, посвященных планам развития тех или иных отраслей народного хозяйства: от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 5 предусматривает основы государственной аграрной политики), от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (статьи 5—7 посвящены государственной политике и принципам государственного регулирования), от 08.01.1998 № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации». Даже беглый просмотр данных нормативных актов покажет: все они принимались не в системе с Законом № 115-ФЗ.
Из вышеизложенного следует, что:
1) Конституция РФ не содержит специальных норм, посвященных определению сущности экономической системы государства;
2) деидеологизация конституционных норм привела к умолчанию о сущности собственности, национальных богатств и векторе социально-экономического развития Российской Федерации;
3) в настоящее время актуализируются проблемы стратегического развития экономики России, которое должно строиться на принципах приоритета общественного интереса, возможности перераспределения благ для достижения наибольшей справедливости, гармоничного развития территорий и отраслей народного хозяйства, сочетания публичности регулирования и принципов рыночного хозяйствования, социального предназначения собственности;
4) в вопросах планирования экономического развития государства необходимо учитывать как зарубежный опыт регулирования, так и положительный опыт СССР. Государственное планирование не противоречит принципам свободного рыночного хозяйствования;
5) отсутствие специальных норм об экономической системе Российской Федерации в Конституции РФ не означает отсутствие этой системы. Концептуальные вопросы должны разрешаться на конституционном уровне. Ввиду сложности внесения изменений в Конституцию РФ необходимо принятие специального федерального закона «Об экономической системе Российской Федерации», главная задача которого видится в формировании правовых основ публичного регулирования экономических отношений.
 
Библиография
1 См.: Тюменева Н.В. Тенденции развития права на жизнь в современной российской правовой действительности. — Саратов, 2008. С. 59.
2 В постановлении имущество определено как «жизненно необходимое для региона».
3 Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного совета РФ «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (редакционный материал) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8.
4 См.: Комментарий к постановлениям Пленума Верховного суда Российской Федерации по гражданским делам. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В.М. Жуйкова. — М., 2008.
5 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2002. С. 174.
6 Цит. по: Билалова Ж.Ж. Особенности экономической конституции (размышления по поводу книги Г.Н. Андреевой «Экономическая конституция в зарубежных странах». М., 2006) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 20. С. 33.