Поощрительно-правовая политика в современной России: необходимость формирования [1]

УДК 342.347 

Страницы в журнале: 29-33

А.В. МАЛЬКО,

доктор юридических наук, профессор,  директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, заслуженный деятель науки РФ

Автор высказывает мысль о необходимости системного подхода к поощрительно-правовой политике как элементу общей правовой политики государства, направленной на реализацию принципов социальной справедливости. Это будет способствовать формированию самостоятельной отрасли законодательства — законодательства о поощрениях (наградах), а затем и принятию Наградного кодекса РФ.

Ключевые слова: правовая политика, поощрительная политика, законодательство о поощрениях.

Encouragement and legal policy in modern Russia: the need for a formation

Malko А.

The author expresses this idea of a systematic approach to the encouragement and legal policy as an element of general legal policy, aimed at implementing the principles of social justice. This will contribute to the formation of an independent branch of law — the law on incentives (rewards), and then the adoption of premium Code.

Keywords: legal policy, incentive policies, legislation on the promotion.

Как известно, любая политическая власть связана с принуждением («кнутом»). Это качество отмечается практически во всех историко-политических взглядах, как прошлого, так и современности. Действительно, без этого государственно-правового средства власть обречена на неисполнение своей воли.

Вместе с тем связывать политическую власть только с принудительными, насильственными мерами было бы неправильно. Она использует в своем арсенале и многие другие инструменты, приемы, способы. Среди них особое место занимают правовые поощрения («пряник»), несущие на себе определенную печать времени и места, в рамках которых они принимаются и действуют. Именно поэтому по ним можно оценивать уровень цивилизованности того или иного общества, степень его правового развития.

«Прянику» традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Считается, что «кнутом» пользоваться легче и проще, но не всякая простота ведет, как известно, в конечном счете к эффективности.

Время настойчиво требует: нужно учиться пользоваться и «пряником». Мудрый законодатель отличается тем, что отдает предпочтение поощрениям, ибо они обращают во благо делу характер человека, саму его природу. Как показали в очередной раз социологические исследования, поощрения практически в любой сфере действуют эффективнее, чем наказания. В частности, 46% россиян признаются, что в работе им больше помогает похвала, чем взыскания[2].

Однако поощрения все еще недостаточно исследованы. По данной теме пока нет значительных научных трудов, хотя все острее требуется самостоятельная общая теория, система знаний о совершенствовании названных юридических средств. Поощрения, установленные в российском  законодательстве, далеко не во всем отвечают сложившимся экономическим, политическим и социально-культурным условиям, далеко не всегда являются эффективными юридическими инструментами, стимулирующими активность субъектов.

По нашему мнению, вполне можно согласиться и с выводом  о том, что «крайне незначительно используется творческий потенциал права, заключающийся в реализации идей о поощрении и стимулировании нормального и законопослушного поведения личности, побуждения участников общественной жизни к позитивной и примерной, более того — инициативной деятельности»[3].

Современная ситуация в сфере многочисленных видов правовых поощрений такова, что они разрозненны, не представляют собой определенную систему, не связаны четко с общей политикой государства.

На сегодняшний день такие высшие формы поощрения, как ордена и медали, по большому счету не имеют полноценной юридической базы, ибо их вручение производится на основе Положения о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 02.03.1994 № 422. Как и многие другие важнейшие сферы общественной жизни, которые должны быть упорядочены на уровне закона, процесс государственного награждения в России пока регламентируется «указным» правом, что, кстати, выходит и за рамки Конституции РФ. Ведь согласно п. «б» ст. 89 Основного Закона Президенту РФ принадлежит лишь право награждать государственными наградами Российской Федерации, но не учреждать новые награды и тем более не утверждать Положение о государственных наградах.

Для оптимизации правовых поощрений в этой сфере требуется научно обоснованная, последовательная и системная деятельность российского государства, т. е. необходима соответствующая поощрительно-правовая политика, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную  деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма поощрительно-правового регулирования, направленного на юридическое одобрение добровольного и заслуженного поведения субъектов.

Названная разновидность правовой политики призвана формировать поощрительно-правовую систему, создавать условия для качественного и действенного ее функционирования. Причем в рамках российской поощрительно-правовой системы первоначально следовало бы сформировать такие ее важнейшие составные части, как наградная система Российской Федерации[4] и наградные системы субъектов Российской Федерации[5].

Вместе с тем поощрительно-правовая система не является застывшей и подвергается изменениям в зависимости от потребностей общественной и государственной жизни. Так, в 2002 году появился орден «За морские заслуги».

Происходит дальнейшая специализация мер поощрения. Это неизбежный процесс, который связан с введением новых государственных и иных наград. Однако важно, чтобы эти поощрения устанавливались своевременно.

В любой политике важнейшую роль играет наука, которая призвана производить идеи в различных сферах жизнедеятельности общества. Точно так же и в поощрительно-правовой политике значение науки трудно переоценить, ибо именно она призвана «освещать путь», создавать ей условия для  эффективности.

В этой связи для оптимизации и полноценного развития рассматриваемой сферы государственной деятельности требуется самостоятельная наука (и специальная учебная дисциплина) — поощрительное (наградное) право. Еще в начале ХХ века П.А. Сорокин писал, что «в то время как наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах или, если угодно, наградное право даже и не значится в числе научных дисциплин»[6].

Наука поощрительного (наградного) права будет, на наш взгляд, содействовать постепенному становлению и самостоятельной отрасли законодательства — законодательства о поощрениях (наградах). Пока, разумеется, речь идет лишь о формировании подобной подотрасли, складывающейся на стыке конституционного, административного, трудового права, у которой уже четко обозначаются общая и особенная части, вычленяется поощрительный (наградной) процесс.

Следующий шаг — принятие Наградного кодекса РФ, который бы систематизировал имеющиеся нормативные акты — Положение о государственных наградах Российской Федерации, положения о почетных званиях, утвержденные Указом Президента РФ от 30.12.1995 № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации», Инструкцию о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации (утв. распоряжением Президента РФ от 03.04.1997 № 96-рп) и некоторые другие — в единый, логически цельный акт (с соответствующим изменением их содержания). Кодификация наградного законодательства позволит устранить устаревший правовой материал, противоречия в поощрительных нормах, обеспечит согласованность и логичность данных норм, введет новые недостающие юридические правила. Наградной кодекс РФ может состоять из трех частей: общей, особенной и процессуальной.

В общей части названного акта  необходимо сформулировать задачи и принципы данного кодекса, очертить действие его во времени, пространстве и по кругу лиц, определить понятия  «особо заслуженное поведение» и «государственная награда», перечислить их признаки, цели, виды, вычленить «смягчающие и отягчающие» обстоятельства государственных наград, указать условия, при которых может произойти лишение наград, и т. д.

В особенной части следует изложить конкретные «составы»  наградного (заслуженного) поведения с соответствующими поощрительными санкциями. Причем критерии заслуженного поведения важно весьма подробно и четко сформулировать, чтобы было меньше возможностей для их произвольного толкования и применения. Лучше всего, как представляется, подразделять их по следующим сферам: в области охраны жизни и прав личности, законности и правопорядка, в здравоохранении, экономике, науке, культуре, просвещении, воспитании, государственном строительстве, защите Отечества, благотворительной деятельности и т. п. В этой части важно установить, что конкретные государственные награды должны сопровождаться соответствующими льготами и привилегиями, и это следует зафиксировать в статутах высших правовых поощрений. В литературе правильно подмечено, что «рациональная система государственного награждения может вырасти только при условии сочетания государственных наград с материальными факторами», что в нашей стране пока «нет единого правового механизма, который бы закреплял взаимосвязь уровня заслуг награжденных с объемом предоставляемых им материальных льгот»[7].

В процессуальной части  Наградного кодекса важно установить тщательно разработанную наградную процедуру, которая бы упорядочила и собрала воедино различные процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в этой сфере, которые закреплены, в частности, в Положении о государственных наградах Российской Федерации, в Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации и в других актах. Здесь должен быть установлен порядок возбуждения ходатайства о награждении, принятия соответствующего решения, его опубликования и исполнения, определена процедура вручения награды и все необходимые атрибуты, связанные с этим процессом. Важно предусмотреть также негативные санкции (юридическую ответственность) за своевременное и правильное вручение государственных наград.

Необходимо также провести определенную работу по систематизации поощрительного (а не только наградного) законодательства. Еще А.Н. Радищев заметил, что «хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического»[8]. Существует потребность в проведении тематической инкорпорации типа: «Поощрения в Российской Федерации», «Поощрения в сфере военной службы», «Поощрения в трудовой сфере», «Государственные премии Российской Федерации» и т. п.

В законодательстве следует основательнее решать также и проблемы стимулирования широкого участия ученых в правотворческой деятельности, в установлении вознаграждения или иного поощрения авторам проектов законов и предложений к ним по сложным вопросам экономической, политической, социальной жизнедеятельности общества. Надо не только повышать результативность уже действующих правовых форм поощрения, но и искать дополнительные стимулирующие резервы. Можно шире и гибче применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения. Например, за новаторские научные разработки молодым исследователям[9], за особые успехи в учении[10], за эффективное управление[11], за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучшение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование. Думается, пришла пора активнее использовать поощрительные меры и за инициативное антикоррупционное поведение[12], и за информацию, позволившую задержать опасных преступников (убийц, террористов, наркодельцов) и раскрыть преступления[13].

Вместе с тем при проведении поощрительно-правовой политики нужна мера, золотая середина. Нельзя преувеличивать роль правовых поощрений. Ведь они занимают свое (отнюдь не панацейное) место в системе юридических средств и играют в ней строго предназначенную побудительную роль.

Одно из важнейших условий эффективности наград — своевременная их выдача. П.А. Сорокин справедливо подчеркивал, что «одна и та же награда производит тем большее влияние на поведение одного и того же человека, чем она ближе»[14]. Данное положение сегодня далеко не всегда учитывается при вручении поощрений. В частности, этого не произошло, когда моряки противолодочного корабля «Маршал Шапошников» героически освободили из плена сомалийских пиратов экипаж танкера «Московский университет». Верно подмечено в печати:  «Вместо того чтобы тут же дать нашим морякам высокие правительственные награды, рассказывать о них на каждом углу, сделать из них национальных героев, снимать о них фильмы и так далее, мы начинаем обсуждать: достаточно ли корректно они вели себя под огнем пиратских автоматов? Что за мания такая, едва ли не патологическая: во всем искать проблемы, плохое, неприятное? А хорошего не замечать. Подвиг… Подвиг не замечать… <...> Достоинство страны не только в том, чтобы не бояться говорить о недостатках, но и в том, чтобы уметь чествовать своих героев. Такое чествование — это не пропаганда. Это приобщение страны к подвигу героев. Приобщение, без которого достоинство не выстрадать»[15].

В рамках выстраиваемой поощрительно-правовой политики, по нашему мнению, следует активнее решать вопрос и о необходимости более основательной юридической защиты государственных наград в виде установления более жесткой уголовной ответственности, в частности, за незаконное приобретение и сбыт государственных наград Российской Федерации, что не может не сказываться  на достоинстве российской государственности. Анализ уголовных дел о приобретении и сбыте государственных наград лишний раз это подтверждает[16].

Таким образом, анализ института поощрений показывает, что целый ряд связанных с ним вопросов нуждается в дополнительной проработке и упорядочении применительно к современным условиям России. Решение же данных вопросов возможно только в рамках соответствующей поощрительно-правовой политики, что сможет вывести ее на требуемый уровень, позволит ей занять одно из приоритетных мест в правовой политике современного российского государства. Эффективная поощрительная политика — действенное средство  проведения реформ в стране, в субъектах Российской Федерации, воплощения в жизни общества принципов социальной справедливости.

Библиография

1 Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 10-0600-565а).

2 См.: Зарипова А. 46% россиян признаются: в работе им помогает похвала // Российская газета. 2010. 17 марта.

3 Югов А.А. О методах отрасли российского конституционного (кратологического) права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 11.

4  Подробнее см.: Сердобинцева Е.В. Наградная система Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. №  2. С. 177—180.

5 Подробнее см.: Трофимов Е.В. Правовое регулирование наградных систем субъектов Российской Федерации // Современное право. 2008. № 6. С. 95—99.

6 Сорокин П.А. Преступление и подвиг // Человек. Цивилизация. Общество. — М., 1992. С. 77.

7 Гринчишин В.А. Совершенствование правового регулирования государственного награждения. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — К., 1990. С. 16, 17.

8 Радищев А.Н. О законоположении // Избр. филос. соч. — М., 1949. С. 405.

9 См.: Сибина С. Деньги талант найдут. В Омской области учредили премию для молодых ученых // Российская газета. 2010. 3 февр.

10 Приказ Минобрнауки России  от 25.02.2010 № 140 «Об утверждении Положения о медалях “За особые успехи в учении”»// Там же. 14 апр.

11 См.: Пять лучших мэров // Там же. 2009. 4 марта.

12 См.: Тараканова Т. Наградили честных. Волгоградских гаишников премировали за отказ от взятки // Там же. 7 окт.; Чернышева В. Кто еще берет здесь взятки. В Ульяновске составили антикоррупционный рейтинг // Там же. 2010. 28 июля.

13 См.: Дмитриева Н. Гонорар для осведомителей. Ульяновские власти выдадут премии за информацию о преступлениях // Там же. 5 февр.

14 Сорокин П.А. Наказание и награда // Человек. Цивилизация. Общество. С. 120.

15 Максимов А. Про сомалийских пиратов и российское достоинство // Российская газета. 2010. 17 мая.

16 См.: Рябченко О.Н. Государственно-поощрительная политика: проблемы законодательной практики // Право и политика. 2010. № 6. С. 1043—1046.