Поощрительное производство: общая характеристика

УДК 342.9 

Страницы в журнале: 33-37

В.В. ВОЛКОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия

Рассматривается общая характеристика поощрительного производства как совокупность стадий поощрения, целью которого является публичное признание заслуг государственного служащего. Сделан вывод, что совершенствованием локального правового регулирования является восполнение пробелов в процедурных правилах реализации прав и обязанностей субъектов поощрительных правоотношений.

Ключевые слова: поощрение, стадии производства, принципы, государственный служащий, административное право, трудовое право.

Production of encouragement: common description

Volkova V.

This article is devoted to common description of production of encouragement. It is totality of stages of encouragement. The purpose of this production is public confession of services of employee, respect for his efficient and just service. The conclusion of the article is that the perfection of local law regulation is filling gaps in procedure rules of subjects rights and obligations in encouragement relations.

Keywords: encouragement, stages of production, principles, employee, administrative law, labour law.

Поощрительное производство совершенно не вписывается в представления о процессе как юридической категории, сформировавшиеся под влиянием научных характеристик давно существующих и официально признанных процессов — гражданского и уголовного.

А.А. Гришковец объясняет это так: административный процесс в середине 1960-х годов рассматривался как своего рода слепок с процессов уголовного и гражданского[1]. Из процесса гражданского ведет свою «родословную» процедура рассмотрения споров в сфере государственного управления, а из уголовного — производство по делам об административных правонарушениях.

Государственное управление — поле деятельности системы органов исполнительной власти Российской Федерации — это многообразная организационно-властная деятельность, в ходе осуществления которой постоянно используются функции применения мер убеждения, в том числе и юридических, предусмотренных законодательством различных уровней в Российской Федерации. В процессе своей деятельности органы государственной власти просто обязаны в надлежащих случаях использовать различные средства поощрения граждан, отмечая тем самым их положительные действия. Деятельность этого плана является, несомненно, юридической, потому что, во-первых, компетентные государственные органы и должностные лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые устанавливаются специальными нормативными актами (прежде всего указами Президента РФ, а также постановлениями Правительства РФ)[2], а во-вторых, сам порядок применения этих мер регулируется правовыми нормами, относящимися к административно-процессуальному праву.

Примерно такими соображениями руководствовались, когда впервые предложили в конце 1960-х годов включить в систему производств административного процесса и производство по делам о поощрении. Как и ожидалось, последовала крайне негативная реакция, и прежде всего со стороны специалистов в области гражданского и уголовного процессов[3]. Не согласились с идеей и сторонники «юрисдикционной» концепции.

Несомненным свидетельством юридического характера данного производства являются многочисленные нормативные правовые акты материального и процессуального характера, регулирующие основные стороны названной процедуры.

Поощрительное производство представляет собой совокупность стадий поощрения, целью которого является публичное признание заслуг государственного служащего, оказание ему почета и уважения за эффективную и добросовестную службу на должностях в государственных органах. Процедуры, связанные с поощрением, не являются типичными для организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности. Они могут быть чрезмерно сложными либо, напротив, упрощенными. Тем не менее поощрение требует поэтапного соблюдения определенного порядка, отступление от которого может повлечь нарушение материальных прав и обязанностей.

Особенность поощрительных процедур заключается в том, что они регламентируют порядок поощрения наемных работников[4]. Каждая процедура включает в себя определенные этапы, которые устанавливаются либо нормативно, либо в индивидуальном порядке по соглашению сторон.

По мнению В.Н. Протасова, нормативная модель процедуры должна определять: целевое назначение и тип основных отношений, круг участников, акты поведения, которые они могут и должны совершить, последовательность их совершения, сроки и место осуществления как отдельных действий, так и процедуры в целом, средства, обеспечивающие ее функционирование[5].

Трудовой кодекс РФ и законодательство о поощрении госслужащих не содержат всех элементов такой модели. Таким образом, можно сделать вывод, что процессуальная сторона применения поощрительных норм еще достаточно не исследована.

На наш взгляд, можно выделить особенности поощрительного производства.

1. Поощрительному производству присущ определенный процессуальный режим, который позволяет более ответственно, справедливо, компетентно добиться результата, т. е. поощрения госслужащего.

2. В структуру указанного режима входят нормативная правовая основа поощрения; материальные и процессуальные поощрительные нормы; цели, задачи, функции, принципы поощрительного производства; соблюдение гарантий по достижению положительного эффекта и т. д.

3. Процессуальный поощрительный режим и поощрительное производство можно рассматривать через философские категории «содержание», «форма», где под первым подразумевается поощрительный режим, а под второй — поощрительное производство.

Думается, можно выделить также основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие, которые вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию может вызвать у поощряемого и окружающих не радость, а огорчение и даже чувство несправедливости. Принцип соответствия нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).

Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. И вместе с тем положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кого и за что поощрили.

Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством заслуживающих поощрения действий, реагировать на которые администрация должна неодинаково, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, эти действия могут быть неоднократными и даже многократными. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается.

Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно.

ТК РФ устанавливает следующие процедуры. Законодатель, закрепив исключительное право поощрения за работодателем, тем самым предоставил ему право самостоятельно определять порядок поощрения, в то время как в ст. 132 ранее действовавшего Кодекса законов о труде было установлено применение поощрения работодателем совместно или по согласованию с соответствующим выборным органом. Такой порядок, как альтернатива единоличному применению мер поощрения, применяется в настоящее время в основном в крупных организациях.

Статья 372 ТК РФ предусматривает процедуры проведения консультации работодателя выборным профсоюзным органом в целях достижения взаимоприемлемого соглашения о поощрении (относительно кандидатуры и меры поощрения). Такие дополнительные консультации проводятся по инициативе работодателя и в случае несогласия выборного профсоюзного органа с проектом локального нормативного акта, регламентирующего виды и основания поощрения[6].

Соглашаясь с В.Н. Протасовым в том, что нормы, устанавливающие материально-правовые процедуры, должны быть максимально приближены к системе законодательства, к тем регулярным нормам, реализацию которых они обеспечивают, необходимо отметить, что процедурные нормы, предусматривающие порядок реализации поощрения, следует закрепить в тексте того нормативного правового акта, в котором получила свое закрепление мера поощрения. Аргументом, подтверждающим данную позицию, является то, что процедурные нормы опосредуют «нормальную, позитивную реализацию регулятивных норм правоотношений», «которые вообще не могут быть реализованы без помощи надлежащей процедуры». Кроме того, «возникновение основных норм, осуществлению которых процедура служит, и процедурных норм должно быть синхронным»[7].

Законодатель, по-видимому принимая во внимание многообразие форм и видов поощрения, счел целесообразным возложить бремя процедурного регулирования на локальное нормотворчество[8]. На практике процедуры, связанные с реализацией специальных мер поощрения, закрепляются в тексте того нормативного правового акта, которым они установлены.

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии нормативного закрепления основополагающих принципов процедурного регулирования, общих и специальных требований к поощрительному производству, к его системе, регламентации очередности действий участников поощрения.

В условиях несовершенства локального процедурного регулирования и усиления «хозяйской» власти работодателя представляется необходимым ограничение излишней формализованности процедуры, так как своевременное поощрение немаловажно.

Работодатели пользуются предоставленными им правами по своему усмотрению, и небезуспешно, допуская случаи субъективного подхода в определении круга поощряемых и размеров материального поощрения, а также в других вопросах. Вместе с тем отсутствие процедуры может сделать невозможным оспаривание применения (неприменения) поощрения, результатов, завершающих правоприменительные процедуры[9].

Во избежание подобных случаев на уровне процедурных норм необходимо регламентировать порядок предварительной оценки трудовых заслуг работников, представляемых к поощрению непосредственно руководителем или уполномоченным лицом структурного подразделения, куратором, органом, представляющим интересы работников. «Внутриколлективный характер распределительных связей позволяет, используя механизм представления к премированию, не прибегать к применению санкций со стороны работодателя. В этом случае нерадивые работники могут быть вообще не представлены к премированию, для чего не требуется приказа администрации, а достаточно решения коллектива…»[10]

Изменение поощрения возможно на начальной стадии развития поощрительной процедуры, до издания акта о поощрении, когда она изменяется или вообще завершается, не порождая прав и обязанностей. Работодатель в случае возникновения обстоятельств, влияющих на его первоначальное волеизъявление, вправе пересмотреть свою позицию относительно поощрения конкретных лиц, а также меры поощрения или размера. В этой ситуации поощрение следует рассматривать несостоявшимся.

Отмена поощрения возможна в случае выявления обстоятельств, при которых поощрение не состоялось бы (недостоверность сведений, ошибка, недобросовестность работника), и предполагает собой аннулирование приказа, исключение записи о поощрении из трудовой книжки, лишение работника предоставленных поощрением благ и наступление других последствий, связанных с недействительностью поощрения.

Признать недействительным поощрение в таком порядке можно лишь при условии возникновения у работника субъективного права на поощрение, о чем свидетельствует как издание приказа работодателем, так и вручение поощрения либо публичное обещание награды (если работник не оспаривает оснований, влекущих его). В противном случае в дело вступают процессуальные нормы.

Выплаченные же работнику в результате необоснованного поощрения денежные средства (премии) удержанию не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных ст. 137 ТК РФ, когда сумма премии необоснованно выплачена работнику вследствие счетной ошибки, а также в случае признания органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров вины работника в невыполнении норм труда.

В отличие от отмены, лишение поощрения связано с виновным поведением работника, выразившимся в совершении противоправных действий (бездействия), послуживших основанием для такой отмены и ставших известными после издания приказа о поощрении (сообщение недостоверных сведений, подлог документов). Данная процедура преследует цель не столько наказания работника за проступок, сколько устранения всех неблагоприятных последствий его виновного поведения. По условиям применения она схожа с применением мер дисциплинарного воздействия (при наличии проступка, вины и причинной связи).

Бывают случаи лишения почетных званий за нарушение трудовой и производственной дисциплины: ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей, прогулы, появление на рабочем месте в нетрезвом виде, систематические опоздания, преждевременные уходы с работы и другие нарушения правил внутреннего трудового распорядка, режима (хищение, умышленное ненадлежащее оформление документов), — а также за нарушение общественного порядка, за проступки в быту, вследствие привлечения к уголовной или административной ответственности.

Лишение звания как мера дисциплинарного воздействия предполагает издание соответствующего приказа руководителем. Если звание присвоено на основании решения коллегиального органа, то им же может быть принято решение и о лишении права. При этом работник лишается и всех преимуществ, связанных с присвоением звания[11]. Иногда процедурными нормами регламентирован порядок представления материалов на работника, опорочившего почетное звание.

Ряд локальных правовых актов предусматривает возможность применения такой меры ответственности, как лишение почетного звания, присвоенного работнику за трудовые заслуги в организации, что явно ухудшает его положение по сравнению с трудовым законодательством, которым установлен исчерпывающий перечень мер дисциплинарного воздействия за нарушение трудовой дисциплины. Исключениями являются случаи, когда лишение звания непосредственно предусмотрено действующим законодательством. Так, в статьях 43 и 45 УК РФ указано на возможность применения наряду с основным дополнительного наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград к лицам, признанным виновными в совершении преступления по приговору суда[12].

В связи с этим возникает вопрос о восстановлении в правах на поощрение. В отсутствие соответствующей процедуры требуются реализация процессуальных норм и судебная защита. Когда основанием к лишению звания послужил приказ о наложении дисциплинарного взыскания, его отмена работодателем либо признание недействительным судом является основанием для восстановления нарушенных прав.

Насколько обоснованны установление требований к ежегодному подтверждению звания и его лишение на том основании, что работник отказался от прохождения этого формального мероприятия? Поскольку возложение на работника дополнительных обязанностей, не предусмотренных трудовым договором, возможно только с согласия работника, а принятие поощрения еще не является согласием на принятие дополнительных обязательств, то и отказ от их выполнения не является поводом для применения к работнику санкций со стороны работодателя, основания для которых строго регламентированы законом[13].

Иногда процедура необходима, например при установлении доплаты или индивидуальной надбавки работнику, удостоенному почетного звания. В этом случае издается приказ, поскольку это влечет изменение существенных условий оплаты труда, требующих соответствующего оформления и защиты при возникновении разногласий.

Непосредственную связь с поощрением имеют также процедуры, касающиеся формирования фондов материального поощрения. Их наличие свидетельствует о реальности финансовых возможностей работодателя и его намерении поощрять добросовестный труд.

Таким образом, основной задачей, стоящей на пути совершенствования локального правового регулирования, является восполнение пробелов в процедурах реализации прав и обязанностей и защита законных интересов субъектов поощрительных правоотношений.

Исходя из нецелесообразности загромождения закона процедурными нормами, перенесение законодателем бремени правового регулирования поощрения на локальное нормотворчество вполне обоснованно, однако основные виды процедур и предъявляемые к ним требования, средства обеспечения должны найти свое отражение в ТК РФ, что обеспечило бы соблюдение принципов оптимальности и гарантированности поощрения.

Следует согласиться с предложением о возможном фиксировании основных принципов правового регулирования трудовых процедурных отношений: демократизма правового регулирования; многообразия систем и отдельных видов процедур, процессуальных форм, способов и средств; сохранения возможности оспаривания результатов, завершающих правоприменительные процедуры, а также последующих актов и действий, основанных на этих результатах[14].

С нормативной фиксацией принципов связана возможность наступления неблагоприятных последствий для работодателя в случае нарушения им требований поощрительной процедуры или ее игнорирования.

Установление разных по содержанию и назначению процедурных правил в законодательном порядке или на уровне локальных нормативных актов должно быть направлено на то, чтобы с разных сторон и в различных условиях обеспечить реализацию прав и обязанностей субъектов поощрительных правоотношений.

Библиография

1 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс. — М., 2003. С. 431.

2 См., например, указы Президента РФ от 25.07.2006 № 765 «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу»; от 18.02.2005 № 177 «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания»; постановление Правительства РФ от 21.09.2000 № 708 «Об утверждении Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации»; приказ МВД России от 20.02.2007 № 174 «О выплате ежемесячного денежного поощрения отдельным категориям военнослужащих внутренних войск МВД России».

3 См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество // Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонова: Пер. с англ. — М., 1992. С. 77.

4 См.: Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Скобелкина. — Воронеж, 2002. С. 139.

5 См.: Протасов В.Н. Юридическая процедура. — М., 1991. С. 51.

6 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. Л.Н. Анисимова. — М., 2006. С. 261.

7 Протасов В.Н. Указ. раб. С. 51.

8 См.: Ухова Л.Д. Поощрительные процедуры в трудовом праве // Трудовое право. 2006. № 6. С. 18.

9 См.: Трудовое процедурно-процессуальное право. С. 51.

10 Молодцов М.В., Шахов В.Д., Якушев В.С. Права предприятия. — Свердловск, 1989. С. 121.

11 См.: Ухова Л.Д. Указ. раб. С. 19.

12 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В.М. Лебедев. — М., 2005. С. 89.

13 См.: Ухова Л.Д. Указ. раб. С. 19.

14 См.: Трудовое процедурно-процессуальное право. С. 56.