Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета
 
Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется законами, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами по вопросам осуществления этих полномочий.
 
Отдельные государственные полномочия обязательны для органов местного самоуправления, поэтому предметом муниципальных правовых актов не должно быть решение о принятии этих полномочий к исполнению. Иное могло бы привести к отказу от принятия к исполнению законов, что не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131). Вместе с тем муниципальные правовые акты муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации (например, Пермский и Хабаровский края, Вологодская, Ивановская и Тульская области) содержат положения о принятии к исполнению отдельных государственных полномочий.
Характер осуществления отдельных государственных полномочий зависит от их вида. Так, осуществление нормотворческих государственных полномочий предполагает принятие соответствующего нормативного муниципального правового акта. Осуществление нормотворческого государственного полномочия
считается завершенным с момента вступления в силу нормативного муниципального правового акта, например по вопросам введения в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, установления квоты для приема на работу отдельных категорий граждан.
Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий предполагает совершение субъектами, выполняющими государственные полномочия, соответствующих исполнительно-распорядительных действий. В отличие от нормотворческих они носят длящийся характер, поскольку предполагают выполнение в отношении заранее не определенного круга лиц (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, лицензирование розничной продажи алкогольной продукции).
В соответствии с п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, свободно адаптировать эти полномочия к местным условиям. Возникает вопрос: насколько свободны и самостоятельны органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий и чем эти свобода и самостоятельность ограничиваются?
Законопроект «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» предусматривал положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, самостоятельно в соответствии с законодательством. Аналогичные положения содержали законы некоторых субъектов Федерации (республики Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкария и Калмыкия, Алтайский край, Амурская, Воронежская, Камчатская, Курганская, Липецкая, Пермская, Тамбовская и Ярославская области, Коми-Пермяцкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Москва).
Свободу адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям нельзя трактовать как полную самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Напротив, законами отдельных субъектов Федерации (Республика Коми, Калининградская, Сахалинская и Тюменская области) предусматриваются положения, в соответствии с которыми органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия по согласованию с соответствующими органами государственной власти.
Конституция РФ декларирует только самостоятельное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статьи 130—132). В связи с этим можно утверждать только о самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В отношении отдельных государственных полномочий ч. 2 ст. 132, наоборот, предусматривает подконтрольность реализации этих полномочий государству.
В законодательстве некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея, Алтай и Марий Эл, Краснодарский и Красноярский края, Кировская, Новгородская, Самарская и Томская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Еврейская автономная область) зафиксирована самостоятельность органов местного самоуправления в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, но только в соответствии с законами и нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам осуществления этих полномочий. Такая трактовка соответствует смыслу положений Европейской хартии местного самоуправления. Свобода органов местного самоуправления адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям может означать самостоятельность этих органов в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и не должна трактоваться расширительно.
В целях контроля свобода и самостоятельность могут быть ограничены законами или иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти. Это положение п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления необходимо закрепить в Законе № 131.
Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственном гербе РФ) Государственный герб РФ помещается на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Положения о возможности использования органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий закреплялись законами Республики Калмыкия, Алтайского и Хабаровского краев, Белгородской, Брянской, Воронежской, Камчатской, Кемеровской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Рязанской, Сахалинской и Ярославской областей, но были признаны судом противоречащими Конституции РФ. Этот вопрос может регулироваться только федеральным законодательством, но не законодательством субъекта Федерации[1].
Законы Республики Марий Эл, Челябинской области, Ямало-Ненецкого автономного округа содержат положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, эти органы могут использовать печать с изображением герба субъекта Федерации. Возникает вопрос: при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, ими также используется печать с изображением Государственного герба РФ или должна применяться печать с изображением герба субъекта Федерации?
Формулировка Закона о Государственном гербе РФ позволяет органам местного самоуправления использовать печать с изображением Государственного герба РФ при осуществлении любых отдельных государственных полномочий, которыми они наделены как федеральным, так и региональным законодательством. В законах субъектов Федерации о гербах субъектов Федерации, как правило, не получило распространения положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, используется печать с изображением герба субъекта Федерации. В противном случае эти положения противоречили бы Закону о Государственном гербе РФ.
Однако положения Закона о Государственном гербе РФ, предусматривающие использование органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, которыми они наделены законами субъектов Федерации, противоречат ст. 73 Конституции РФ, поскольку лишают субъекты Федерации возможности закреплять правило о применении герба субъекта Федерации.
В Закон о Государственном гербе РФ необходимо внести следующие изменения: Государственный герб РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных федеральными законами отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России или предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, а также законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Тогда субъекты Федерации смогут включить в законы о гербах субъектов Федерации иные правила, в соответствии с которыми герб субъекта Федерации помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации или предметам ведения субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления или иные субъекты осуществления отдельных государственных полномочий могут заключать гражданско-правовые договоры с юридическими лицами, в том числе по результатам размещения муниципального заказа. Договоры, как правило, заключаются с юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федеральным или региональным законодательством (например, организациями жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи). Предметом договоров является определение порядка предоставления юридическими лицами соответствующих льгот и возмещения затрат (выпадающих доходов), в том числе основания и сроки возмещения затрат. Юридические лица по договору получают право на последующую компенсацию расходов, связанных с предоставлением им льгот.
Незаключение между органами местного самоуправления, наделенными государственными полномочиями, и юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федеральным или региональным законодательством, договоров о возмещении соответствующих расходов не является основанием для освобождения органов местного самоуправления, получивших для этих целей финансовые средства, от обязанности возместить расходы юридическим лицам, фактически предоставившим им льготы, и наоборот. В соответствии с п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23
«О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом муниципального образования соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализацией установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с муниципального образования. Правоотношения, возникающие между организациями, предоставляющими услуги льготникам, и органами местного самоуправления, получающими финансовые средства на осуществление соответствующих отдельных государственных полномочий из вышестоящего бюджета, носят не только гражданско-правовой характер, но и относятся к публичным бюджетно-финансовым правоотношениям, регулируемым законами, определяющими источник погашения расходов и порядок их выплаты.
Региональное законодательство в качестве одного из принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предписывает содействовать органам государственной власти в осуществлении отдельных государственных полномочий. Формы содействия закреплены в законах некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея и Башкортостан, Алтайский и Приморский края, Волгоградская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Камчатская, Кировская, Кемеровская, Курганская, Магаданская, Новгородская, Оренбургская, Пензенская, Сахалинская, Свердловская, Тверская и Челябинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ, Москва).
К формам содействия относятся:
· координация деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий;
· изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;
· методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;
· внесение предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления отдельных государственных полномочий;
· оказание консультативной и правовой помощи органам местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;
· оказание организационной помощи органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий;
· меры по подготовке кадров муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных функций по выполнению отдельных государственных полномочий, и повышению их квалификации;
· направление проектов решений органов государственной власти, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, органам местного самоуправления для учета их мнения;
· учет предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
· предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материалов и документов;
· оказание помощи в обеспечении занятости и социальных гарантий муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с прекращением осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
· иные действия, направленные на содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предусматривать различные виды поощрений за осуществление отдельных государственных полномочий. Как правило, меры поощрения включены в законодательство субъектов Федерации, нормативные муниципальные правовые акты в отношении глав муниципальных образований, глав местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, законодательством отдельных субъектов Федерации (республики Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария и Мордовия, Краснодарский и Пермский края, Астраханская, Владимирская, Калужская, Московская и Псковская области) предусматривается, что за осуществление отдельных государственных полномочий главе муниципального образования, главе местной администрации может устанавливаться доплата (надбавка). Порядок и условия выплаты доплаты (надбавки), а также ее размер устанавливаются законодательством субъекта Федерации либо представительным органом муниципального образования в пределах выделенных ему финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий. Положение о выплате доплаты (надбавки) за осуществление отдельных государственных полномочий главе местной администрации, назначаемому на эту должность, вводится в заключаемый с ним контракт.
Законы некоторых субъектов Федерации содержат меры поощрения муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, в Удмуртии, Алтайском крае, Мурманской области органы государственной власти могут вносить предложение органам местного самоуправления о поощрении работников, добросовестно исполняющих должностные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий. В Карелии, Владимирской, Московской и Псковской областях увеличивается надбавка за особые условия муниципальной службы муниципальным служащим, к должностным обязанностям которых отнесена реализация отдельных государственных полномочий. Размер надбавки может быть увеличен правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, но не может превышать размера, установленного законом субъекта Федерации.
При невозможности надлежащего осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны принять меры по устранению причин, препятствующих этому осуществлению, и своевременно известить органы государственной власти России или субъекта Федерации о сложившемся положении.
 
Библиография
1 См. определение Верховного суда РФ от 28.08.1998 № 33 Г98-9.