Порядок проведения расследования, предшествующего установлению компенсационной пошлины, в США

УДК 346.62(1-672) 

Страницы в журнале: 160-165 

М.Р. ШЕПЕНКО,

бакалавр юриспруденции, студент 2-го курса магистратуры МГИМО (У) МИД России

Компенсационную пошлину можно определить как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж налогового характера, взимаемый таможенными органами в публичных целях с импортеров товаров, ввозимых на таможенную территорию государства с нарушением определенных условий. Особенностью компенсационных пошлин является то обстоятельство, что они устанавливаются только после проведения специального расследования. В статье рассмотрены нормативные и институциональные основы, а также порядок проведения такого расследования.

Ключевые слова: субсидия, материальный ущерб, Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам, Свод законов США, Комиссия по международной торговле, Департамент торговли, расследование, предварительное решение, заключительное решение, компенсационная пошлина.

The procedure for a countervailing investigation prior to the imposition of countervailing duty

Shepenko M.

A countervailing duty can be defined as the obligatory, individually-gratuitous payment of tax character collected by customs authorities in public interest from the importers of the imported goods on custom territory of the state with a violation of certain terms. The special feature of countervailing duties is that countervailing duties are imposed only after special investigation. Normative and institutional bases and also investigation order are considered in the given article.

Keywords: grant, material damage, the Agreement on grants and compensatory measures, the Code of laws of the USA, the Commission on international trade, trade Department, investigation, the preliminary decision, the final decision, and a countervailing duty.

Компенсационные пошлины призваны противостоять нечестным методам конкуренции, которые появились достаточно давно. Примером могут служить вывозные премии, т. е. вознаграждение, выдаваемое правительством в виде поощрения лицу, вывозящему из страны определенный товар, которые были в большом ходу в XVIII веке. Например, в Англии до начала XIX века каждое лицо, вывозившее хлеб из страны, получало установленную премию при известной цене хлеба[1]. Эта практика была признана незаконной несколько позже.

В соответствии с п. 3 ст. 34 Гаванской хартии 1948 года термин «компенсационная пошлина» должен пониматься как специальная пошлина, налагающаяся прямым или косвенным образом на производителя или экспортера товара с целью нивелировать негативные последствия субсидирования. Применение компенсационных пошлин приводит к нормализации конкурентоспособности национальных и импортных товаров на рынке без конкретных изменений торговых потоков[2]. США, по всей видимости, являются первым государством, разработавшим правила наложения компенсационных пошлин и активно использующим их на практике[3].

Особенностью компенсационных пошлин и одновременно их отличием от таможенных пошлин, НДС и акцизов является то обстоятельство, что компенсационные пошлины устанавливаются только после проведения специального расследования, которое можно назвать компенсационным.

Компенсационное расследование в США подчинено многоуровневой структуре нормативных документов. В нее входят как национальные источники, так и международно-правовые, среди которых можно выделить соглашения с ограниченным кругом участников и универсальные. Часть положений данных документов носит общий характер, часть регулирует отдельные вопросы проведения компенсационного расследования.

Международным договором с ограниченным кругом участников является Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА). В нем регулируется ряд вопросов, связанных с компенсационными пошлинами. Так, ст. 1901 НАФТА содержит общие положения о пересмотре и урегулировании споров о взимании компенсационных пошлин. В свою очередь ст. 1907 регламентирует проведение консультаций сторон, а ст. 706 — вопросы, связанные с субсидиями. Сама процедура проведения компенсационного расследования в НАФТА не прописана.

Универсальными международными договорами являются Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 года (ГАТТ) и Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам 1994 года (далее — Кодекс по субсидиям).

В ГАТТ вопросы субсидирования и компенсационных пошлин регламентируются статьями VI—XVI. Необходимо отметить, что положения статей ГАТТ скорее носят обобщающий характер, нежели четко определяют процедуру проведения компенсационного расследования.

Кодекс по субсидиям целиком посвящен вопросам субсидирования и компенсационных пошлин. В статьях 11—13 определен порядок проведения компенсационного расследования. Каждая из статей состоит из нескольких пунктов. Например, процедура инициирования расследования регламентируется ст. 11.1, а сроки проведения расследования — ст. 11.11. Вопросы, связанные с доказательствами, получаемыми органами власти и расследования на протяжении всех стадий компенсационного расследования, определяются в ст. 12 Кодекса по субсидиям. Вопросы проведения консультаций регулируются положениями ст. 13.

Национальные источники правового регулирования порядка проведения компенсационного расследования образованы законодательством, судебной практикой и доктриной.

Основным источником является законодательство. Например, права и обязанности участников правоотношений в ходе компенсационного расследования прописаны в ч. 1 тит. 19 Свода законов США и главах 1—3 тит. 19 Свода федеральных правил. Этот перечень не является закрытым. В отдельных случаях применяются и другие положения. Вопросы ответственности за ложные и вводящие в заблуждение заявления регулируются в соответствии со ст. 1001 тит. 18 Свода законов США.

Анализ названных источников правового регулирования показал, что они регламентируют действия двух групп участников правоотношений, а именно:

— властей расследования;

— заинтересованных сторон.

Государства обладают широкими полномочиями в отношении проведения компенсационных расследований. Большинство стран используют модель, при которой установление ущерба и само расследование проводятся двумя различными государственными структурами. Некоторые государства используют единую систему, т. е. установление ущерба и само расследование осуществляются одним органом.

В США полномочия по проведению компенсационного расследования разделены между двумя основными органами — Департаментом торговли и Комиссией по международной торговле.

Данные субъекты наделены широким спектром полномочий в области проведения компенсационного расследования и имеют сложно-структурированную систему аппарата, в которой за каждым подразделением закрепляются свои функции, цели и задачи. К органам, ведущим расследования, косвенно можно отнести Таможенную службу США, которая непосредственно в процедуре расследования не участвует, но занимается сбором компенсационных пошлин. Таможенная служба США представляет собой федеральный орган, наделенный полномочиями по регулированию и развитию международной торговли, сбору импортных пошлин, применению установленных норм и правил, включая те, которые касаются торговли, пошлин и иммиграции, и играет важную роль в компенсационном расследовании.

В титуле 19 Свода законов США термин «департамент торговли» не используется. В данном акте фигурирует термин administrative authority (с англ. — административная власть). Согласно п. 1 ст. 1677  под данным термином понимается министр торговли или другое должностное лицо США, которому в соответствии с законодательством передаются полномочия по сбору таможенных пошлин.

Вопросами, связанными с субсидиями, ведает входящее в структуру Управления международной торговли Департамента торговли Управление по импорту. Оно занимается поддержанием конкурентоспособности национальных отраслей производства и произведенных ими товаров, а также способствует увеличению товарооборота и инвестирования, как в США, так и за их пределами.

Комиссия по международной торговле представляет собой независимое двухпалатное квазисудебное федеральное агентство США, которое ведает вопросами осуществления надзора за ветвями законодательной и исполнительной власти, определяет влияние импорта на отрасли США и предпринимает действия против конкретных случаев использования методов недобросовестной конкуренции, например таких, как применение запрещенных субсидий и демпинга.

Основные полномочия Комиссии по международной торговле определены актами от 17 июня 1930 г. «О торговле», от 7 августа 1974 г. «О торговле», от 30 октября 1984 г. «О тарифах и торговле», от 23 августа 1988 г. «О всеобъемлющей торговле и конкурентоспособности» и др.

Участниками компенсационного расследования наряду с властями расследования являются заинтересованные стороны, которые могут выступать от своего имени. Данный статус возникает с момента вступления в процесс или с момента привлечения к участию в деле по инициативе властей расследования.

В статье 1677 (9) тит. 19 Свода законов США указывается, что под термином «заинтересованная сторона» следует понимать:

— иностранного производителя или экспортера, или национального импортера товара, являющегося предметом расследования, или торговые либо торгово-промышленные товарищества, большинство членов которых являются производителями, экспортерами или импортерами такого товара;

— правительство государства, в котором произведен данный товар, или правительство государства, из которого данный товар экспортируется;

— национального производителя или оптового торговца аналогичного национального продукта;

— торговые или торгово-промышленные товарищества, большинство членов которых занимаются производством или оптовой продажей аналогичного национального товара на территории США;

— сертифицированное объединение или группу рабочих, которые являются представителями отрасли, вовлеченной в производство или оптовую продажу аналогичного национального товара на территории США, и т. п.

В статье 1333 тит. 19 Свода законов США закреплено, что на проведение компенсационного расследования отводится 12—16 месяцев (на практике это правило соблюдается)[4]. Начинается расследование с его инициирования.

В соответствии со ст. 1671a (b) тит. 19 Свода законов США и Правилом 351.201 тит. 19 Свода федеральных правил заинтересованная сторона вправе подать заявление с просьбой провести расследование. По статистике, чаще всего расследование инициируется по заявлениям национальных производителей и торговых ассоциаций[5]. Заявление должно быть подано в Департамент торговли, а его копия в тот же день должна быть направлена в Комиссию по международной торговле. Согласно ст. 1671a (c)(1)(A) тит. 19 Свода законов США в течение 20 дней после подачи заявления Департамент торговли принимает решение о наличии или отсутствии элементов, необходимых для взимания пошлины, и о наличии обоснованной информации у заявителя в подтверждение своего заявления[6]. Если решение утвердительное, Департамент торговли инициирует расследование для определения существования демпинга или субсидий; если отрицательное — в удовлетворении заявления отказывается и процедура инициирования расследования прекращается[7]. Департамент торговли может также инициировать расследование по своему усмотрению в тех случаях, когда располагает информацией о такой необходимости.

Процедура расследования может быть разделена на пять стадий, каждая из которых заканчивается вынесением решения Департаментом торговли или Комиссией по международной торговле:

— инициирование проведения расследования Департаментом торговли;

— предварительное расследование Комиссии по международной торговле;

— предварительное расследование Департамента торговли;

— заключительное расследование Департамента торговли;

— заключительное расследование Комиссии по международной торговле.

За исключением третьей стадии (предварительное расследование Департамента торговли) вынесение отрицательного решения Департаментом торговли или Комиссией по международной торговле приводит к прекращению процедуры расследования в обоих учреждениях.

Предварительное и заключительное расследования имеют ряд различий и некоторые схожие черты: их объединяет наличие общих процедур — вопросники, брифинги, голосование, а также вынесение решения.

Общей целью вопросников является получение необходимых для вынесения решения сведений от участников расследования. Вопросники рассылаются национальным производителям, национальным импортерам и иностранным производителям. За государственными органами закрепляется полномочие по сбору данных сведений.

Целью брифингов и голосования является обсуждение основных положений и озвучивание мнений по конкретным вопросам. Данная процедура имеет место лишь после досконального и всеобъемлющего изучения имеющихся сведений. В ходе нее могут задаваться вопросы, связанные с проводимым расследованием, с целью конкретизации всех положений и недопущений двойственности толкования какого-либо факта или заявления. После обсуждений проводится голосование. Важно, что если количество голосов оказывается равным, то расследование будет проводиться.

Процедура вынесения решения характеризуется четкой систематизацией и глубоким анализом всей имеющейся на тот момент информации. После вынесения решения оно подлежит опубликованию в Федеральном регистре и должно быть доступно для ознакомления. Из публикуемого решения заранее убираются конфиденциальные и не подлежащие разглашению сведения.

Предварительное компенсационное расследование, состоящее из двух фаз — предварительного расследования Комиссии по международной торговле и предварительного расследования Департамента торговли, — играет очень важную роль, так как именно во время него формируется основной объем сведений, определяется обоснованность предъявляемых требований, достаточность полученных сведений для констатации факта нарушения законодательства и необходимости вмешательства властей расследования и применения санкций.

Предварительное расследование Комиссии по международной торговле. В течение 45 дней после подачи заявления Комиссия по международной торговле выносит предварительное решение, основывая его на имеющейся информации, доступной на тот момент, касательно разумных оснований полагать или предполагать, что наносится материальный ущерб одной из отраслей экономики США либо имеется угроза такового или становление отрасли экономики США может быть замедлено в связи с импортом товаров, являющихся предметом расследования.

Предварительное расследование Комиссии по международной торговле может быть подразделено на шесть этапов:

— инициирование расследования и его предварительное планирование;

— составление и направление вопросников, а также анализ полученных из них сведений;

— встреча специальной группы, проводящей расследование, и краткое письменное изложение дела;

— доклад и меморандум;

— брифинг и голосование;

— решение Комиссии по международной торговле.

Предварительное расследование Департамента торговли. По общему правилу, отталкиваясь от того, что Комиссия по международной торговле приняла утвердительное решение, в течение 85 дней после даты подачи заявления Департамент торговли выносит предварительное решение, основывая его на имеющейся информации, доступной на тот момент, касательно разумных оснований полагать или предполагать, что импортируемый товар продается либо будет продан по цене ниже рыночной стоимости или субсидия относится к предмету расследования. (Если решение Комиссии по международной торговле является отрицательным, Департамент торговли все равно проводит заключительную фазу своего расследования.)

Заключительное расследование, как и предварительное, состоит из заключительного расследования Департамента торговли и заключительного расследования Комиссии по международной торговле. Заключительное расследование является ключевой стадией компенсационного расследования, поскольку по его завершении принимается решение об установлении компенсационной пошлины.

Заключительное расследование Департамента торговли. Обычно в течение 160 дней после даты подачи заявления Департамент торговли выносит окончательное решение касательно того, по какой цене — нормальной или заниженной — продавался товар и предоставлялась ли иностранная субсидия. Если данное решение является утвердительным, то в соответствии со ст. 1671е тит. 19 Свода законов США Департамент торговли должен опубликовать в Федеральном регистре приказ о взимании компенсационной пошлины в течение семи дней после получения от Комиссии по международной торговле уведомления о принятии заключительного утвердительного решения о материальном ущербе либо угрозе нанесения такового национальной отрасли или о материальном замедлении становления отрасли. Импортеры обязаны внести денежные депозиты, равные сумме оцененной компенсационной пошлины, если товар, уже ввезенный на территорию страны, еще не был реализован.

Заключительное расследование Комиссии по международной торговле. В процессе заключительного расследования фактически уточняются позиции, заявленные при проведении предварительного расследования, и выносится заключительное решение. В начале заключительного расследования разрабатывается специальный график, в соответствии с которым оно будет проводиться. Затем заслушивается предварительный доклад специальной комиссии и происходит его обсуждение. Далее заключительный доклад выставляется на заключительное обсуждение и голосование. Заканчивается данная стадия вынесением заключительного решения, к которому могут прилагаться особые мнения членов властей расследования.

Обычно заключительное решение касательно того, понесла ли отрасль национальной экономики США материальный ущерб либо существует риск такового, задерживается ли становление национальной отрасли экономики США вследствие поставки товаров, являющихся предметом расследования, выносится в течение 205 дней после даты подачи заявления.

Важно отметить, что приказ о взимании компенсационной пошлины может быть принят лишь в том случае, если имело место утвердительное решение и Департамента торговли, и Комиссии по международной торговле[8].

В целом можно констатировать, что компенсационные пошлины являются одним из средств противостояния нечестным методам конкуренции. Они могут быть установлены лишь после проведения специального расследования, что и отличает их от таможенных пошлин, НДС и акцизов. Компенсационное расследование в США подчинено многоуровневой структуре нормативных источников. Полномочия по проведению данного расследования разделены между двумя основными органами — Департаментом торговли и Комиссией по международной торговле. Сама процедура расследования является достаточно непростой, с множеством этапов, заканчивающихся вынесением решений Департаментом торговли и Комиссией по международной торговле. Но при всей своей сложности порядок расследования крайне четко регламентирован на нормативном уровне.

Библиография

1 См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах // Золотые страницы финансового права России. Т. 3. — М., 2002. С. 421.

2 См.: Salonen E.P. Against the current: countervailing duties, upstream subsidies and the trade remedies Reform Act of 1984 // Journal of Comparative Business and Capital Market Law. 1985. Iss. 7. P. 41.

3 См., например: Mckinney J.A. Political Economy of the U.S.-Canada Softwood Lumber Dispute // Canadian-American Public Policy. 2004. Iss. 57. P. 1; Cashore B. Flights of the Phoenix: Explaining the Durability of the Canada-U.S. Softwood Lumber Dispute // Canadian-American Public Policy Series. 1997. №. 32. P. 11.

4 См.: Schaumberg T.M. A lawyer's guide to Section 337 investigations before the U.S. International Trade Commission. American Bar Association, 2010. Р. 3.

5 См.: Hinkelman E.G., Manley M., Nolan J.M., et al. Importers manual USA // World Trade Press, 2005. Vol. 4. P. 223.

6 Или 4 дней после подачи заявления, если Департамент торговли проведет опрос с целью выявления степени поддержки заявления.

7 В любом случае Департаментом торговли публикуется уведомление о полученных сведениях в Федеральном регистре.

8 См.: Overview and Compilation of U.S. Trade Statutes. Health and Human Services Dept. Government Printing Office, 2001. P. 99.