Последствия бюджетного дисбаланса на уровне муниципальных образований (на примере Алтайского края и Новосибирской области)

УДК 347.73 

Страницы в журнале: 69-73

Г.Н. Скляров,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ  Россия, Новосибирск german7878german@mail.ru

Определяется проблема дефицита местных бюджетов. Анализируется действующее бюджетное и гражданское законодательство Российской Федерации в части задолженности унитарных предприятий. Излагается позиция Европейского суда по правам человека, касающаяся задолженности унитарных предприятий.

Ключевые слова: местный бюджет, ответственность государства, муниципальные унитарные предприятия, бюджетный процесс, долги прошлых лет, дефицит бюджета.

Российская Федерация — государство, имеющее уникальный опыт в части управления государством. Обладание значительной территорией, суровым климатом, неравномерным расселением трудовых ресурсов, растущими крупными городскими агломерациями порождает необходимость в мобилизационных людских и материальных ресурсах, что в свою очередь значительно осложняет цели и задачи управления государством.

Советский Союз оставил в наследство Российской Федерации экономический каркас в форме распределенных по территории России предприятий и взаимоувязанных хозяйственных комплексов, которые прежде всего в своей деятельности руководствовались созданием мобилизационного продукта, а не ведением эффективной экономики.

Как следствие, в Советском Союзе активно проводилась подготовка персонала для данных предприятий, а также создавались условия жизни для населения, которое предполагалось использовать для указанных целей.

Этим обусловлено распределение трудовых и материальных ресурсов по территории Российской Федерации. В послевоенный период на территории государства были созданы различные виды населенных пунктов, основной целью которых выступало создание мобилизационного продукта. Однако значительная часть из них оказалась невостребованной после 1993 года.

Интеграция населения и производственных комплексов в рыночную экономику оказалась невозможной по причине экономической нецелесообразности. Основной проблемой явилось отсутствие рыночной инфраструктуры и логистики. Данные факторы в сочетании с низкой мобильностью населения в дальнейшем спровоцировали уничтожение доходной базы местных бюджетов, что в свою очередь привело к необходимости государственного перераспределения ресурсов и (или) к ликвидации, явной или скрытой, «ненужных» населенных пунктов.

Для современной России это основной управленческий вызов, который формулируется следующей дилеммой: сохранить условия жизни в их текущих стандартах на существующих административных единицах или сконцентрировать условия, при которых соблюдаются стандарты жизни, предусмотренные Конституцией РФ, в заранее определенных точках роста на административных территориях. О воссоздании мобилизационной экономики в формах СССР в настоящий момент даже в научной или политологической среде какая-либо полемика отсутствует.

Тем не менее фрагменты мобилизационной экономики присутствуют в экономической жизни России в виде предприятий военно-промышленного комплекса с их специальным статусом, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий. В основном именно на унитарные предприятия ложится нагрузка по поддержанию стандартов жизни населения, таких как обеспеченность почтовой связью, транспортной доступностью, пакетом коммунальных услуг. В совокупности с деятельностью учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения и культуры они обеспечивают принципиальную возможность сохранения в единой социально-культурной среде значительного населения, проживающего в дотационных регионах России.

Особенно важным в связи с этим является учет возможностей региона в целом и его муниципальных образований в частности с точки зрения обеспеченности ресурсами и возможной доходной базы бюджетов всех уровней, а также степени успешности коммерциализации сферы жизнеобеспечения.

Квинтэссенцией управления Российским государством как единым экономическим и социально-производственным образованием является бюджетный процесс. Его правильная организация позволяет иметь сбалансированную, направленную на рост экономику и реализацию социальной политики.

Любые нарушения в бюджетном процессе приводят к разбалансированности и невозможности его исполнения, либо, что значительно сильнее влияет на социально-экономическую жизнь, бюджет государства перестает отражать реальные социально-экономические отношения.

Именно это и наблюдается в Российской Федерации, прежде всего на уровне бюджетов муниципальных образований, на которые распространяются все принципы бюджетной системы, в том числе самостоятельность бюджета и правило общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ).

Названные условия теоретически должны позволить сформировать бюджет муниципального образования исходя из фактического состояния социально-экономического уровня муниципального образования, за исключением случаев, когда доходная база бюджета не имеет роста или сокращается, а социальные обязательства бюджета остаются либо на исходном уровне, либо увеличиваются. В подобной ситуации речь идет о дефиците местного бюджета, который, по общим правилам, не должен превышать 10% от доходной части (ст. 92.1 БК РФ). Случаи его превышения рассматриваются как нарушение бюджетного законодательства.

Отдельно бюджетным законодательством запрещено использование кредитов Банка России, а также приобретение Банком России государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении (ст. 92 БК РФ).

Кроме того, законодатель определил закрытый перечень источников финансирования дефицита местного бюджета (ст. 96 БК РФ), основными из которых являются займы в разных формах, в том числе и по бюджетным кредитам. Дотации бюджетам муниципальных образований в форме источника финансирования дефицита местного бюджета не предусмотрены. В результате бюджетный процесс в части составления и рассмотрения проекта бюджета в муниципальных образованиях носит характер формирования расходной базы, основанной не на фактических рыночных условиях, а на условиях соответствия своих расходов доходной базе бюджета и дефицита, предусмотренного законодательством, а именно 10% от доходов.

Данный процесс требует ограничения стоимости потребляемых на рынке ресурсов, для чего субъекты Российской Федерации активно используют тарифное регулирование. Прежде всего это касается цен и тарифов на услуги жизнеобеспечения (электроэнергия, тепло, вода, транспорт и т. д.). Утверждение тарифа на уровне, не позволяющем хозяйствующему субъекту осуществлять рентабельную работу, с одной стороны, приводит к включению в расходную часть бюджета нерыночных условий хозяйствования и к «подгонке» ее к возможной расходной базе бюджета, с другой стороны, возникает убыточная деятельность предприятий жизнеобеспечения и их неизбежное банкротство.

Результатом этого становится перекладывание бюджетной нагрузки на хозяйствующие субъекты, в том числе и на муниципальные унитарные предприятия, что в корне противоречит принципу полного покрытия бюджета. Общий объем переложенных на хозяйствующие субъекты бюджетных обязательств примерно равен суммам непогашенной задолженности, включенной в реестр требований кредиторов обанкротившихся предприятий за минусом их обязательств перед бюджетом.

Еще более удручающая ситуация с долгами бюджета прошлых лет. Если они не были оплачены в текущем бюджетном периоде, включение их в расходную часть бюджета невозможно, так как они незаконны по определению. Согласно ст. 100 БК РФ муниципальный долг может существовать только в формах ценных бумаг муниципального образования, бюджетных кредитов, привлеченных в местный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредита, полученного муниципальным образованием от кредитных организаций, гарантий муниципального образования (муниципальных гарантий).

Отдельного внимания заслуживает проблема убыточной деятельности и банкротства муниципальных унитарных предприятий и казенных учреждений.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон № 161-ФЗ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Таким образом, муниципальные унитарные предприятия являются специфической единицей на рынке. Имея имущество в управлении, получая денежные выплаты, в том числе непосредственно из бюджетов муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия имеют фактическую возможность комплексно заниматься сферами деятельности, в которых частный бизнес невозможен.

Однако, находясь в едином с частным бизнесом правовом поле (налоговая нагрузка, тарифное регулирование, система закупок и т. д.), муниципальные унитарные предприятия вынуждены поддерживать деятельность инфраструктуры муниципального образования, невзирая на экономический результат.

И именно здесь возникает конфликт между политической целью, а именно между сдерживанием тарифов и, как следствие, сдерживанием инфляции и необходимостью обеспечения безубыточной работы производственной инфраструктуры, а также введения в строй новых производственных мощностей. У муниципалитета как собственника имущества муниципального унитарного предприятия возникает управленческая дилемма: утвердить рыночные тарифы на товары (услуги), производимые муниципальным унитарным предприятием, и, соответственно, увеличить расходы бюджета на субсидирование населения или позволить аккумулироваться на балансе муниципального унитарного предприятия не обеспеченных хозяйственной деятельностью требований, в том числе и бюджетных. Единственной формой обеспечения этих требований является переданное унитарным предприятиям в управление имущество собственника.

В случае банкротства унитарного предприятия имущество муниципалитета реализуется на торгах для удовлетворения требований кредиторов. В подавляющем большинстве случаев покупателями имущества выступают сами же муниципалитеты, что свидетельствует о создании в Российской Федерации экономики отложенных бюджетных обязательств. Это в свою очередь вызывает цепную реакцию — коммерческую деятельность прекращают также юридические лица, которые выступили в роли кредиторов унитарных предприятий, в случае отсутствия у них оборотных средств.

Существующий дисбаланс между вопросами местного значения, которые должны решать субъекты местного самоуправления, и выделенными для этого средствами приводит к тому, что местные власти «в долгу, как в шелку». По данным Министерства финансов РФ, на 1 октября 2014 г. долг муниципалитетов составлял более 280 млрд руб. [1]

Проиллюстрировать это позволяет арбитражная практика по делам о несостоятельности (банкротстве) двух субъектов Российской Федерации — Новосибирской области и Алтайского края — в отношении муниципальных унитарных предприятий.

Основными кредиторами муниципальных унитарных предприятий являются поставщики электроэнергии и топлива. Если первые защищены специфическими механизмами внесудебного взыскания задолженности, то поставщики топлива, прежде всего для муниципальных унитарных предприятий малой энергетики, находятся в стандартном для всех хозяйствующих субъектов правовом режиме.

Так, компании, поставляющие уголь для муниципальных унитарных предприятий и казенных учреждений, в подавляющем большинстве не получают своевременной оплаты за товары (услуги). Для защиты своих законных интересов компаниями ведется претензионно-исковая деятельность. Нередки ситуации, когда взыскать сумму задолженности не представляется возможным (даже при наличии судебного решения, вступившего в законную силу), и единственным выходом для муниципального унитарного предприятия и для кредитора является банкротство унитарного предприятия.

Следуя логике отечественного законодателя, банкротство муниципальных унитарных предприятий представляется единственным способом защиты интересов кредиторов.

Однако Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) выработал интересную позицию по поводу задолженности государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

В деле «Лисейцева и Маслов против России» ЕСПЧ было установлено, что если судебное решение вынесено против государства, то оно должно предпринимать все необходимые действия для исполнения такого решения в полной мере и в разумный срок [3]. Если же должником является частное лицо, государство обязано оказать кредитору необходимое содействие в исполнении соответствующих судебных решений [4].

Изложенное выше справедливо и для местного уровня власти.

Для оценки признания организаций «государственными» существуют следующие факторы [2]:

— правовой статус юридического лица, в частности, каким правом — частным или публичным — регулируется создание и деятельность юридического лица; круг его прав и обязанностей согласно национальному праву;

— характер и цели деятельности юридического лица, а именно наличие или отсутствие у него каких-либо общественно значимых функций, а также сфера, в которой юридическое лицо осуществляет свою деятельность, и нормативное регулирование деятельности в этой сфере;

— степень институциональной и управленческой независимости юридического лица от государства. В этом отношении ЕСПЧ принимает во внимание долю государственного участия в юридическом лице, а также возможности государства по управлению и осуществлению контроля за деятельностью организации;

— роль государства в таких специфических для юридического лица процедурах, как банкротство.

Проанализировав нормы Закона № 161-ФЗ, Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, ЕСПЧ сделал следующие выводы касательно государственных (муниципальных) унитарных предприятий: государственные (муниципальные) унитарные предприятия создаются с целью получения прибыли, регулируются общим корпоративным законодательством, а также имеют некоторую степень независимости в управлении переданным им имуществом и доходами от деятельности.

Таким образом, рассматриваемые предприятия не обладают достаточной степенью независимости от государства. Государство имеет значительные полномочия по надзору за их деятельностью, в том числе контролирует соблюдение уставных целей, а также порядок использования и распоряжения закрепленным за предприятиями имуществом. Кроме того, государство (муниципалитет) обладает полномочиями по созданию, управлению, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий.

Из изложенного можно сделать вывод, что государство несет ответственность по долгам унитарных предприятий, а также других бюджетных учреждений.

Довольно странно, что для восстановления нарушенных прав гражданам Российской Федерации приходится обращаться к нормам международного права, ведь существуют положения Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон № 127-ФЗ). Так, ст. 30 Закона № 127-ФЗ установлено, что в случае возникновения признаков банкротства руководитель государственного (муниципального) унитарного предприятия обязан направить сведения о наличии признаков банкротства собственнику имущества унитарного предприятия в течение 10 дней с даты, когда руководителю стало или должно было стать известно об их возникновении, а учредители должника, собственник имущества должника — унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом должны принимать меры, направленные на восстановление платежеспособности должника.

Статьей 31 Закона № 127-ФЗ предусмотрена возможность предоставления финансовой помощи унитарным предприятиям. Однако на практике ни о какой финансовой помощи речи не идет.

Проблемы подобного рода возможно решить только используя комплексный подход.

Вот некоторые предложения, которые, по нашему мнению, способны изменить сложившуюся ситуацию.

1. Необходимо на федеральном уровне разработать методику для автоматического оформления долгов прошлых лет унитарных предприятий в форме муниципальных долговых обязательств. Предусмотреть, что на основе данной методики муниципальные образования вправе включать в расходную часть местного бюджета на очередной год и плановый период долговые обязательства муниципальных унитарных предприятий.

Введение данной нормы права, как представляется, обеспечит соблюдение таких принципов бюджетного права, как законность, плановость, а также самостоятельность бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Отображение задолженности в расходной части бюджета муниципального образования, безусловно, увеличит дефицит местных бюджетов. Однако позволит объективно отражать ситуацию финансовых правоотношений на территории муниципального образования, а также выявить проблемы в системе бюджетного устройства муниципальных образований.

2. Необходимо исключить из подведомственности арбитражных судов споры о взыскании денежных средств с унитарных предприятий. Данные споры отнести в подведомственность специальных комиссий, созданных при управлениях Федерального казначейства по субъектам Федерации. Решения данных комиссий автоматически включать в расходную часть бюджетов.

Список литературы

1. Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Сучкова М.А. Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov) против России: ответственность государства по долгам унитарных предприятий. Постановление Европейского суда по правам человека от 9 октября 2014 года // Международное правосудие. 2015. № 1 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. European Court of Human Rights. Burdov v. Russia. Case No. 59498/00. § 33—42. 7 May 2002.

4. European Court of Human Rights. Kunashko v. Russia. Case No. 36337/03. § 38—49. 17 December 2009.

Библиография

1 В производстве Арбитражного суда Алтайского края, Арбитражного суда Новосибирской области с 1 января 2014 г. по 1 сентября 2015 г.

2 Согласно решениям арбитражного суда о введении процедуры наблюдения / признании должника банкротом и открытия конкурсного производства.