Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия как правовые источники деятельности Правительства Республики Ирландия

УДК 342.6(417)

Страницы в журнале: 132-135

А.В. Штокало,

аспирант кафедры государственного права юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова Россия, Владикавказ alex-shtokalo@bk.ru

Рассматриваются Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, как источники права, регулирующие деятельность Правительства Республики Ирландия. Автор также анализирует роль постановлений председателей палат Парламента Республики Ирландия в правовом регулировании деятельности Правительства Республики Ирландия.

Ключевые слова: Республика Ирландия, Правительство Республики Ирландия, Парламент Республики Ирландия, Постоянные правила, постановления председателей, правовые источники.

Правовые нормы, касающиеся организации и порядка деятельности Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия и Сената Республики Ирландия, можно обнаружить в Конституции Республики Ирландия 1937 года, парламентских регламентах (Постоянных правилах палат Парламента Республики Ирландия), постановлениях Председателя Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия и Председателя Сената Республики Ирландия и в иных источниках.

Согласно ст. 15.1.2 Конституции Республики Ирландия Парламент Республики Ирландия состоит из Президента и двух палат: Палаты Представителей (Dáil Éireann) и Сената (Seanad Éireann).

Каждая палата Парламента Республики Ирландия в соответствии со ст. 15.10 Конституции Республики Ирландия издает свои собственные постоянные правила (rules and standing orders) «с правом устанавливать взыскания за их нарушения и будет полномочна обеспечивать свободу дебатов, охранять свои официальные документы и частные бумаги ее членов и защищать себя и своих членов против всякого лица или лиц, вмешивающихся в ее деятельность, чинящих препятствия ее членам или пытающихся подкупать их при выполнении ими своих обязанностей». Словосочетание «rules and standing orders» по-разному переводится в текстах Конституции Республики Ирландия, изданных на русском языке, а именно как «регламент и наказ» [2, c. 425] и «правила и регламент» [3, с. 792]. В Республике Ирландия эти понятия иногда трактуются как синонимичные, и одно может определяться через другое [14].

Парламентские регламенты, как известно, являются одним из многочисленных источников конституционного права. В отечественной литературе по конституционному (государственному) праву отмечается, что «регламенты парламентов или их палат всегда и в полном объеме являются источниками конституционного права» [1, с. 52], а также то, что они устанавливают «внутреннюю организацию и процедуру работы парламентов» [7, с. 14], определяют порядок «деятельности палат и их внутренних структур» [4, с. 40].

Профессор В.В. Маклаков идет дальше и отмечает, что в регламентах наряду с прочим говорится «об отношениях между палатами, парламентом в целом и исполнительной властью» [5, с. 38]. Дополнение это, на наш взгляд, само по себе важное, поскольку касается вопроса взаимоотношения властей (одного из фундаментальных принципов конституционализма), и весьма уместное с практической точки зрения, поскольку оправдывает обращение к вопросу исследования регламентов.

Регламент — термин не только многозначный, но и обобщающий. В Республике Ирландия аналогом формального регламента являются Постоянные правила, как, например, в Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и других странах Вестминстерской модели государственного управления.

В Республике Ирландия для рассмотрения публичных дел палатами Парламента Республики Ирландия применяются Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел (Dáil Éireann Standing Orders Relative to Public Business) [9], и Постоянные правила Сената Республики Ирландия, касающиеся публичных дел (Seanad Éireann Standing Orders Relative to Public Business) [15].

Целью настоящей статьи является исследование Постоянных правил палат Парламента Республики Ирландия, касающихся публичных дел, и постановлений председателей палат Парламента Республики Ирландия как правовых источников деятельности Правительства Республики Ирландия.

Постоянные правила Палаты Представителей первого и второго созыва были приняты еще в сентябре 1922 года, после чего они неоднократно пересматривались и изменялись. В 1926 году были приняты новые Постоянные правила Палаты представителей Парламента Республики Ирландия, которые впоследствии также неоднократно изменялись. Постоянные правила Сената Республики Ирландия были приняты в 1938 году и также изменялись несколько раз.

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, и Постоянные правила Сената Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, в последний раз были переизданы в 2011 году. Однако на официальном сайте Парламента Республики Ирландия Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, были представлены в обновленном варианте с изменениями по состоянию на 10 февраля 2015 г. [9].

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, по признанию М. Маккарти, были в значительной степени смоделированы с практики Палаты Общин британского парламента, кодифицированной Э. Мэем, известным английским государственным деятелем и историком права, который долгое время работал клерком Палаты Общин. Видный отечественный ученый профессор А.А. Мишин причисляет Э. Мэя к числу авторов, труды которых рассматриваются в качестве доктринального источника права [6, с. 20]. М. Маккарти отмечает также, что в «повседневной деятельности были приняты существенные черты и язык Вестминстера, в отношении процедуры законодательства, дебатов и парламентских вопросов» [10, p. 1].

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, имеют следующую структуру: вводная часть, содержание, основная часть, приложение (представляет собой таблицу с указанием дат принятия и изменения отдельных постоянных правил).

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, в общей сложности содержат 203 правила. Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, не структурированы на главы. Отдельные правила или группы правил имеют заголовки. Вместе с тем каждое правило имеет пометку на полях, которая в электронной версии выглядит как заголовок правила.

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, содержат термины, которые прямо указывают на Правительство Республики Ирландия (собственно правительство, премьер-министр, заместитель премьер-министра, член правительства, министр финансов) или имеют к Правительству Республики Ирландия касательное отношение (главный кнут правительства, генеральный атторней, государственный министр, государственный министр департамента премьер-министра, правительственное дело).

К примеру, согласно постоянному правилу 26(2) Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия «Премьер-министр имеет право определять очередность включения правительственных дел в Повестку дня (заседания Палаты Представителей Республики Ирландия — А.Ш.) и … очередность, в которой они должны рассматриваться каждый день…». Ирландский исследователь Э. О’Халлоран считает, что постоянное правило 26 является особо важным, так как содержит положения, регулирующие повестку дня Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия [12, p. 155].

Вышеперечисленные термины (которые могут быть обнаружены в том числе в содержании и пометках на полях) в большей или меньшей степени встречаются в различных нормах Постоянных правил Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающихся публичных дел, более 250 раз.

Постоянные правила Сената Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, имеют следующую структуру: вводная часть, содержание, основная часть, предметный указатель. Постоянные правила Сената Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, в целом меньше по объему и содержат в общей сложности 160 правил.

В Постоянных правилах Сената Республики Ирландия, касающихся публичных дел, не упоминаются заместитель премьер-министра, главный кнут правительства и некоторые другие. Однако в них встречаются иные вышеназванные термины в тексте отдельных правил, заголовках, пометках на полях, в предметном указателе.

Так, например, согласно постоянному правилу 56 Сената Республики Ирландия «государственный министр, а также генеральный атторней могут присутствовать и выступать в Сенате Республики Ирландия».

Названные выше термины встречаются в Постоянных правилах Сената Республики Ирландия, касающихся публичных дел, порядка 100 раз, т. е. значительно меньше, чем в Постоянных правилах Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающихся публичных дел, что соответствует конституционной роли Сената Республики Ирландия и особенностям процедуры

в верхней палате Парламента Республики Ирландия.

Анализируя Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия, необходимо уделить внимание постановлениям (rulings) председателей палат Парламента Республики Ирландия.

Постановления председателей палат Парламента Республики Ирландия — это обязательные к исполнению правила, аналогичные судебным прецедентам, которые отличаются от последних по субъекту принятия: постановления председателей палат Парламента Республики Ирландия принимаются соответственно председателями палат Парламента Республики Ирландия, в то время как судебные прецеденты являются результатом деятельности судов.

В качестве одного из ранних примеров принятия постановления Председателя Палаты Представителей можно привести заседание Палаты Представителей 11 июля 1923 г., на котором Председатель Палаты Представителей заявил о поправке к законопроекту, внесенной одним из депутатов, что, по его мнению, эта «поправка предложена в духе насмешки и не имеет целью внесение изменения в законопроект». Председатель Палаты Представителей принял постановление о том, что ни один депутат не имеет права излагать поправку «в качестве шутки или в духе насмешки» [8, col. 488]. Далее Председатель Палаты Представителей заявил, что «мы в состоянии делать прецеденты … постановление будет записано … и, вероятно, будет рассматриваться как прецедент и цитироваться» [8, col. 490—491].

Постановления председателей палат Парламента Республики Ирландия адресованы депутатам Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия и членам Сената Республики Ирландия, и соответственно — членам Правительства Республики Ирландия, которые должны быть членами одной из палат Парламента Республики Ирландия. Таким образом, постановления председателей палат Парламента Республики Ирландия также могут быть отнесены к источникам права, регулирующим деятельность Правительства Республики Ирландия.

В некоторых странах Вестминстерской модели государственного управления, например в Новой Зеландии, постановления спикеров парламента (Speakers’ Rulings) представлены в публикациях отдельных томов и на официальном сайте Парламента Новой Зеландии. Постановления спикеров издаются с 1867 года [11]. В Канаде с 1966 года публикуются сборники избранных решений спикеров. Публикации включают в себя решения спикеров Палаты Общин Парламента Канады [13]. Публикуются также и постановления спикеров Сената Канады.

Интересно отметить, что в Республике Ирландия в свое время были изданы «Избранные постановления Председателя» (Salient Rulings of the Chair), содержащие прецеденты, на которые могут ссылаться председатели палат Парламента Республики Ирландия при принятии своих постановлений. Названные постановления были доступны через онлайн-доступ к библиотеке Парламента Республики Ирландия, однако через некоторое время издание было признано внутренним документом и исключено из всеобщего доступа.

Несмотря на то, что Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия регулируют некоторые парламентские процедуры, они не составляют полного кодекса повседневной процедуры деятельности Парламента Республики Ирландия и дополняются постановлениями председателей палат Парламента Республики Ирландия.

Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия и созданные на их основе председателями палат Парламента Республики Ирландия прецеденты, на наш взгляд, могут как реально, так и потенциально использоваться в качестве одного из утонченных средств уравновешивания баланса между законодательной и исполнительной властями.

Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия являются источниками конституционного права, которые регулируют деятельность Правительства Республики Ирландия в целом, премьер-министра, заместителя премьер-министра и других министров Правительства Республики Ирландия. Кроме того, Постоянные правила палат Парламента Республики Ирландия содержат положения, касающиеся государственных министров, генерального атторнея, главного кнута правительства (функции которого выполняет государственный министр департамента премьер-министра), тесно соприкасающихся с деятельностью Правительства Республики Ирландия. Таким образом, соответствующие положения Постоянных правил палат Парламента Республики Ирландия составляют нормативную основу деятельности Правительства Республики Ирландия.

Постоянные правила Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, содержат значительно больше положений, касающихся Правительства Республики Ирландия, чем Постоянные правила Сената Республики Ирландия, касающиеся публичных дел, что в общем соответствует реальной роли Палаты Представителей Парламента Республики Ирландия в деятельности Парламента Республики Ирландия и в решении публичных дел. Сфера регламентного регулирования вопросов, связанных с деятельностью Правительства Республики Ирландия, имеет тенденцию к расширению.

Список литературы

1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. М., 2009. С. 52.

2. Конституции буржуазных государств Европы / сост. Ф.А. Кублицкий. М., 1957. С. 425.

3. Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 792.

4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. Т. 1—2. Часть общая. С. 40.

5. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 38.

6. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 20.

7. Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие для магистрантов и аспирантов. М., 2011. С. 14.

8. Dáil Éireann Debate 1923. Vol. 4 №. 7. Ceann Comhairle’s Ruling. URL: http://oireachtasdebates. oireachtas.ie/debates%20authoring/debateswebpack.nsf/takes/dail1923071100010?opendocument (дата обращения: 18.02.2016).

9. Dáil Éireann Standing Orders Relative to Public Business. URL: http://www.oireachtas.ie/documents/proceduraldocuments/Standorders2011_revised.pdf (дата обращения: 18.02.2016).

10. MacCarthaigh M. Dáil Éireann and its reform // Constitutional Convention Briefing Note, 1 Feb 2014. URL: https://www.constitution.ie/AttachmentDownload.ashx?mid=743b5c43-2f8b-e311-877e-005056a32ee4 (дата обращения: 18.02.2016).

11. New Zealand Parliament. Rules of the House. Speakers’ Rulings. URL: http://www.parliament.nz/en-nz/pb/rules/speakers-rulings (дата обращения: 18.02.2016).

12. O’Halloran A. The Dáil in 21st century. Dublin, 2010. P. 155.

13. Parliament of Canada. Parliamentary Procedure. URL: http://www.parl.gc.ca/marleaumontpetit/DocumentViewer.aspx?Sec=Ch05&Seq=4&Language=E (дата обращения: 18.02.2016).

14. Role of the Ceann Comhairle. URL: http://www.oireachtas.ie/parliament/tdssenators/officeholders/ceanncomhairle/role/ (дата обращения: 18.02.2016).

15. Seanad Éireann Standing Orders Relative to Public Business. URL: http://www.oireachtas.ie/documents/proceduraldocuments/SeanadStandingOrders2011.pdf (дата обращения: 18.02.2016).