Потсдамская конференция и последующее развитие международного права

УДК 341.1/8:340.137

Страницы в журнале: 110-115

Г.Г. Шинкарецкая,

доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института государства и права РАН Россия, Москва gshink@yandex.ru

Потсдамская конференция глав держав — победительниц во Второй мировой войне, будучи заключительной в череде серии переговоров и встреч во все время войны, заложила основы нового мирового правопорядка и внесла значительные изменения в методы формирования международного права, в частности в формирование «мягкого права». В настоящее время в связи с изменениями в структуре международных отношений требуется разработка новых подходов к формированию норм международного права.

Ключевые слова: Потсдамская конференция,  Вторая  мировая  война, основы нового мирового правопорядка, методы формирования международного права, «мягкое право».

Значение Потсдамской конференции для международного урегулирования после Второй мировой войны. Когда говорят о Потсдамской конференции  (проходила с 17 июля по 2 августа 1945 г. во дворце Цецилиенхоф в Потсдаме, далее также — Конференция) и принятых в ее ходе решениях, чаще всего употребляют слова «подвела итоги Второй мировой войны и наметила программу послевоенного устройства мира» [1, с. 170]. Это — признание огромного значения конференции для будущего всего человечества.

Потсдамская конференция, которая была заключительным звеном в серии конференций и встреч руководителей и представителей держав-победительниц, определила пути урегулирования германского вопроса, европейских дел и важнейших международных проблем. Решения конференции были нацелены на установление прочного мирового правопорядка, обеспечение коллективной безопасности и общих принципов международных отношений.

Отношения между участниками конференции были непростыми. После сотрудничества во имя победы над нацистской Германией и достижения общих целей наступило время, когда каждое государство стремилось отстоять свои собственные интересы. Жизненная необходимость сплочения сменилась конкуренцией. Поэтому одной из задач Потсдамской конференции было установление жизнеспособного баланса сил, который  мог бы стать основой и важнейшим фактором международных отношений.

Несмотря на довольно острые разногласия, трем державам удалось прийти к общим позициям. Эти общие решения имеют ряд важных характеристик.

В первую очередь они обладают высокой степенью компромиссности, поэтому им зачастую не хватает последовательности и логичности. Впрочем,  на любой международной конференции, даже далеко не столь сложной и судьбоносной, многие решения принимаются «в виде исключения».

Во-вторых, решения, принятые в Потсдаме, — это решения победителей. Схема послевоенного устройства мира была создана державами, которых объединяло и выделяло из других государств такое качество, как военная мощь. Остальные государства не имели больших возможностей воздействовать на принимаемые решения. Другими словами, создавалась структура международного сообщества для всего мира, но в определении качеств этой структуры принимали участие далеко не все его члены. Конечно, трудно представить, каким образом можно было бы вовлечь все народы в определение судеб мира, но факт остается фактом: самые мощные в военном отношении державы диктовали другим свою волю.

Что касается непосредственно международного права, то на Потсдамской конференции оно не создавалось. Внимание участников  было сосредоточено в основном на конкретных вопросах: границы, репарации, послевоенное устройство Германии, завершение войны с Японией. Эта была часть действий союзников по послевоенному устройству мира, начатая еще в 1941 году, с принятием Бреттон-Вудских соглашений. Практически параллельно с действиями союзников шло формирование нового международного права, и между этими двумя процессами есть тесная взаимосвязь. Устав новой международной организации был принят практически накануне Потсдамской конференции.

Со времени Потсдамской конференции прошло много лет, можно сказать, что сменилось не одно поколение. Конференция по-прежнему имеет влияние на нашу жизнь, и ныне мы можем толковать ее решения, уже зная, как эти решения повлияли на современный мир.

Развитие «мягкого права» как широкой основы международного регулирования. Основные документы, принятые Потсдамской конференцией, носят название «протокол» и «сообщение»; в них не встречается даже слово «договор». Создается впечатление, что участники избегали любых терминов такого рода: пакт, соглашение, даже договоренность. Названия обоих принятых документов как будто показывают намерение только изложить происходившие события.  Это значит, что юридический статус документов, принятых Потсдамской конференцией, не был определен ее участниками.

Единого мнения, можно ли считать эти документы договором, нет, однако нельзя не признать, что до сих пор в международном праве нет и общепризнанного определения понятия «договор», особенно в том, что касается вытекающих из него юридических обязательств. Напомним, что в ходе Конференции ООН по праву международных договоров Подготовительный комитет Конвенции по праву международных договоров заявил, что считает обоснованной позицию Комиссии международного права, которая сочла излишним включать в определение договора ссылку на создаваемые им юридические обязательства [7].

Попробуем оценить Сообщение и Протокол Потсдамской конференции с точки зрения формы, содержания и позиций участников.

И Протокол, и Сообщение не оформлены так, как обычно оформляются договоры: нет ни преамбулы, ни заключительных постановлений, ни разбивки на статьи. И главное — документы подписаны тремя главами правительств или государств, но не от имени своих стран, а как будто от своего собственного.

Очень важно то, что Сообщение и Протокол  не проходили процедуру ратификации и официально были опубликованы не от имени государств, а от имени ведомств: в США — в официозном United States Department of State Bulletin (издание Государственного департамента), в Британии — Foreign State Papers (издании Форин-офиса), в Советском Союзе — не в Сборнике действующих договоров (в то время официальном издании), а в газете «Известия народных депутатов»: в ней обычно публиковались документы, которые партия и правительство считали необходимым довести до сведения народа.

Другими словами, публикации были более или менее официальными, но как будто не от имени народа, а от имени командования тех вооруженных сил, которые вели войну от имени государств.

Это позиционирование двух документов как не вполне юридических подчеркивается тем, что на Конференции были приняты и вполне юридически полноценные договоры, такие как Соглашение о контрольном механизме в Германии и зонах оккупации, последовавшие за ним соглашения о внесении изменений, а также Лондонское соглашение от 26.06.1945. Эти договоры были надлежаще ратифицированы и официально опубликованы.

Однако главный критерий любого договора — это наличие в нем ясно выраженной воли сторон, т. е. позиция самих  государств относительно юридической ценности изложенных в нем обязательств. В принципе в качестве договора может быть квалифицирован любой документ, если стороны были намерены зафиксировать в нем свои юридические обязательства.

Довольно обстоятельно остановился на этом вопросе Международный суд ООН (далее — Суд) в деле Aegean Sea Continental Shelf Case [6]. Греция утверждала, что достаточно ее одностороннего обращения в Суд для начала разбирательства на основании Коммюнике премьер-министров двух стран от 31.05.1975.

Хотя Суд не дал прямой юридической квалификации Коммюнике, он  заявил, что возможность квалифицировать его в качестве договора зависит от природы того акта, который выражен в коммюнике. Суд считал, что он прежде всего должен обращать внимание на фактические условия и конкретные обстоятельства принятия Коммюнике. Хотя это решение Суда было принято в 1978 году, его можно применить к оценке событий 1945 года.

Обратимся теперь к доктрине. В юридической литературе на русском языке удивительно мало работ, посвященных Потсдамской конференции. Очевидно, было неприлично пытаться рассуждать, а то еще и оценивать решения, принятые руководством партии и правительства. Такая недопустимость толкования Сообщения и Протокола отразилась даже в  издании периода перестройки — книге В.Н. Белецкого 1987 года [2], где нет правового анализа документов. А это — почти единственная солидная публикация о Конференции.

В целом можно сказать, что в тех немногих работах в  доктрине Советского Союза и социалистических стран, которые были опубликованы, не высказывалось сомнений в договорном характере документов Потсдамской конференции. Так, в классическом труде социалистической литературы — в книге польского профессора А. Клафковского — утверждается, что согласно нормам международного права главное заключается не в названии, а в существе договорного акта. Не название, а согласие сторон является основой обязательной силы международных договоров [12]. Такое же мнение высказывал И.И. Лукашук [3, с. 124—126].

Косвенная оценка документов дана в некоторых статьях, посвященных Хельсинкскому заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года (далее — Акт), в котором фактически подведен итог послевоенному развитию Европы [4, с. 20]. Показательна и позиция сторон, т. е.  государств, подписавших Акт. В тексте Акта специально сказано, что он не подлежит регистрации по ст. 102 Устава ООН, что обычно означает указание сторон на то, что принимаемый документ является не договором, а договоренностью, или джентльменским соглашением. А между тем не подлежит сомнению намерение  сторон считать положения Акта обязательными для себя.

Анализ потсдамских текстов показывает, что участники Конференции к некоторым их частям относились как к юридическим обязательствам. Так, во втором предложении Раздела II Сообщения говорится: «Конференция достигла следующего соглашения относительно создания Совета министров иностранных дел…». А в Главе IX (b) сказано: «Следующее соглашение было достигнуто относительно западной границы Польши».

Очевидно, в обоих случаях невозможно было обойтись без юридического согласия, поскольку речь шла в первом случае о создании международного органа (Совета министров иностранных дел), а во втором — об определении территории.

Подтверждением оценки документов как юридически обязывающих служит переписка между партнерами по поводу выполнения документов, на что указывает Й. Фровайн в онлайн-версии Гейдельбергской энциклопедии международного права Института Макса Планка [11]. Советский Союз обвинил западные державы в нарушении Потсдамских соглашений в своей ноте от 27.11.1958 [17] и вследствие этого объявил недействующим Протокол относительно зон оккупации в Германии и администрации «Большого Берлина» от 12.09.1944.

Таким образом, в ходе Потсдамской конференции принимались документы с различной степенью обязательности: соглашения и политические документы. Ясно, что стороны были намерены исполнять и те, и другие. Это был первый случай принятия государствами важных, далеко идущих обязательств в форме, которая теперь распространилась весьма широко и которую мы называем сейчас «мягким правом».

Термин «мягкое право» в научной литературе используется для обозначения принципов, норм и стандартов, регулирующих международные отношения, которые не исходят из источников международного права [13].

Д. Шелтон считает, что «мягкая» норма международного права — это правило поведения с очень значительной степенью обобщения [15].

В наше время институт «мягкого права» приобретает особое значение. Прежде всего в силу быстрого развития международных отношений быстро растет количество документов «мягкого права»: традиционных форм создания международных договоров путем переговоров или в рамках международных конференций уже недостаточно, не говоря о медленном и затянутом процессе формирования обычных норм международного права. Нередко выходом становится принятие так называемых меморандумов о взаимопонимании с целью избежать политически острых моментов, экономических затрат и, зачастую, — негибких юридических формул, обычно характерных для формальных договоров.

По мере развития «мягкого права» становятся более или менее заметны две его части: резолюции и рекомендации международных организаций; необязывающие нормы, принимаемые государствами. В последнем случае нормы «мягкого права» мы находим  в  международных договорах stricto sensu. Многие договоры содержат положения очень общего характера, которые не содержат конкретных обязательств для договаривающихся сторон, например о намерении вести переговоры в дальнейшем, или положения, призывающие органы, которые будут этот договор исполнять, принимать во внимание научные стандарты, и т. п. В дальнейшем такие положения могут стать основой для дополнения договора.

Договоры и третьи государства. Содержащееся в ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров положение «договор не создает ни прав, ни обязанностей для третьего государства без его согласия» [16] восходит к римскому праву и фактически является общим принципом права, поскольку закреплено во внутреннем праве большинства государств, принадлежащих к различным правовым системам.

В международном праве данный принцип подкрепляется также одним из принципов jus cogens (неоспоримое право. — лат.) о суверенном равенстве государств и народов. Он подтвержден целым рядом решений международных судов и иных международных организаций. Хотя к моменту окончания Второй мировой войны принципы jus cogens не были закреплены в международных документах, они имеют обычное происхождение и уже тогда составляли часть обычного международного права [10].

Принцип необязывания третьих государств очень мало относится к документам Потсдамской конференции. Целый ряд документов создавал обязательства для государств, которые их не принимали.

Управление Германией, создание контрольного механизма, распоряжение территорией Германии производились на основании статуса завоеванной территории (не оккупации). Поскольку вскоре возникло два германских государства, их позиции были разными.

До 1949 года (до образования на немецкой земле двух государств —ГДР и ФРГ) легитимность полномочий четырех держав основывалась на их ответственности как осуществляющих верховную власть в стране. Частично эти полномочия легитимизировались четырехсторонними соглашениями по Германии. Однако основным источником власти был Контрольный совет, который принимал решения (обращения, законы, приказы, директивы и инструкции) по всем вопросам жизни страны. Легитимность Контрольного совета базировалась на соответствующем Соглашении, где говорилось: «В соответствии с Соглашением о контрольном механизме в Германии верховная власть в Германии будет осуществляться главнокомандующими вооруженных сил».

После распада Контрольного совета легитимация в отношении Германии была восстановлена только в 1990-е годы, после воссоединения Германского государства.

Можно подойти к документам, устанавливающим режим оккупации Германии и все послевоенное регулирование в Европе, как к договорам, устанавливающим объективный режим [14]. Такие договоры называют еще договорами о статусе; status treaties содержат обязательства erga omnes regarding states not parties to them (в отношении неучаствующих государств). В этом смысле эти договоры  отклоняются от общего принципа pacta tertiis neq nocent neq prosunt (принцип нераспространения международных договоров на третьи государства. —лат.). Стороны таких договоров изначально намерены сформулировать в общих интересах права и обязанности в отношении определенной территории. Правда, обычно такие договоры включают в числе участников ту страну, которая обладает соответствующей территориальной компетенцией и соглашается на устанавливаемый режим. При этом государства — участники договора подразумевают, что устанавливаемый режим должен приниматься во внимание неучаствующими государствами.

Есть еще одна категория договоров, которые принимаются группой государств в расчете на то, что к ним присоединится если не все международное сообщество, то большинство государств, или постепенно нормы этого договора приобретут обычно-правовой характер и тогда будут обязательны для всех. Это открытые многосторонние договоры, посвященные регулированию важных отдельных областей международных отношений. Для способствования признанию положения таких договоров формулируются в довольно общем виде. Это случаи, когда договор создает преимущества для третьей стороны; когда третья сторона должна воздерживаться от нанесения ущерба исполнению договора между другими государствами; когда договором создается так называемый объективный режим, который третья сторона должна принимать во внимание — являются исключением из правила о необязывании третьей стороны.

Однако в международном праве послевоенного периода сделаны некоторые обобщения: в Уставе ООН бланкетно заявлено: Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами Организации, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2). Само по себе это положение не создает обязательства для третьих стран: речь в нем идет об основных принципах международного права, которые являются нормами  jus cogens, так что они все равно обязательны для всех независимо от признания; однако составители Устава не стали бы включать в него это положение, если бы все было так ясно. Это положение дает принципиальную возможность создания таких обязательств.

В настоящее время указанное положение может иметь особое значение в связи с тем, что в мире существует около 200 образований, которые провозглашают себя в качестве государств, хотя они и не получили признания в качестве таковых со стороны значительного числа субъектов международного права и, таким образом, оказываются как бы вне правового поля международного права [5].

Следовательно, признание международным сообществом подходов к формированию международного права, закрепленных Потсдамской конференцией, создает условия для универсализации международного права.

Режим оккупации. К моменту ввода союзнических войск в Германию уже существовали некоторые важные договоры, применимые к режиму военной оккупации, в частности Гаагские правила об уважении норм и обычаев сухопутной войны 1907 года [9], которые были признаны в качестве норм обычного права.

Некоторые авторы отмечают, что оккупация в Германии в целом ряде моментов не соответствовала действовавшему на тот момент праву, подчеркивая, что оккупанты либо вообще не считали нужным применять законы войны, либо применяли их так, как это наилучшим образом соответствовало их интересам. В качестве особенно заметных нарушений отмечается фактическое присвоение суверенитета над оккупированными территориями и изменение политического режима оккупированных стран [8].

Подобная же политика стала проводиться в период после Холодной войны, когда оккупация осуществлялась по мандату ООН. В качестве примеров можно привести администрацию Косово и Восточного Тимора в 1990 году, многостороннее вторжение в Сомали в 1992 году, которые фактически не применяли не только Гаагские конвенции, но и Женевские.

В последующих случаях оккупации много говорилось о необходимости соблюдать международное право прав человека в отношении гражданского населения. Но, к сожалению, этот раздел международного права так же мало действует сейчас, как и во времена оккупации Германии.

Заключение. Таким образом, Потсдамская конференция как заключительный аккорд Второй мировой войны поставила точку в формировании послевоенного мирового правопорядка. Решения трех глав государств были изложены в менее формальных документах, чем общепринятые тексты договоров. Однако, хотя форма их вызывает вопросы, их содержание не подвергалось сомнению и документы имели значительные политические и правовые последствия. В этом Потсдамские документы не имеют больших отличий от тех, которые и прежде принимались державами-победительницами.

Значительный импульс получило развитие «мягкого права», которое в условиях быстрого и многообразного роста международных отношений не только в экономическом, но и в других отраслях международного права позволяет создавать пусть временные и не вполне определенные, но достаточно ясные правовые рамки международного сотрудничества. Расширение возможностей распространения принятых договоренностей на третьи стороны дает основания для универсализации международного права, что очень важно в современном мире.

За годы, прошедшие после Потсдамской конференции, мир претерпел значительные изменения. Чаще всего обобщающим термином для обозначения перемен в мире является понятие «глобализация». Суть этого явления состоит в том, что экономика всего мира становится единой, и это решительно меняет международные отношения. Международная ответственность проявляется несколько по-иному, чем прежде. Свободное движение людей, капиталов и товаров создает картину некой всемирной общности.

Однако эта общность требует тщательного регулирования, и субъектами такого регулирования могут быть только государства, но с условием, что ими будут учитываться реалии современного мира. Самой характерной чертой этого современного мира является выход на международную арену новых акторов, так что перед международным правом встает задача развития новых форм регулирования. На первый план теперь выходят демократизация и взаимозависимость.

Список литературы

1. Белецкий В.Н. Встреча в Потсдаме. М., 1980. С. 170.

2. Белецкий В.Н. Потсдам 1945:  история и современность. М., 1987.

3. Лукашук И.И. Потсдамское соглашение 1945 года  и Польша // Советское государство и право. 1961. № 6. С. 124—126.

4. Талалаев А.Н. Хельсинки: принципы и реальность. М., 1985. С. 20.

5. Шинкарецкая Г.Г. Положение фактически существующих режимов (непризнанные государства) // Новые вызовы и международное право / отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2010.

6. Aegean Sea Continental Shelf Case (Greece v. Turkey) (Jurisdiction). [1978] ICJ Rep 3 para. 96.

7. ILC, Documents of the eleventh session including the report of the Commission to the General Assembly A/CN.4/Ser.A/1959/Add.1, 96;  ILC, Documents of the first part of the seventeenth session including the report of the Commission to the General Assembly A/Cn.4/Ser.4/1965/Add.1, 10—11.

8. Glahn von G. The Occupation of Enemy Territory: A Commentary on the Law and Practice of Belligerent Occupation. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1957.

9. Hague Regulations’ Respecting the Laws and Customs of War on Land of 1907.

10. Jimenez de Aréchaga E. Treaty Stipulations in Favor of Third States // 50 AJIL, 1956, 338–357.

11. Frowein Jochen A. Potsdam Conference (1945). URL: http://www.mpepil.org (дата обращения: 12.07.2013).

12. Klafkowski Alfons. Umowa Poczdamskazdnia 2.VIII.1945 r. // Podstawy prawne likwidacji skutków wojny polsko-niemieckiej z lat 1939—1945. Warszawa, I960.S. 120—122.

13. Reisman W.M. The Concept and Function of Soft Law in International Politics // E.G. Bello (ed.) Essays in Honour of Judge Taslim Olawale Elias. vol 1. 1992. P. 135.

14. Shaw M.N. International Law. 6th edition. Cambridge: Cambridge University Press, 2005.

15. Shelton D. Commitment and Compliance: The Role of Non-binding Norms in the International Legal System. 2003. P. 106.

16. Vienna Convention on the Law of Treaties (with Annex) (concluded 23 May 1969, entered into force 27 January 1980) 1155 UNTS 331.

17. [1959] 40 DeptStBull 81[1959]