Права человека в условиях изменения климата

УДК 341.231.14:342.7:349.6

Страницы в журнале: 5-10

Д.А. Абезин,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой конституционного и административного права Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Волгоград daabesin@rambler.ru

А.П. Анисимов,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса Россия, Волгоград anisimovap@mail.ru

Увеличение в последние годы числа наводнений, засух, тайфунов и иных природных катастроф обусловило появление дискуссий о причинах глобального изменения климата, а также взаимосвязи между изменением климата и правами человека. На эту взаимосвязь уже обращают внимание международные организации, а в отдельных зарубежных странах появляется первая судебная практика по делам о защите прав человека в условиях глобального изменения климата. Аргументируется вывод о том, что климат должен стать новым объектом охраны окружающей среды, как это реализовано в ряде стран Содружества Независимых Государств, с разработкой мер по смягчению и адаптации к его изменениям. Это позволит повысить защищенность экологических прав человека.

Ключевые слова: климат, права человека, природные объекты, международное сотрудничество, Организация Объединенных Наций, судебная защита, парниковые газы, смягчение, адаптация.

В  последние годы становятся все более привычными сообщения о природных катастрофах — невероятных засухах, наводнениях, тайфунах и цунами. При этом такие природные катаклизмы все чаще начинают происходить и в России. Даже в стабильной с точки зрения климатических условий Волгоградской области весной—летом 2015 года разразилась страшная засуха, от которой сильно пострадала Волго-Ахтубинская пойма — природный парк областного значения с уникальными природными комплексами. Одной из наиболее вероятных причин гибели пойменных экосистем является уменьшение сброса воды через Волжскую ГЭС, обусловленное уменьшением уровня воды в реке Волге из-за малого количества осадков и таяния снегов [2]. Несомненно, можно объявить и маловодье реки Волга, и тайфуны с наводнениями «загадочными природными явлениями», появление которых никак не связано с деятельностью человека, и последствия которых никак не влияют на права человека. Однако есть и другая точка зрения, находящая все большее количество сторонников.

Впервые вопрос о взаимосвязи прав человека и климата был поставлен в США. В декабре 2005 года племя инуитов, живущее в Арктике, подало прошение в межамериканскую Комиссию по правам человека (IACHR), в котором обвинило США в нарушении обязательств по защите прав человека. Они полагали, что государство нарушило свои обязательства и не предприняло эффективных шагов, чтобы снизить уровень выбросов парниковых газов. В своем прошении инуиты подробно описали воздействие возрастающих арктических температур на способность аборигенов обладать всем разнообразием прав человека, включая право на жизнь (тающий лед и вечная мерзлота делают передвижение членов племени более опасным); собственность (в результате таяния вечной мерзлоты рушатся здания, и жители вынуждены покидать свои дома); здоровье (пища ухудшается, так как сокращается численность животных, которые составляют основу рациона инуитов). В прошении указано на связь увеличения средних температурных показателей с возрастающим уровнем парниковых газов и с неудачами США в вопросе уменьшения их эмиссии. Инуиты требовали, чтобы США приняли ряд обязательных мер по ограничению эмиссии парниковых газов и сотрудничали с другими странами в этом вопросе на глобальном уровне, что облегчило бы положение племени. Прошению удалось привлечь внимание науки и общественности к серьезным эффектам глобального потепления, однако в удовлетворении заявленных требований было отказано [5, p. 482].

В других судебных делах истцы решили изменить тактику. Так, жители небольшой деревни Кивалина (США), населенной в основном индейцами, попытались добиться денежной компенсации, а не судебного запрета на выброс парниковых газов. Выживанию деревни угрожает эрозия земель, обусловленная воздействием волн и штормов на море на протяжении нескольких десятилетий. Жители Кивалины зависят от морского льда, который формируется на их береговой линии каждый год. В последние годы морской лед сформировывался позже, чем обычно, и разбивался ранее, чем ожидалось, был более тонким и менее обширным. Крупная эрозия и возможность будущих штормов разрушают землю, угрожают зданиям и инфраструктуре. Если деревню не переместить, очень скоро она может прекратить свое существование. Однако Девятый окружной суд США отклонил иск жителей Кивалины [9]. Таким образом, первые попытки увязать права человека и состояние климата потерпели неудачу, однако не сняли проблему с повестки дня.

В практическую плоскость этот вопрос перешел благодаря усилиям Республики Мальдивы — островного государства в Индийском океане, особенно уязвимого для последствий изменения климата. В ноябре 2007 года Мальдивы созвали конференцию небольших островных государств, которые решили попытаться провести переговоры для заключения нового соглашения о климате с большим пониманием эффектов влияния изменения климата на права человека. С этой целью они просили, чтобы офис верховного комиссара ООН по правам человека (Office of the U.N. High Commissioner for Human Rights) (далее — OHCHR) провел детальное изучение отношений между изменением климата и правами человека, и в марте 2008 года Мальдивы убедили Совет по правам человека инспирировать подготовку такого отчета. В отчете утверждается, что изменение климата не нарушает права человека. Это заключение выглядит весьма спорно. Очевидно, что OHCHR постарался избежать технических сложностей, а также политических последствий оглашения выводов о том, что страны нарушают законодательство о правах человека, просто выбрасывая в атмосферу парниковые газы. Самый большой недостаток отчета OHCHR состоит в том, что он очень мало говорит о содержании обязанностей государств относительно изменения климата. Однако в отчете высказана принципиально новая позиция в одном ключевом вопросе: заключение ясно дает понять, что эти обязанности не ограничены территориально. В частности, в отчете подчеркивается, что государства имеют международную обязанность сотрудничать, чтобы защитить права человека, и что эта обязанность особенно важна в части решения вопроса изменения климата, представляющего глобальную угрозу правам человека. Хотя это утверждение может показаться безвредным, оно, вероятно, было самым спорным в отчете, поскольку многие развитые государства долго сопротивлялись суждению, что у них есть обязательства по правам человека перед теми, кто не находится в пределах их территории и юрисдикции [5, р. 477—478].

В том же стиле высказываются и другие противники признания связи между состоянием прав человека и изменением климата. Они выделяют три теоретических проблемы, которые делают любое движение к основанной на правах человека защите климата непрактичным и неблагоразумным:

1) изменение климата — это очень сложная проблема охраны окружающей среды, характеризуемая совокупностью причинно-следственных связей между начальной деятельностью человека, в результате которой производятся выбросы парниковых газов, и возможными физическими воздействиями, которые могут последовать из этой эмиссии. Кроме того, нет особой уверенности относительно величины текущего и будущего изменения климата, особенно если учесть, что существует как естественное изменение климата, так и изменения, появившиеся под влиянием антропогенного фактора;

2) климатические изменения — это глобальное явление. Международный характер выброса парниковых газов и разбросанные по всему миру эмитенты выбросов — государственные и частные, богатые и бедные — затрудняет определение вклада каждого эмитента и государства в общий уровень выбросов;

3) климатические изменения являются долгосрочной проблемой. Эмиссия диоксида углерода в среднем остается в атмосфере приблизительно 100 лет. Соответственно, воздействия изменений климата сегодня вызваны не недавней эмиссией, а накопленными парниковыми газами за длительный период времени эмитентами, большинство из которых не знало о любом потенциально неблагоприятном будущем воздействии.

В этих аргументах есть некоторая логика, однако они не окончательны и, что еще более важно, отражают одномерное представление о потенциальных концептуальных связях между изменением климата и правами человека. Они основаны на предпосылке о том, что центральная цель закона о правах человека состоит в обеспечении защиты жертв нарушения определенных прав. Эта структура требует идентифицируемых нарушений и вреда, вызванного нарушением прав человека.

В настоящее время очень трудно доказать, что изменение климата влечет нарушение прав человека. Физические воздействия глобального потепления не могут быть легко классифицированы как нарушения прав человека не в последнюю очередь потому, что связанный с изменением климата вред часто не может быть четко приписан действиям или бездействию определенных государств. Кроме того, даже если ответственность и вред могут быть установлены, существующий закон о правах человека прежде всего касается действий правительства по защите своих собственных граждан и других лиц, живущих в пределах его территории и под его юрисдикцией.

Поэтому нет никакой пользы от наличия ответственности или методик возмещения вреда для ситуаций, являющихся результатом воздействия таких факторов, как изменение климата, где ответственность и вред в основном межнациональные. Однако гарантирование средств от нарушения определенных прав человека — не единственная потенциальная задача законов о правах человека. Права человека представляют собой не только юридические императивы, но и ряд других согласованных на международном уровне ценностей, вокруг которых общее действие может быть договорным и мотивированным. Таким образом, права человека должны не только являться способом требовать возмещения уже причиненного вреда, но и быть прогнозным средством поощрения развития и обеспечения качественного вклада в прочные, эффективные и стабильные стратегические ответы на обоих (национальном и международном) уровнях через смягчение и адаптацию. Прогрессивный смысл этого подхода состоит в том, что поиск соединения прав человека и изменений климата должен быть продолжен как представляющий большую современную ценность, хотя есть ясные теоретические трудности в применении основанных на правах человека решений в сфере изменения климата [6, р. 456—458].

Стратегии выживания человечества — адаптация к изменениям климата и смягчение последствий от такого явления — заслуживают отдельного упоминания. Межправительственная группа экспертов по изменению климата США определила «смягчение» как антропогенное вмешательство, направленное на уменьшение источников или сокращение выбросов парниковых газов. В свою очередь, «адаптация» — это регулятор естественных или человеческих систем в ответ на фактические или ожидаемые климатические изменения или их эффекты, которые смягчают вред или предоставляют новые выгодные возможности. Меры по смягчению последствий изменения климата часто являются превентивными, поскольку обращаются к источникам изменения климата, тогда как адаптация создана как мера реагирования на эффекты уже изменившегося климата [8, р. 6]. Есть несколько вариантов смягчения последствий изменения климата: производство энергии с более низким уровнем выбросов парниковых газов, чем традиционное ископаемое топливо; внедрение технологий по удалению парниковых газов из атмосферы; поощрение землепользования, сельского хозяйства и методов лесоводства, которые уменьшают количество парниковых газов в атмосфере [8, р. 9].

Посредством выдвижения на первый план рассматриваемой проблемы о повышении защищенности климатических прав человека будет достигнута большая долгосрочная выгода от соединения прав человека и изменения климата, поскольку изменение климата демонстрирует, возможно лучше, чем какая-либо другая проблема, несоответствие существующего международного законодательства о правах человека развитию современного, глобализированного мира. Ясно, что само изменение климата непосредственно не затрагивает права человека. Скорее глобальное потепление обусловлено изменениями климата, что, в свою очередь, затрагивает и права человека. Таким образом, для повышения обеспеченности прав человека необходимо, чтобы международное сообщество возобновило к ним свой интерес и вывело экологические права на новый уровень международно-правовой защиты [6, р. 469].

Действительно, сложность доказывания причинно-следственных связей между выбросами парниковых газов, изменением климата и нарушением прав человека не должна оправдывать бездействие государств в части недостаточной защиты прав человека или слабого сотрудничества в вопросах охраны окружающей среды, включая преодоление последствий изменения климата. Исходя из этого, 28 марта 2008 г. Совет по правам человека ООН принял Резолюцию 7/231 по правам человека и изменению климата, в которой отметил, что изменение климата имеет большое значение для полного осуществления прав человека. На важность сотрудничества по вопросам климата обращалось внимание и в Итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию Рио+20 2012 года, где выражалась обеспокоенность по поводу масштабов и серьезности негативных последствий изменения климата, которые не обошли стороной ни одну страну и которые подрывают усилия всех стран, в частности развивающихся, по обеспечению достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций 2000 года (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН

№ A/RES/52/2), и угрожают безопасности и самому существованию этих стран. Поэтому особое внимание обращалось на то, что борьба с изменением климата требует принятия безотлагательных мер в соответствии с принципами и положениями Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года.

Расширение перечня прав человека и основных угроз для них позволит услышать голоса тех, кто несоразмерно затронут изменением климата — бедных, маргинализованных и уязвимых людей (включая женщин, стариков, детей, малые народы), кого нельзя услышать иначе, и кто должен быть уполномочен на то, чтобы внести свой существенный вклад в политику по преодолению последствий изменения климата. Новая структура прав человека должна привлечь внимание к важности выравнивания политики изменения климата с целями и мерами по полной реализации прав человека, в том числе посредством влияния возможных эффектов такой политики на права человека. Принципиальный вывод заключается в том, что нормы о правах человека могут многое сделать в политике изменения климата, особенно если будут усилены акцентом на механизме ответственности, включая, в случае внедрения в них политики изменения климата, доступ к административным и судебным средствам с упором на процедурных правах, в том числе доступ к информации и принятию решений, которые важны для получения эффективных, законных и стабильных стратегических ответов на изменение климата [6, р. 451—452].

Признание климатических прав человека на международном и национальном уровне приведет к массовым судебным процессам по защите прав человека от негативных климатических изменений. К настоящему времени судебные слушания по искам об изменении климата проходят в рамках традиционного подхода, при котором причины или эффекты изменения климата не могут быть достоверно подтверждены мерами контроля и оценки воздействия, а правительственные правила или условия осуществления выбросов не могут сократить эмиссию парниковых газов. Есть ряд примеров, когда экологические организации бросали вызов разрешениям агентства с требованием обсудить воздействие разрешенной деятельности на изменение климата. Типичным примером является рассмотренное в Верховном Суде США дело Massachusetts v. EPA. В этом иске штат и экологические организации успешно оспорили отказ Управления по охране окружающей среды США (EPA) урегулировать выброс парниковых газов в соответствии с существующим установленным в законе порядком. В другом судебном деле о принятии стандартов выбросов парниковых газов в Калифорнии для новых транспортных средств автомобильные представительства бросили вызов надежности и уместности заключения эксперта-климатолога. Хотя в этом случае они не добились успеха, он является весьма иллюстративным как тип проблемы, которая может возникнуть при опытном научном свидетельстве эксперта о климате [4, р. 4].

Проанализировав судебную практику США по делам о последствиях глобального изменения климата, американские ученые-юристы пришли к выводу, что первый вариант судебных дел по изменению климата включает обжалование законодательных актов, нормативных актов агентств или выданных последними разрешений. Было определено десять возможных типов исковых требований. Шесть включают требования о «независимом регулировании смягчения климата» и четыре посвящены «независимому регулированию адаптации». Из независимых случаев смягчения большая часть исков до настоящего времени (больше 90%) включала три типа требований:

1) предотвратить появление прямого или косвенного источника эмиссии парникового газа, например, обжалование разрешения строительства угольной электростанции (33% случаев смягчения и 14% общего количества дел);

2) закрепить в законе более строгие пределы выбросов парникового газа, например, вынудить EPA отрегулировать эмиссию парникового газа; иск о понуждении местного органа власти утвердить более строгие зеленые строительные требования (26% случаев «независимого смягчения» и 11% общего количества дел) (от законодательного органа или агентства);

3) обжаловать законы или правила агентств, требующих более строгих пределов эмиссии парниковых газов, например, иски, которые стремятся препятствовать тому, чтобы EPA регулировало эмиссию парниковых газов (35% случаев смягчения и 14% общего количества дел) [7, р. 39—40].

Таким образом, в ряде зарубежных стран (например, в США) развивается не только теория защиты прав человека от процессов глобального изменения климата, но и судебная защита таких прав. И пусть далеко не всегда истцам удается получить компенсацию или запретить выброс парниковых газов, данная тенденция означает постепенную наработку опыта и формирование критериев убедительности представляемых сторонами доказательств.

Одним из возможных путей развития судебной практики по делам о нарушениях прав человека глобальным изменением климата является указание на нарушение других прав человека, тесно связанных с климатическими правами. На такую тесную взаимосвязь уже неоднократно обращалось внимание в теории и на практике. Так, Мальдивы отмечали, что повышающийся уровень моря и другие эффекты изменения климата угрожают правам жителей ряда небольших островов. Право этих жителей на жизнь, например, было бы нарушено увеличением частоты и серьезности наводнений; их право на собственность было бы затронуто потерей домов и другого имущества из-за наводнений; их права на здоровье, еду, воду и жилье были бы нарушены возрастающей температурой воды; а коллективное право на самоопределение — окончательной потерей страны под водой [5, р. 486].

На аналогичную связь между изменением климата и правами человека обращали внимание и Маршалловы острова, отмечавшие, что повышение уровня моря и сокращение суши могут привести Маршалловы острова к прекращению их физической пригодности для жилья, что уже поднимает проблемы миграции, переселения, культурного выживания и суверенитета [6, р. 455].

Данная проблема поднималась и в российской юридической науке. А.М. Солнцев полагает, что изменение климата как экологическая проблема потенциально оказывает вредное воздействие на следующие права: право человека на достаточное жилище; право на достаточный жизненный уровень; право человека на доступ к воде. В России сейчас насчитывается несколько сотен тысяч экологических беженцев и вынужденных переселенцев [3, с. 122—126].

Указанные международные доктринальные дискуссии, рекомендации ООН и решения ряда национальных судов обусловливают необходимость осмысления этой проблемы исходя из особенностей России и достижений российской правовой науки. В настоящий момент проблемы противодействия глобальному изменению климата в России исследованы недостаточно. Нет и привязки права на климат к существующей концепции экологических прав человека. Сегодня в российской эколого-правовой науке существует как «узкое» понимание экологических прав человека и его ядра — права на благоприятную окружающую среду как права на здоровую окружающую среду, отвечающую стандартам, соответствующую установленным санитарно-гигиеническим нормативам (М.И. Васильева, С.А. Боголюбов), так и «широкий» подход — право не только на здоровую (незагрязненную) окружающую среду, но и ресурсоемкую, экологически устойчивую, эстетически богатую и разнообразную среду обитания человека (Ю.С. Шемшученко, М.М. Бринчук) [1, с. 39].

Вместе с тем назрел вопрос о необходимости развить существующую научную доктрину. Это связано также с тем, что понимание объекта охраны окружающей среды исторически постепенно менялось. Первоначально в конце XIX — начале XX века таким объектом выступали отдельные участки леса или отдельные особо ценные и исчезающие объекты животного мира, для защиты которых были созданы первые заповедники. В советский период к ним добавилась охрана отдельных природных ресурсов (земель, вод, недр и т. д.). С принятием Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-I «Об охране окружающей природной среды», а затем и действующего экологического законодательства, таким объектом стали еще и озоновый слой и околоземное космическое пространство, а наряду с традиционными способами охраны природных объектов (например, лесов от пожаров) — экологические требования к отдельным видам деятельности. Например, выяснилось, что от радиационного воздействия после аварии на Чернобыльской АЭС пострадали не только леса или почвы, но и все природные объекты, попавшие в зону радиационного загрязнения. Для их предотвращения были разработаны комплексные требования по охране окружающей среды в энергетике.

Представляется, что сегодня мы стоим на пороге перехода к четвертому этапу понимания объекта охраны окружающей среды, которым должен стать климат, пока никак не упоминающийся в федеральных экологических законах (в отличие от многих других стран Содружества Независимых Государств, например, Казахстана и Беларуси). С появлением нового комплексного объекта охраны окружающей среды, от состояния которого сильно зависит и состояние «традиционных» природных объектов (лесов, вод и т. д.), появится и новая концепция экологических прав человека, в структуре которых климатические права займут свое центральное место. Типичной особенностью их будет еще и то, что, в отличие от состояния земель или вод (или энергетической безопасности), защитить которые в целом возможно национальными средствами, обеспечить климатические права человека на национальном уровне невозможно в принципе.

Это означает появление нового уровня международного сотрудничества в деле охраны окружающей среды, климата и прав человека, которое рано или поздно будет востребовано в России и во всех остальных странах мира.

Список литературы

1. Абанина Е.Н. Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и практики // Современное право. 2014. № 7.

2. Маловодье на Волжско-Камском каскаде в 2015 году. URL: http://www.rushydro.ru/upload/ iblock/7b0/070515_Prezentatsiya_T_Haziahmetov.pdf (дата обращения: 19.07.2015).

3. Солнцев А.М. Современное международное право о защите окружающей среды и экологических правах человека. М., 2013.

4. Engel K., Overpeck J. Adaptation and the courtroom: judging climate science // Michigan Journal of Environmental & Administrative Law. 2013. Vol. 3.

5. Knox J.H. Linking Human Rights and Climate Change at the United Nations // Harvard Environmental Law Review. 2009. Vol. 33.

6. Limon M. Human Rights and Climate Change: Constructing a Case for Political Action // Harvard Environmental Law Review. 2009. Vol. 33.

7. Markell D., Ruhl J.B. An Empirical Assessment of Climate Change in the Courts: A New Jurisprudence or Business as Usual? // Florida Law Review. 2012. Vol. 64.

8. Parker-Flynn J.E. The Intersection of Mitigation and Adaptation in Climate Law and Policy // University of California, Davis. 2014. Vol. 38.

9. Reese B. Too Many Cooks in the Climate Change Kitchen: The Case for an Administrative Remedy for Damages Caused by Increased Greenhouse Gas Concentrations // Michigan Journal of Environmental & Administrative Law. 2015. Vol. 4.