Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы

УДК 342.518

Страницы в журнале: 38-43 

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта e-mail: horkov-v@mail.ru

В статье исследуется статус Правительства РФ в контексте административной реформы. В этой связи предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Ключевые слова: Правительство РФ, административная реформа, полномочия, руководство, Президент РФ.

The Government of the Russian Federation in the mirror of Administrative Reform

Khorkov V.

This article researches the status of the Russian Government in the context of Administrative Reform. It is therefore proposed to amend the Federal Constitutional Law “On the Government of the Russian Federation”.

Keywords: Government of the Russian Federation, Administrative Reform, powers, leadership, President of the Russian Federation.

В  марте 2004 года, как известно, в Российской Федерации стартовала давно ожидавшаяся административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В результате реформы количество федеральных органов исполнительной власти было сокращено с семи до трех. Суть реформы состояла в том, чтобы за каждым видом федеральных органов исполнительной власти закрепить отличные от другого вида функции. Так, на федеральные министерства были возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

На федеральные службы возлагались функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Специальные функции были возложены на федеральные агентства: в установленной сфере деятельности они осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Однако оригинальная и заслуживающая поддержки идея разделения функций между тремя видами федеральных органов исполнительной власти не выдержала испытания временем. Уже в 2005 году Федеральное агентство по сельскому хозяйству было упразднено, а его функции были переданы Министерству сельского хозяйства РФ. Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ряд федеральных агентств были ликвидированы, а их функции перешли к соответствующим министерствам.

Например, было упразднено Федеральное агентство по культуре и кинематографии, а его функции переданы Министерству культуры РФ; функции упраздненного Федерального агентства по промышленности были переданы Министерству промышленности и торговли РФ.

Таким образом, федеральные агентства, основным назначением которых является оказание государственных услуг, постепенно вытесняются, а их функции передаются федеральным министерствам, которые опять превращаются в органы с обширной компетенцией. Это означает, что административная реформа в отношении федеральных органов исполнительной власти начинает давать сбой.

К сожалению, административная реформа почти не затронула деятельность высшего исполнительного органа государственной власти — Правительства Российской Федерации. Не сделано даже то немногое, что было намечено по реформированию Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Однако она не реализована в полном объеме до сих пор. Руководитель проекта «Поддержка электронного правительства» в Российской Федерации Жан-Жак Кудела в декабре 2011 года отметил, что отсутствие доверия — это главное препятствие для того, чтобы проект «Электронное правительство» воплотился на практике так, как это произошло практически в двадцати семи странах—участницах Евросоюза, где электронное правительство стало реальной частью демократического общества[1].

В рамках административной реформы нуждается в существенных изменениях Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве РФ).

На необходимость пересмотра ряда положений Закона о Правительстве РФ еще в 2005 году, когда в разгаре была административная реформа, справедливо указывала профессор Н.И. Побежимова, хотя конкретных предложений по изменению федерального конституционного закона ею не было внесено[2].

Следует отметить, что в последние годы законодатель ограничился лишь незначительными изменениями Закона о Правительстве РФ, большинство из которых не имели прямого отношения к административной реформе.

В рамках данной статьи будут проанализированы некоторые положения Закона о Правительстве РФ и сформулированы конкретные предложения законодателю, направленные на повышение роли Правительства РФ в контексте административной реформы.

Крайне важно четкое законодательное определение природы Правительства РФ, уточнение его места в системе федеральных органов исполнительной власти. Обратимся в этой связи к ст. 1 Закона о Правительстве РФ, которую приведем дословно:

«Статья 1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Приведенная статья юридически небезупречна. Название статьи «Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации» не соответствует ее содержанию. По непонятным причинам в самой статье о природе Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти ничего не сказано. В статье 1 Закона о Правительстве РФ нелишне было бы указать, что Правительство РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. С учетом сказанного целесообразно, на наш взгляд, ст. 1 Закона о Правительстве РФ дополнить нормой следующего содержания: «Правительство Российской Федерации является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации».

Для понимания статуса Правительства РФ важно подчеркнуть, что Правительство РФ не только высший, но и федеральный орган исполнительной власти. Действующая Конституция РФ использует дефиницию «система федеральных органов исполнительной власти», но при этом не расшифровывает  понятие, не выделяет элементы этой системы. Толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» дано в постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.1999 № 2-П  «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»[3] (далее — Постановление КС РФ № 2-П), в котором четко указано, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Закона о Правительстве РФ и иных федеральных законов.

Таким образом, исходя из Постановления КС РФ № 2-П, можно сделать вывод о том, что Правительство РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти и обладает более высоким статусом по сравнению с министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти. Попутно отметим, что указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти должны учитывать Постановление КС РФ № 2-П. К сожалению, так бывает далеко не всегда. Так, п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 предусматривает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Правительство РФ вопреки позиции КС РФ в упомянутом Указе Президента РФ не включено в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой подход вряд ли способствует повышению авторитета Правительства РФ.

Реформирование Правительства РФ, по нашему мнению, не может не коснуться пересмотра тех ограничений, которые установлены ст. 11 Закона о Правительстве РФ для членов Правительства РФ. Так, например, члены Правительства РФ не вправе:

— быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления;

— замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

— использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

— получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

— принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств.

Закон о Правительстве РФ не предусматривает для членов Правительства РФ запрета на членство в политических партиях, хотя установление такого запрета в настоящее время нам представляется необходимым. Сегодня как никогда масштабно влияние политической партии «Единая Россия» на Правительство РФ[4]. Впрочем, это и не удивительно. Председатель Правительства РФ В.В. Путин является лидером партии «Единая Россия». Большинство членов Правительства РФ также состоят в партии «Единая Россия». Есть опасность того, что деятельность Правительства РФ будет направлена на выполнение партийных решений. Здесь уместно привести высказывание профессора В.Е. Чиркина, раскрывающее суть взаимодействия правительств и политических партий в странах западной демократии: «В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосударственные интересы»[5]. Полагаем, что в России можно было бы использовать опыт стран с устоявшейся демократией, где правительство не зависимо от решений политической партии. Обоснованным представляется дополнение ст. 11 Закона о Правительстве РФ запретом для членов Правительства РФ состоять в политической партии. Однако возможен и компромисс, когда члены Правительства РФ приостанавливали бы свое членство в политической партии на период пребывания в Правительстве РФ.

Прошедшие 4 декабря 2011 г. выборы в Государственную думу Федерального Собрания РФ выявили еще одну важную проблему взаимодействия Правительства РФ и партии «Единая Россия». Большинство членов Правительства РФ активно участвовали в избирательной кампании по выборам в Государственную думу, возглавив избирательные списки «Единой России» в различных регионах страны. Соответствует ли действующему законодательству участие членов Правительства РФ в выборах депутатов Государственной думы? Как уже отмечалось, для членов Правительства РФ установлен запрет быть депутатами Государственной думы. Но отсутствует запрет быть кандидатами в депутаты Государственной думы. Участие членов Правительства РФ в выборах депутатов Государственной думы представляется нам неприемлемым по следующим основаниям. Во-первых, члены Правительства РФ, участвуя в выборах депутатов Государственной думы, используют административный ресурс, свое служебное положение, что недопустимо. Во-вторых, участие в избирательной кампании членов Правительства РФ — попытка сформировать Государственную думу или ее значительную часть под Правительство РФ. О каком парламентском контроле за деятельностью Правительства РФ можно тогда говорить? Кто кого будет контролировать? В-третьих, участие членов Правительства РФ в формировании Государственной думы следует рассматривать как вмешательство органа исполнительной власти в деятельность органа законодательной власти, что противоречит одному из основных принципов деятельности Правительства РФ, закрепленных в ст. 3 Закона о Правительстве РФ, — принципу разделения властей. Поэтому актуально закрепление в ст. 11 Закона о Правительстве РФ  и такого запрета, как запрет на участие членов Правительства РФ в выборах депутатов Государственной думы в качестве кандидатов в депутаты.

Важным шагом по реформированию Правительства РФ является «ревизия» компетенции высшего исполнительного органа государственной власти. Полномочия Правительства РФ до июля 2008 года были весьма внушительны по своему объему. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» (далее — Закон № 160-ФЗ). Суть данного закона — освободить Правительство РФ от излишних полномочий, несвойственных ему, и передать некоторые полномочия уполномоченным Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти — министерствам, службам и агентствам. В связи с этим были внесены изменения в многочисленные федеральные законы, в которых предусмотрены полномочия Правительства РФ. Отметим, что речь идет о полномочиях второстепенного характера, передача которых федеральным министерствам, федеральным службам или федеральным агентствам не направлена на ослабление роли Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти. Сошлемся на конкретный пример.

До вступления в силу Закона № 160-ФЗ часть вторая ст. 12  Закона РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» выглядела следующим образом: «Лицам, не достигшим восемнадцати лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев один раз в месяц. Порядок бесплатного посещения музеев устанавливается Правительством Российской Федерации». В новой редакции эта норма предусматривает, что порядок бесплатного посещения музеев устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Установление порядка бесплатного посещения музеев — это полномочие второстепенного характера и поэтому вполне может осуществляться не Правительством РФ, а уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, каковым является Министерство культуры РФ. В Положении о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 № 5901, прямо указано, что Министерство культуры РФ устанавливает порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет (подп. 5.2.7).

Следует отметить, что Правительство РФ, имея очень широкие полномочия, не всегда своевременно их осуществляло. Так, п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержал следующую норму: «Порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу, форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации». Однако Правительство РФ так и не реализовало рассматриваемое нами положение. А Закон № 160-ФЗ предусматривает новую редакцию п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу, форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство здравоохранения и социального развития РФ[7]. Кстати, в отличие от Правительства РФ, которое в течение трех лет так и не смогло осуществить указанное полномочие, Минздравсоцразвития  России сделал это довольно быстро. 14 декабря 2009 г. министерство издало приказ № 984-н «Об утверждении порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения».

В литературе высказано предложение об упразднении Президиума Правительства РФ[8]. Вряд ли реализация этой идеи способствовала бы реформированию Правительства РФ. В соответствии со ст. 29 Закона о Правительстве РФ «для решения оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации может образовать Президиум Правительства Российской Федерации». Приведенная норма не носит императивного характера. Президиум может быть образован Правительством РФ по предложению его председателя, но образование президиума не является обязательным. В данном случае имеет место административное усмотрение Председателя Правительства РФ. Поэтому нет, по нашему мнению, необходимости вносить изменения в ст. 29 Закона о Правительстве РФ в отношении президиума.

Важной составляющей реформы Правительства РФ могла бы стать четкая законодательная регламентация взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ. Действующая Конституция РФ и Закон о Правительстве РФ не предусматривают организационную подчиненность Президенту РФ Правительства РФ. В этой связи учеными по-разному оценивается характер взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ. В.А. Лебедев и В.В. Киреев указывают, что существующий характер отношений исполнительной власти с президентом свидетельствует о политической подчиненности правительства главе государства[9].

Вряд ли уместно говорить о политической подчиненности Правительства РФ Президенту РФ, если учесть, что политическая подчиненность — это не юридическая, а политологическая категория.

Н.С. Волкова справедливо отмечает, что «Правительство не может и не должно рассматриваться как подчиненный и подотчетный Президенту орган»[10].

Однако фактически Правительство РФ подчинено Президенту РФ. Такой вывод можно сделать исходя из следующих соображений. Во-первых, Президент РФ активно участвует в формировании Правительства РФ. Во-вторых, Правительство РФ находится в прямой зависимости от Президента РФ, который вправе принять решение о его отставке. В-третьих, Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.

Представляется, что в Законе о Правительстве РФ необходимо четко определить взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ.

Трудно понять, почему законодатель, предусмотрев в части первой ст. 32 Закона о Правительстве РФ полномочие Президента РФ по руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, не закрепил аналогичного полномочия Президента РФ по отношению к Правительству РФ. В части первой ст. 32 Закона о Правительстве РФ использован термин «руководство» применительно к федеральным органам исполнительной власти, которыми непосредственно руководит Президент РФ. С учетом сказанного целесообразно использовать термин «руководство» и по отношению к Правительству РФ. Мы солидарны с авторами комментария к Закону о Правительстве РФ, которые считают, что термин «подчинение» аналогичен термину «руководство»[11]. В целях использования в ст. 32 Закона о Правительстве РФ единого термина «руководство» предлагается дополнить указанную статью нормой следующего содержания: «Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Правительства Российской Федерации».

Нами уже приводилось высказывание Н.С. Волковой, согласно которому правительство не может рассматриваться как подотчетный президенту орган. Мнение Н.С. Волковой полностью соответствует Конституции РФ и Закону о Правительстве РФ, где не предусмотрена подотчетность Правительства РФ Президенту РФ. В то же время у главы государства по этому поводу другая позиция. Президент РФ Д.А. Медведев, выступая в сентябре 2011 года на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России в связи с отставкой заместителя Председателя Правительства РФ министра финансов А. Кудрина, отметил, что Правительство, которое сформировано Президентом РФ, подотчетно Президенту РФ[12]. Полагаем, что подотчетность Правительства РФ Президенту РФ могла бы стать предметом широкого обсуждения с участием ученых и практических работников. В результате такого обсуждения не исключено внесение изменений в Конституцию РФ и Закон о  Правительстве РФ. Кстати, по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева в декабре 2008 года были внесены изменения в Конституцию РФ и Закон о  Правительстве РФ, суть которых — в установлении ежегодной отчетности Правительства РФ перед Государственной думой о результатах его деятельности[13].

В заключение отметим, что административную реформу, начавшуюся в 2004 году, следует продолжать. Без реформирования Правительства РФ, обновления Закона о Правительстве РФ административная реформа не может считаться завершенной.

Библиография

1 Российская газета. 2011. 14 дек.

2 См.: Побежимова Н.И. Концептуальные положения административной реформы в России // Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 23.

3  СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

4 О политической взаимосвязи Правительства РФ и партии «Единая Россия» см. подробнее: Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия: проблемы партийного строительства в России XXI века: Моногр. — Челябинск, 2009. С. 115—118.

5 Чиркин В.Е. Опыт зарубежного управления (государственное и муниципальное управление): Учеб. пособие. — М., 2006. С. 128.

6  СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4758.

7 Подпункт 5.2.100.63 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 (с изм. и доп.) // КонсультантПлюс.

8 См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2005. С. 135.

9 См.: Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия как конституционная идея современной России. — Челябинск, 2007. С. 192.

10 Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. С. 482.

11 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: Комментарий. — М., 1999. С. 63.

12 См.: Кузьмин В., Новиков К., Завражик К. Действующий президент // Российская газета. 2011. 27 сент.

13 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // КонсультантПлюс; Федеральный конституционный закон от 30.12.2008 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”» // КонсультантПлюс.