Право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, на жилище и его зависимость от статуса несовершеннолетних

И.А. НЕСМЕЯНОВА,

старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений

Статья посвящена  жилищным правам детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа. Предлагается несколько иной, отличающийся от действующего, подход к определению правового положения указанной категории граждан, и государственной помощи при предоставлении жилых помещений. Определены цели, которые должны быть достигнуты  в результате оказания государственной помощи лицам  этой категории.

Ключевые слова: жилищные права, социальная защита, несовершеннолетний, государственная защита, государственная помощь, дети-сироты, правовой статус детей, дополнительные гарантии.

Housing rights for orphans and children without custody and other persons from their number, and its dependence of statue of minor and their position.

Nesmeianova I.A.

The article is for Housing rights for orphans and children without custody and other persons from their number. The different from existing method is proposed for evaluation of legal statue of aforementioned category of citizen. The aims are established, that must be achieved as a result of governments help.

Keywords: housing rights, social protection, minor, state protection, state aid,  orphans, legal status of child, additional safeguards.

Признание, соблюдение  и защита прав и свобод человека осуществляются государством посредством определения правового положения (статуса) личности.

Правовой статус ребенка отличается от правового статуса взрослого человека ограниченной дееспособностью, пониженной социальной защитой, диспозитивным характером официальных представителей, необходимостью установления повышенных правовых гарантий[1].  

Повышенными правовыми гарантиями в первую очередь должны пользоваться несовершеннолетние, имеющие особый правовой статус —  статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа. Установление этого статуса в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон № 159-ФЗ) должно происходить  «в установленном законом порядке». Например, прекращение статуса члена семьи будет подтверждено документально оформленным юридическим фактом: свидетельством о расторжении брака, решением суда о лишении родительских прав. Этим законом установлены две категории детей, статус которых позволяет им пользоваться дополнительными  гарантиями по социальной поддержке.

Первая категория — дети-сироты. Согласно определению, это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. К физической смерти приравнено установление судом факта смерти, а также объявление лица умершим, что предусматривает наличие соответствующих документов:

 — свидетельство о смерти;

 — решение суда об установлении факта смерти лица;

 — решение суда  об объявлении умершим.

Вторая категория — дети, оставшиеся без попечения родителей. Согласно определению, это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей. Однако перечень обстоятельств, приведенный в законе, в результате которых полагается считать ребенка приобретшим указанный статус, представляется неверным, так как объединяет причины, в результате которых ребенок может приобрести статус (а может и не приобрести) и следствие, то есть установленный законом порядок приобретения статуса. Рассмотрим конкретно данное положение.

Можно согласиться, что статус приобретен в установленном законом порядке «в следующих, перечисленных в законе, случаях, и может быть подтвержден указанными документами:

1) отсутствие родителей или родители неизвестны (если ребенок найден или подкинут) — в запись акта о его рождении сведения о родителях не вносятся, а сведения о ребенке вносятся  по заявлению лиц, имеющих полномочия заявителей. Найденный ребенок подлежит устройству.

2) лишение родителей родительских прав — вступившее в законную силу решение суда о лишении родителя родительских прав. Ребенок в этом случае подлежит изъятию у родителей и устройству.

Практически полное прекращение правовой связи ребенка с родителем может наступить только в двух случаях — при лишении родительских прав родителя и передаче ребенка на усыновление. Поэтому совсем нельзя согласиться с ситуацией, по мнению А.М. Нечаевой, когда нотариус заверяет отказ гражданина от своих родительских прав[2].   Ст. 17 Конституции РФ гласит, что основные права и свободы неотчуждаемы. Гражданин не может взять на себя обязательство перед кем бы то ни было не пользоваться своим правом или совокупностью прав. Подобные обязательства юридически ничтожны[3]. Таким образом, и отказ от родительских прав, как отказ от личного неимущественного права, ничтожен.

3) ограничение родителей в родительских правах — вступившее в законную силу решение суда об ограничении родителя в родительских правах. Статья 73 СК РФ допускает ограничение в двух случаях:

а) в качестве меры предупреждения, как превентивная мера, на срок до 6 месяцев, и применяется в отношении родителя, не в должной степени осуществляющего свои обязанности в отношении ребенка. При этом, несмотря на виновное поведение родителя, оснований для лишения его родительских прав не имеется. Ребенок  подлежит отобранию у нерадивого родителя и устройству. Если в течение 6 месяцев родитель не изменил своего поведения и не обратился с иском об отмене в ограничении родительских прав, то орган опеки и попечительства по истечении этого срока обязан предъявить иск о лишении родителя родительских прав;

б) в качестве меры обеспечения безопасности жизнедеятельности ребенка. Допускается для защиты ребенка, если оставление его с родителем опасно для ребенка по обстоятельствам, от родителя не зависящим (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и другие). Факт виновного поведения родителя отсутствует, так как родитель хочет осуществлять родительские права, но не может по состоянию здоровья.  При этом правовая связь между ребенком и родителем полностью не прерывается. Сроков для ограничения родителя в родительских правах закон не устанавливает. Предлагается считать, что в этом случае ребенок приобретает статус «ребенка, оставшегося без попечения родителей».

Родителям, родительские права которых ограничены, могут быть разрешены:

 — контакты с ребенком, если это не оказывает на ребенка вредного влияния (например, при психическом заболевании родителя);

 — проживание с ребенком при участии других лиц, осуществляющих функции опекуна-попечителя ребенка (например, при наличии у родителя тяжелого хронического заболевания, тяжелого стечения обстоятельств). Какое хроническое заболевание может служить основанием для ограничения родительских прав, закон не конкретизирует, хотя необходимость такой конкретизации назрела.

4) признание родителей безвестно отсутствующими — вступившее в законную силу решение суда о признании родителя безвестно отсутствующим.

5) признание родителей недееспособными — вступившее в законную силу решение суда о признании родителя недееспособным. Согласно ч. 2 ст. 285 ГПК РФ решение суда является основанием для  назначения ему опекуна органом опеки и попечительства. В случае, если медицинское учреждение считает невозможным проживание ребенка совместно с недееспособным родителем, ребенок  подлежит  устройству. Однако по достижении совершеннолетия у ребенка возникают обязанности в отношении недееспособного родителя (ст. 87 СК РФ) .

Нельзя согласиться, что дети имеют статус «лиц, оставшихся без попечения родителей», в следующих, перечисленных Законе № 159-ФЗ, случаях:

1) признание родителей ограниченно дееспособными — вступившее в законную силу решение суда об ограничении родителя в дееспособности. Согласно ч. 1 ст. 285 ГПК РФ решение суда является основанием для  назначения ему попечителя органом опеки и попечительства. Ограничений в правах родителя законом не установлено (ч. 1 ст. 30 ГК РФ), следовательно, присвоение ребенку таких родителей статуса «оставшийся без попечения родителей «представляется неправомерным, поскольку родители не утрачивают каких-либо прав в отношении своего ребенка, проживают совместно с ним, осуществляя родительские функции в полном объеме. 

2) нахождение родителей в лечебных учреждениях. Нахождение в лечебных учреждениях бывает как длительным, так и кратковременным. Тяжелая длительная болезнь родителя может служить основанием для решения суда об ограничении родителя в родительских правах. По нашему мнению, нахождение родителей в лечебных учреждениях не дает несовершеннолетнему статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, так как оснований для прекращения семейных отношений здесь нет. Представляется нелогичным введение данного положения в федеральное законодательство. Читая буквально данную статью закона, надо признать, что ребенок одинокой матери, попавшей в больницу, например, в связи с язвой желудка, приобретает статус оставшегося без попечения родителей. Следовательно, на него распространяются все дополнительные гарантии, предусмотренные данным законом: предоставление вне очереди отдельного жилого помещения, особые льготы при поступлении в ВУЗы и так далее.

3) отбывание родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Нахождение родителя в местах лишения свободы может служить основанием для решения суда о лишении родителя  родительских прав, во-первых, если он совершил преступление против жизни или здоровья ребенка или супруга, и, во-вторых, если он не содержит своего ребенка, что предусмотрено ст.69 СК РФ. Статус оставшегося без попечения родителей ребенок приобретет в этом случае только после лишения родителей (или одинокого родителя) родительских прав. Каких-либо оснований для прекращения семейных отношений здесь не усматривается.

4) нахождение родителей в местах содержания под стражей подозреваемых или обвиняемых  в совершении преступлений может служить основанием для решения суда о лишении родителя в родительских правах по причине отсутствия предоставления содержания ребенку, однако, на взгляд автора, как и в предыдущем пункте, статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, не дает.

5) уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов может служить, в зависимости от причин, основанием для решения суда об ограничении родителя в родительских правах, или о лишении родителя родительских прав, однако, на взгляд автора, статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, не дает, так как статус, согласно Закону № 159-ФЗ (ст.1), как и в предыдущих случаях, должен определяться «в установленном законом порядке». Каких-либо оснований для прекращения семейных отношений здесь не усматривается. В данном случае в статье закона налицо замена причины следствием: уклоняются ли родители от воспитания ребенка, или воспитывают ребенка сообразно своим представлениям, защищают ли права и интересы ребенка, или представляют интересы ребенка несколько иначе, может определить только суд. В случае уклонения родителей от защиты прав и интересов ребенка (в законодательстве нет расшифровки, какие действия родителей подразумеваются), видимо, разумнее защитить интересы ребенка путем активного вмешательства органов опеки и попечительства, что предусмотрено ч. 2 ст. 64 СК РФ.

6) отказ родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений может служить основанием для решения суда о лишении родителя родительских прав, однако, на взгляд автора, статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, не дает. Отказ родителей может быть обусловлен разными причинами  (например, плохое состояние здоровья ребенка, боязнь одинокой молодой матери ухода за ребенком после выписки из роддома и др.). Отказавшись взять ребенка из учреждения, впоследствии родители могут передумать, забрав ребенка или отозвав свое заявление, поскольку родительских прав они не лишены, а ч.2 ст.17 Конституции РФ не допускает отчуждение основных прав и свобод человека, к которым относятся в том числе и родительские права.

 Таким образом, указанные предположения закона о ситуациях, вследствие которых ребенок в будущем может стать ребенком, оставшимся без попечения родителей, есть только предположения, а не факты, доказанные «в установленном законом порядке».

Другого мнения придерживается Л.Ю.Михеева. СПС КонсультантПлюс предложил ей прокомментировать ледующую ситуацию: «Мать при рождении ребенка дала согласие на усыновление его любыми гражданами. Как закрепить жилую площадь (муниципальную) за ребенком? Как рассматривать этот вопрос, если мать оставила ребенка в родильном доме и ушла, не оставив заявления? Возможно ли применение в данном случае положений ст. 20 ГК РФ?» Л.Ю. Михеева так ответила на эти вопросы: «Необходимо разъяснить значение оставляемых матерями в родильных домах заявлений. Действующее законодательство предусматривает возможность подачи только одного заявления. Этот документ называется “согласие родителя на усыновление ребенка”. Выданное матерью согласие на усыновление ее ребенка само по себе не является основанием для признание ребенка оставшимся без попечения родителей. Не исключено, что такое согласие мать подписала, но затем ребенка забрала и фактически осуществляет заботу о нем, оставлять ребенка не собирается. Основанием для того, чтобы считать ребенка оставшимся без попечения родителей, в подобных случаях является факт отказа родителей взять своего ребенка из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений (п. 1 ст. 121 СК РФ)».

Подводя итог сказанному, правильнее было бы ввести в оборот относительно новое родовое понятие «несовершеннолетние, нуждающиеся в государственной защите» (ранее имевшееся в Законе г. Москвы от 04.06.1997 № 16 (в настоящее время утратил силу)), и выделить не две, как установлено действующим законодательством, а три категории таких несовершеннолетних: дети-сироты,  дети, оставшиеся без попечения родителей, дети, нуждающиеся во временной помощи. Для первых двух категорий целесообразно сохранить существующие льготы и гарантии, для третьей — предусмотреть виды временной помощи до определения правового состояния ребенка. Например, в случае болезни родителя (необязательно помещенного в стационар) или задержания по подозрению в совершении преступления,  это может быть временное устройство в приют или школу-интернат (не сиротское учреждение) на полное государственное обеспечение. В случае, если госпитализированный в медицинское учреждение одинокий родитель умер, то ребенок приобретет статус ребенка-сироты и, соответственно, весь комплекс мер по социальной поддержке, предусмотренный законодательством.

В целом требует отдельного рассмотрения вопрос, входит ли понятие «дети-сироты «как составная часть в понятие «дети, оставшиеся без попечения родителей «или это две равноправные категории, к которым можно отнести детей, лишенных родительской семьи или родительского попечения. Если «дети, оставшиеся без попечения родителей»— не родовое понятие, то почему законодатель отнес к этой категории детей, родители которых объявлены умершими? Объявление родителей умершими не позволяет считать детей оставшимися без попечения родителей, как это указано в ст.1 ФЗ от 21.12.1996 № 159-ФЗ, так как они относятся к категории «дети-сироты».

Вопрос определения статуса ребенка имеет большое значение для всех последующих действий уполномоченных на охрану прав детей лиц. От того, насколько правильно определен статус, зависят вопросы устройства ребенка, охрана его личных и имущественных прав, объем и направленность предусмотренной помощи  и многое другое. Со статусом, а также формой устройства ребенка связано и решение жилищного вопроса.

Предметом особой заботы государства являются жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных в замещающие семьи и сиротские учреждения. Они урегулированы действующим законодательством, Так, в ч. 1 ст. 148 и  ч. 1 ст. 155.3 СК РФ указано, что дети имеют право на сохранение права собственности или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством.

Как правильно воспринимать данное положение, о каких детях идет речь при предоставлении жилья: о не имеющих жилого помещения или о не имеющих закрепленного  жилого помещения?

Можно предвидеть возражения оппонентов, напоминающих указание Закона № 159-ФЗ о том, что жилыми помещениями обеспечиваются только дети указанных категорий, не имеющие закрепленного жилого помещения. На это можно возразить, что закрепленное жилое помещение имеют абсолютное большинство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нет его лишь у подкинутых и найденных детей, к тому же отсутствует в законодательстве определение самого понятия «закрепленное жилое помещение». Можно лишь найти упоминание о том, каким способом может быть закреплено жилое помещение (например, п.2.1. Приложения к Постановлению Правительства Москвы от 02.10.2007 № 854-ПП, где говорится, что при направлении ребенка на воспитание в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, передаче его в приемную семью, опекуну или попечителю орган опеки и попечительства в городе Москве распорядительным документом закрепляет право ребенка на жилое помещение путем: 2.1.1. Сохранения за ребенком жилого помещения по месту жительства до помещения его в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемную семью, к опекуну или попечителю; 2.1.2. Предоставления ребенку жилого помещения по окончании его пребывания в учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемной семье, у опекуна или попечителя).

При изучении данного положения возникает множество вопросов, один из них — будет ли сохранено жилое помещение за ребенком в течение времени нахождения в учреждении, в приемной семье, у опекуна или попечителя, как это предусмотрено ч. 1 ст. 30 ЖК РФ и ст. 71 ЖК РФ, и кто будет отвечать за его сохранность.

Является ли регистрация по месту жительства закреплением жилого помещения, если отсутствует распорядительный документ о закреплении жилого помещения за несовершеннолетним? Можно ли утверждать, что ребенок имеет жилое помещение, если оно за ним не закреплено распорядительным документом? И нужно ли само закрепление, если жилое помещение находится у ребенка в собственности или пользовании на предусмотренных законом основаниях, что подтверждается регистрацией по месту жительства. Данные вопросы нуждаются в конкретизации и законодательном урегулировании.

Третья категория — лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно определению этого понятия, данному в ст.1 Закона № 159-ФЗ,  это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют право на дополнительные гарантии по социальной поддержке. Вопрос предоставления жилого помещения или возвращения на закрепленную жилую площадь рассматривается по достижении ребенком совершеннолетия, так как до этого момента он, согласно ч. 2 ст. 54, ч. 1 ст. 148  СК РФ, имеет право на проживание со своими законными представителями.

Учитывая, что родительские права и обязанности прекращаются по достижении ребенком 18 лет, обязанности детей, достигших совершеннолетия, приобретают совершенно другой характер: теперь они должны заботиться о нетрудоспособных родителях (в том числе недееспособных, ограниченных в родительских правах по состоянию здоровья, находящихся в лечебных учреждениях).

Поэтому дополнительные гарантии необходимо дифференцировать.

Если рассматривать вопрос о предоставлении жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то рассматривать его только в отношении тех детей, которые выбывали из жилого помещения (что теоретически и предусмотрено действующим законодательством), находясь в сиротском учреждении, или, находясь на семейной форме воспитания, проживали по адресу опекуна (попечителя), приемных родителей, и т.п. Подтверждением данному факту может служить регистрация ребенка по месту пребывания по адресу места жительства  попечителя или приемного родителя. Семейным кодексом РФ  (ч. 3 ст. 71 СК РФ) рассматривается вопрос невозможности совместного проживания ребенка исключительно с родителями, лишенными родительских прав. Какие-либо другие категории родителей (ограниченные в родительских правах, недееспособные, находящиеся в местах лишения свободы, болеющие и другие) законом даже не рассматриваются. Статья указывает, что невозможность совместного проживания устанавливается судом. Причем если судом признана невозможность совместного проживания ребенка (не достигшего 18 лет) и родителя, лишенного родительских прав, то родитель подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения (ч. 2 ст. 91 ЖК РФ).

Из этого можно сделать следующие выводы:

1)            ЖК РФ и СК РФ предусматривают обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

 — не имеющих (никогда не имевших /подкинутых, найденных/ или утративших вследствие предоставления другим гражданам) жилого помещения;

2) ЖК РФ и СК РФ предусматривает гарантии прав детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение:

 — за всеми детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей путем сохранения жилых помещений;

 — при лишении родителей родительских прав закон рассматривает два варианта:

а) при выбытии ребенка из жилого помещения (на семейную форму воспитания или в сиротское учреждение) жилое помещение за ним  сохраняется до его совершеннолетия;

б) при отсутствии выбытия ребенка из жилого помещения в случае устройства ребенка на семейную форму воспитания (место жительства опекуна-попечителя определяется на время исполнения обязанностей по месту жительства ребенка) по иску законного представителя судом определяется, возможно ли совместное проживание ребенка в одном жилом помещении с родителем, лишенным родительских прав. Если совместное проживание признано невозможным, то суд решает вопрос о выселении родителя без предоставления другого жилого помещения. Согласно законодательству города Москвы (ч. 10 ст. 13 Закона г. Москвы от 30.11.2005 № 61)  родителю предоставляется другое жилое помещение по нормам общежития. Если законный представитель не обращается в суд с иском о невозможности совместного проживания ребенка с родителем, лишенным родительских прав, то подразумевается, что совместное проживание возможно.

Представляется, что в случае, если орган опеки и попечительства в силу своих полномочий (ч. 2 ст. 64 СК РФ) также не встает на защиту интересов ребенка, то права ребенка не нарушаются. Интересно, что в ч. 2 ст. 91 ЖК РФ говорится лишь о детях, то есть лицах до 18 лет. Вопрос о невозможности совместного проживания с детьми после совершеннолетия закон не рассматривает. 

3) ЖК РФ  не рассматривает вопросы обеспечения жилыми помещениями детей, которые были вселены и зарегистрированы опекунами (попечителями) на свою жилую площадь не в качестве подопечных (временно, по месту пребывания на время исполнения обязанностей опекуна (попечителя)), а в качестве члена семьи (постоянно по месту жительства).

Исходя из того, что в случае утраты попечения родителей государство берет на себя ответственность по замещению родительских функций, существующее в настоящее время понятие «дополнительные гарантии «предлагается заменить конкретным и соответствующим по своему содержанию понятием «государственная помощь». Государственную помощь можно структурировать на компенсации и льготы.

Предлагается дифференцировать государственную помощь в зависимости от статуса (статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, к которым относятся и дети-сироты) и категории, к которой относится ребенок. В целях упорядочения оказания государственной помощи детей, оставшихся без попечения родителей, предлагается считать детьми, нуждающимися в государственной защите, с внесением соответствующих изменений в федеральное законодательство. Не включать в их число детей, опекуны или попечители которым назначены по заявлению родителей на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности (ч. 1 ст. 13 Федерального закона от  24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке  и попечительстве»).

Для детей, остающихся без попечения родителей постоянно, предлагается сохранить существующие льготы и гарантии в области образования, здравоохранения, проезда на общественном транспорте и др. При этом должна достигаться цель возместить утрату попечения родителей, предоставить данной категории детей равные возможности с их сверстниками.

Детям, нуждающимся в постоянной помощи государства, предлагается оказывать помощь в объеме, компенсирующем утрату попечения родителей. Для детей, оставшихся без попечения родителей временно, предлагается предусмотреть виды временной помощи до определения правового состояния ребенка.

Таким образом, детям, нуждающимся во временной помощи государства, предлагается оказывать помощь, направленную на обеспечение жизнедеятельности ребенка на время отсутствия попечения родителей.

Библиография

1 Медицинское право. Учебное пособие.  — М., 2006. С. 314.

2 Нечаева А.М. Судебная защита прав ребенка. — М., 2003. С. 61.

3  Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: БЕК, 1996. С. 70.