Право законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

В.М. ПЛАТОНОВ,

кандидат юридических наук, Председатель Московской городской Думы, заведующий и профессор кафедры политических наук РУДН

Отсутствие гарантий реальной реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в федеральном парламенте ставит под сомнение саму форму государственно-территориального устройства современной России. В этой связи автор считает целесообразным возродить такой институт, как комиссия законодательных предположений.

V. Platonov.  Right for initiation of bill of subjects of Russian Federation

Тенденции формирования и развития единой системы российского законодательства и особенно его практического воплощения существенным образом зависят от законодательной деятельности как на федеральном уровне, так и, что не менее значимо, на региональном, в субъектах Российской Федерации. При этом во взаимосвязи законодательного регулирования на региональном уровне с общим процессом формирования и развития российского законодательства проявляются существенные аспекты политического характера, особенно в части законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция РФ открывает широкие возможности для того, чтобы законодательство субъектов РФ играло не менее значимую роль в развитии российского законодательства в целом, чем законодательство на федеральном уровне. При этом собственное правовое регулирование субъектов РФ обязано полностью определить российское законодательство по широкому кругу вопросов, не отнесенных к исключительному Российской Федерации и совместному ведению с субъектами Федерации. Кроме того, региональное законодательство может играть опережающую роль в законодательном регулировании по тем предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым процессы принятия законодательных решений на федеральном уровне по тем или иным причинам, как правило политического характера, затягиваются.

Устойчивое развитие федеративных отношений напрямую зависит от качества законов, регулирующих эту сферу, и их неукоснительного выполнения всеми субъектами правоотношений.

К сожалению, действия федеральных органов государственной власти в данных вопросах не всегда являются образцовыми.

Одним из значимых направлений влияния законодательных органов субъектов Российской Федерации на развитие российского законодательства является предоставленное Конституцией РФ право законодательной инициативы по внесению законопроектов в Государственную Думу РФ. Это конституционное право региональные законодатели используют достаточно активно. Так, число законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов РФ как коллективными субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу РФ второго созыва (1995-1999), составило 16%, а третьего (1999-2003) — уже 31% от общего числа законопроектов, принятых палатой к рассмотрению[1].

Здесь следует особо отметить ряд факторов, влияющих на специфику и политические аспекты законодательной деятельности на региональном уровне в связи с правом законодательной инициативы.

Во-первых, круг субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне может быть существенно расширен за счет предоставления общественным объединениям и непосредственно гражданам такого права, что не предусматривается Конституцией РФ на федеральном уровне.

Кроме того, в ряде законодательных органов субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено депутатским объединениям и комиссиям, что также не предусматривается на федеральном уровне.

Во-вторых, право законодательной инициативы предоставляется высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, а не его высшему исполнительному органу, который таким образом исключается из законодательной процедуры как коллегиальный субъект такого права. При этом высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предоставляются определенные преимущества перед другим субъектом права законодательной инициативы. Так, законопроекты, внесенные этим субъектом права законодательной инициативы, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Кроме того, законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются его законодательным органом только по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  либо при наличии его заключения.

Однако, как показывает практика законодательной деятельности российского парламента, законопроекты, внесенные именно этими субъектами законодательной инициативы, имеют пока очень незначительные шансы стать действующими законами. Ими стали не более 4-5% от всех законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в Государственную Думу первого, второго и третьего созывов. Это — один из самых низких показателей среди всех субъектов права законодательной инициативы. Представляется, что такая ситуация обусловлена не только недостаточным в ряде случаев юридико-техническим качеством вносимых законодательными органами субъектов Российской Федерации в Государственную Думу законопроектов, но и прежде всего объективно существующей конкуренцией экономических, социальных, политических интересов и проектов федеральной и региональных властей в законодательной сфере.

Следует отметить и еще одну возможность влияния законодательных органов субъектов Российской Федерации на формирование российского законодательства, которую они могут осуществлять совместно с высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Суть состоит в том, что изменением, внесенным в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], законодательным и высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации предоставлено право согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Такие проекты после внесения в Государственную Думу должны направляться в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации для представления ими в нижнюю палату парламента в тридцатидневный срок отзывов.

Важное место в федеральном законотворческом процессе играют отзывы органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3] отзыв органов государственной власти субъектов Российской Федерации считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие проекта федерального закона и отрицательным, если они выскажутся против принятия проекта федерального; в случае если мнения органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение субъекта Российской Федерации не выражено. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Вряд ли можно признать обоснованным предписание федерального закона не учитывать мнение субъекта Федерации в случае, если мнения органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились. Подход явно механистический, создающий «законное основание» для того, чтобы не только не учитывать, но даже и не знакомиться с мнениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи, вероятно, имеет смысл внести изменения в статью 118 Регламента Государственной Думы в части обязательного доведения до сведения депутатов Государственной Думы мнений органов государственной власти субъекта Российской Федерации по проекту федерального закона, если их мнения разделились. (Согласно действующей редакции этой статьи, при рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Поскольку в настоящее время Регламент Государственной Думы не регулирует вопросы создания и деятельности согласительной комиссии в связи с отрицательными отзывами на законопроект более чем одной трети субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным дополнить Регламент Государственной Думы соответствующим положением. Если законодательные и высшие исполнительные органы более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то для его дальнейшего рассмотрения по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия. При этом принципиально важно, чтобы мнение законодательного и высшего исполнительного органов субъекта Российской Федерации было единым; в противном случае считается, что оно вообще не выражено. Кроме того, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы субъектов Российской Федерации для представления ими в эту палату поправок к законопроектам в тридцатидневный срок. До его истечения рассмотрение данных законопроектов во втором чтении не допускается.

Для того чтобы система российского законодательства развивалась устойчиво и сбалансированно, прежде всего в смысле учета региональных интересов, законодательным органам субъектов Российской Федерации необходимо эффективно выполнять ту значимую роль в общегосударственном законодательном процессе, которую установила для них Конституция РФ.

Региональные законодатели могут и должны не только активно осуществлять формирование собственного регионального законодательства, но и восполнять на региональном уровне те пробелы и недочеты федерального законодательства, которые, как правило, возникают вследствие чрезмерно жесткой политической конкуренции и столкновения лоббистских интересов различных групп влияния в процессе законодательной деятельности на федеральном уровне.

В федеративном государстве законотворческий процесс с одной стороны должен быть консервативным, чтобы обеспечивалась его устойчивость, а с другой — должен постоянно совершенствоваться, чтобы своевременно и успешно преодолевать возникающие противоречия между интересами центра и регионов. Большое количество законодательных инициатив, вносимых субъектами Российской Федерации в Государственную Думу и незначительное число принимаемых на основе этих инициатив федеральных законов вынуждает центр искать новые формы повышения эффективности законотворчества. В качестве перспективных форм чаще всего видятся консолидированные законодательные инициативы регионов, координация деятельности законодательных собраний Советом Федерации на основе заключаемых соглашений о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Вместе с тем, представляется целесообразным возродить такой институт, как комиссия законодательных предположений. Как известно, такая комиссия при Президенте РФ была создана Указом Президента РФ от 26 сентября 1993 года № 14571 в связи с прекращением деятельности Верховного Совета Российской Федерации и назначением выборов депутатов в Государственную Думу. В современных условиях комиссии законодательных предположений могли бы работать при палатах Федерального Собрания Российской Федерации и при правительстве Российской Федерации, выступая в качестве генератора идей в отношении перспектив законодательного регулирования актуальных проблем социально-экономического развития страны на длительный период.

При этом и федеральным законодателям следует более внимательно и взвешенно подходить к оценке законодательных инициатив, вносимых в Государственную Думу их коллегами из региональных законодательных органов, а также к представляемым ими заключениям и поправкам к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения.

Очевидно, для практической реализации таких процессов необходимо профессиональное взаимодействие федеральных и региональных парламентариев. Обеспечение постоянного взаимодействия парламентариев разных уровней должно осуществляться как по линии межпарламентских связей в рамках единой системы государственных органов законодательной власти, так и политическими партиями, имеющими представителей в российском парламенте и законодательных органах субъектов Российской Федерации. Это представляется одной из важнейших задач парламентской деятельности политических партий.

Следует особо отметить, что в настоящее время далеко не во всех законодательных органах субъектов Российской Федерации имеет место их политическая структуризация путем объединения депутатов во фракции и группы по политическому признаку. Поэтому в процессе законодательной деятельности на региональном уровне сегодня вместо конкуренции политических депутатских объединений, как правило, имеет место конкуренция между действующей исполнительной властью и ее сторонниками в депутатском корпусе, той его частью депутатского корпуса, которая представляет интересы различных политических и неполитических групп влияния, оппонирующих этой власти.

В последнее время в нашей стране активно проводится линия на укрепление государственной власти. Однако, как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «последовательно проводя эту линию, следует всегда помнить, что укрепление вертикали власти в федеративном государстве должно проводиться иными путями и в иных пределах, нежели в государстве унитарном. Субъекты федерации в них не могут низводиться до уровня самоуправляющихся административно-территориальных и политико-территориальных автономий»[5].

Отсутствие гарантий реальной реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в федеральном парламенте ставит под сомнение саму форму государственно-территориального устройства современной России.

Библиография

1 По данным Аналитического управления Государственной Думы РФ.

2 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2709.

3 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

4 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3737.

5 Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 26.