Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации

УДК 349.412 

Страницы в журнале: 165-168

Рецензия на: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. — М., 2010. — 256 с.

А.Е. ЧЕРНОМОРЕЦ,

доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора современного права НИИ общественных и гуманитарных наук

Реализация основных направлений муниципальной и земельной реформы в Российской Федерации детерминировала образование нового типа собственности на земельные участки — муниципальной собственности. Данный вид публичной собственности на землю обладает рядом существенных особенностей, обусловленных, с одной стороны, наличием предусмотренных законодательством особенностей ее возникновения и прекращения, а с другой — спецификой целей и задач по жизнеобеспечению потребностей населения муниципальных образований, для которых и предусмотрен соответствующий перечень земельных участков и иных объектов муниципальной недвижимости.

 До недавнего времени правовые проблемы приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки практически не попадали в поле зрения исследователей. Но даже в существовавших немногочисленных работах иногда либо делались парадоксальные выводы о ненужности муниципальной собственности на землю, либо предпринимались попытки исследовать проблемы использования и оборота муниципальной недвижимости с узкоотраслевых позиций, игнорируя существующую динамику межотраслевых связей между нормами гражданского, земельного и градостроительного права при регулировании имущественных отношений в рассматриваемой сфере. Восполнению этого пробела в научной доктрине и посвящена рецензируемая монография.

Монография состоит из трех глав, включающих девять параграфов, введения и заключения.

В главе первой «Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки», содержащей три параграфа, исследуются базовые понятия в сфере муниципальной собственности, в том числе этапы ее формирования, субъектно-объектный и содержательный состав.

В первом параграфе «Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве» авторский коллектив аргументированно доказывает, что муниципальная собственность на недвижимость (включая земельные участки) зародилась еще в дореволюционной России в виде имущества городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания) и служила общественно полезным целям. С момента возникновения и в течение всего периода существования Советского Союза в нашей стране отсутствовало дореволюционное многообразие видов и форм собственности на землю, что означало отказ от признания земельных участков недвижимой вещью и отрицало необходимость наличия нескольких видов публичной собственности на землю. Появление муниципальной собственности на земельные участки стало возможным в результате распада СССР и принятия первых гражданских законов, в том числе Закона РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности».

Во втором параграфе «Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки» авторы исследуют виды и формы собственности на землю, высказывая весьма перспективную мысль о необходимости различения на уровне правовой доктрины в категории «публичная собственность» трех элементов: государственной собственности (собственности государства), муниципальной собственности (собственности муниципальных образований) и национального достояния (собственности нации). При этом национальное достояние является и специальной формой экономических отношений по поводу уникальных для общества объектов с особенными для отношений собственности участниками — нациями, народами, проживающими на соответствующей территории, населением муниципальных образований.

Следует поддержать и важный методологический вывод авторского коллектива о том, что земля не может являться объектом гражданских прав (и, следовательно, находиться в государственной, муниципальной или частной собственности), в связи с чем необходимо внесение изменений в статьи 126, 129, 164, 209, 214 и ряд других статей ГК РФ. Столь же логичным и вытекающим из анализа современного законодательства и правоприменительной практики представляется предложение об изменении редакции п. 2 ст. 214 ГК РФ с указанием: «Земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью».

Заслуживает внимания и вывод о том, что участниками гражданских правоотношений являются как муниципальные образования в лице своих органов публичной власти, наделенных полномочиями по распоряжению муниципальными земельными участками, так и специально создаваемые для обслуживания муниципальных органов учреждения как разновидность юридических лиц. Их гражданско-правовой статус нуждается в уточнении посредством дополнения гражданского законодательства конструкцией «публичное учреждение», представляющее в гражданских правоотношениях орган публичной власти.

В третьем параграфе «Ограничение права муниципальной собственности на земельные участки» проводится авторское исследование соотношения и взаимодействия таких правовых категорий, как ограничения, обременения и пределы права собственности. Проанализировав позиции основных научных школ по вопросу ограничений права собственности, авторы монографии приходят к выводу о том, что пределы и ограничения права муниципальной собственности являются родственными, но не тождественными правовыми категориями. Пределы (границы) осуществления права муниципальной собственности означают внешний барьер, преграду, за которую не распространяются полномочия муниципального собственника. Напротив, ограничения права муниципальной собственности представляют собой требования и запреты, установленные в интересах населения Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, ограничивающие возможности муниципальных образований—собственников земельных участков совершать предусмотренные законом действия по распоряжению земельными участками.

В свою очередь из этого следует вывод о том, что целевое назначение и разрешенное использование земельного участка — это не ограничения права муниципальной (равно как и частной) собственности, а пределы реализации полномочий правообладателя земельного участка. Несомненно, приняв правила землепользования и застройки, орган местного самоуправления ощутимо сужает свои возможности по произвольному распоряжению муниципальными земельными участками. Однако юридическая природа этого сужения все-таки не позволяет включить его в категорию ограничений. Это есть предусмотренный федеральным законом вариант реализации правомочий муниципального собственника, определяющий параметры и характер использования публичной собственности в интересах населения.

Глава вторая «Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки», состоящая из трех параграфов, посвящена изучению соответствующих процедур, согласно которым право муниципальной собственности на землю возникает впервые либо в результате перераспределения (изъятия) земель у других субъектов гражданских правоотношений.

В первом параграфе «Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю» рассматриваются этапы разграничения государственной собственности на землю. Исследовав существовавшее и современное законодательство и правоприменительную практику, авторский коллектив приходит к следующему выводу: разграничение государственной собственности на землю — это процедура формирования и закрепления в собственность каждого уровня публичной власти (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) конкретных земельных участков из состава неразграниченной государственной собственности по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными актами.

Следует согласиться и с тем, что, несмотря на положительную оценку реформы 2006 года по упрощению процедур разграничения государственной собственности на землю, ряд актуальных вопросов возникновения муниципальной собственности на земельные участки остался неразрешенным по технико-процедурным (формирование участков под муниципальными автомобильными дорогами или территориями традиционного природопользования) либо чисто процедурным (определение публичного собственника земель фонда перераспределения и земель общего пользования) причинам.

Во втором параграфе «Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности» отмечается, что право муниципальной собственности на земельные участки может возникать двумя принципиально разными путями: первоначально (в процессе разграничения единого массива государственных земель с формированием и регистрацией конкретных земельных участков в муниципальную собственность) и производно (в порядке перераспределения зарегистрированных в федеральную, региональную и частную собственность земельных участков при наличии административных и/или гражданско-правовых оснований).

Основное внимание в данном параграфе А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков и М.С. Сотникова сосредоточили на производной группе оснований приобретения права муниципальной собственности на земельные участки. В составе данной группы ими предлагается выделять три больших подгруппы: перераспределение публичных земель (ранее закрепленных в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований); изъятие земельных участков за выкуп у граждан и юридических лиц; приобретение права муниципальной собственности в силу различных гражданско-правовых оснований особого характера, например, на бесхозяйные земельные участки.

В третьем параграфе «Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности» рассматривается процедура принудительного и возмездного (за выкуп) изъятия земельных участков у граждан и юридических лиц.

В данном параграфе авторский коллектив рассматривает процедуру изъятия земельных участков для муниципальных нужд не с точки зрения защиты интересов частного собственника на принадлежащее ему недвижимое имущество — земельный участок (как это делает большинство исследователей данной проблемы), а с позиций гражданско-правового регулирования приобретения права собственности муниципальным образованием как субъектом гражданского права, имеющим определенную специфику.

В связи с этим вызывает интерес и заслуживает поддержки приведенная авторами классификация, в соответствии с которой существует изъятие земельных участков для муниципальных нужд по основаниям, изложенным в ст. 49 ЗК РФ; изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами (например, по договору о развитии застроенной территории); изъятие земельных участков для размещения публичных объектов, возводимых в целях повышения международного престижа России.

Глава третья «Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности» посвящена рассмотрению оснований и процедур, во-первых, распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, относящимися к муниципальной собственности, и, во-вторых, распоряжения неразграниченными государственными землями.

В первом параграфе «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий» исследуются вопросы отчуждения находящихся в муниципальной собственности земельных участков с располагающимися на них объектами недвижимости в порядке приватизации муниципальных предприятий и иных объектов.

В ходе изучения данного вопроса авторский коллектив отмечает, что распоряжение муниципальными земельными участками носит ограниченный характер, поскольку часть таких участков занята неотчуждаемыми муниципальными объектами (школами, больницами и т. д.). Подавляющее большинство актов распоряжения земельными участками органы местного самоуправления принимают в отношении не принадлежащих им на праве собственности неразграниченных государственных земель. На сегодняшний день органы местного самоуправления главным образом владеют лишь имущественными комплексами муниципальных унитарных предприятий, включающих в свой состав и земельные участки, в порядке приватизации. Эти отношения регулируются исключительно гражданским законодательством. Другие варианты распоряжения органами местного самоуправления своими земельными участками либо единичны, либо касаются неразграниченных государственных земель.

Во втором параграфе «Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности» авторский коллектив последовательно рассматривает возможные гражданско-правовые либо иные основания, позволяющие органам местного самоуправления использовать неразграниченные государственные земли. Подчеркнув, что нормативной основой такого распоряжения является п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», авторы не находят подтверждений того, что у органов местного самоуправления возникает право на такое владение в силу наличия ограниченных вещных прав на такие участки; права собственности на них; данные правомочия не основаны на договоре и не являются вариантом наделения соответствующими полномочиями.

В третьем параграфе «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями» авторы аргументируют вывод о том, что органы местного самоуправления могут пользоваться неразграниченными государственными землями посредством двух процедур: административно-правовой, в основе которой лежит принятие акта о предоставлении гражданину или юридическому лицу земельного участка (например, когда граждане-садоводы приватизируют свои земельные участки), и гражданско-правовой, базирующейся на совершении сделки (например, когда проводятся торги по продаже земельных участков в частную собственность либо по итогам таких торгов происходит заключение договора аренды).

В заключении авторы формулируют теоретические выводы и предложения по совершенствованию гражданского и земельного законодательства.

Обобщая наше изучение данной монографии, можно заключить, что это весьма интересная работа, написанная доступным к восприятию языком и в то же время выполненная на высоком теоретическом уровне с глубоким анализом имеющихся по проблеме литературных источников. Но как и всякое монографическое исследование, оно содержит ряд дискуссионных положений:

1) авторы монографии предлагают дополнить ст. 19 ЗК РФ указанием на безвозмездность передачи федеральных или региональных земель в собственность муниципальных образований, и, наоборот, возмездность передачи муниципальных земель в собственность Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации. Между тем представляется, что такой вывод требует дополнительной аргументации, поскольку земельные участки не создавались муниципальными образованиями, а были получены ими (равно как и Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации) безвозмездно в ходе разграничения государственной собственности на землю. Таким образом, получается неравноправный подход к основаниям возникновения права собственности для разных уровней публичной власти;

2) по мнению авторского коллектива, практика принудительного сноса ветхого и аварийного жилья без согласия граждан-жильцов с последующим коммерческим или иным строительством на этом месте новых жилых домов должна быть квалифицирована как двойные стандарты по отношению к простой и элитной собственности на недвижимость. Между тем практика изъятия земельных участков для публичных нужд, в числе которых может быть и строительство стадионов, торговых центров или элитного жилья, весьма распространена в зарубежных странах, включая США. Отсюда возникает вопрос о том, насколько обоснованна данная критика на фоне зарубежных стандартов.

Отмеченные выше дискуссионные положения ни в коей мере не колеблют общей высокой оценки нами монографии А.П. Анисимова, А.Я. Рыженкова и М.С. Сотниковой. Авторский коллектив демонстрирует умение анализировать научный материал и делать из него теоретические и практические выводы, критически оценивать судебно-арбитражную практику. Полемика авторов монографии с учеными-юристами ведется в доброжелательном тоне с серьезным анализом их работ и аргументацией ими своей собственной позиции. Надеемся, что авторские выводы будут востребованы в научной деятельности, а также учебном процессе при преподавании гражданского, земельного права и иных юридических дисциплин.