Право на жилище и правовое регулирование последствий признания юридических фактов действиями, влекущими ухудшение жилищных условий

УДК 347.254:342.737

Страницы в журнале:  53-60

К.К. Плехотко,

преподаватель Сибирского института управления (филиал РАНХиГС) Россия, Новосибирск promahoskon@mail.ru

Анализируется нормативное регулирование предупреждения злоупотреблений гражданами РФ при совершении ими действий, влекущих ухудшение уровня обеспеченности жилой площадью. Сделаны выводы о соотношении действующего регулирования с конституционным правом граждан на жилище, разработаны критерии, которые могут быть использованы при оценке действий гражданина, влекущих ухудшение его жилищных условий. Предлагаются к внесению поправки в Жилищный кодекс РФ.

Ключевые слова: намеренное ухудшение жилищных условий, право на жилище, договор социального найма.

Действующее законодательство ориентировано на предупреждение возможных злоупотреблений со стороны граждан при постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Жилищный кодекс РФ (ч. 8 ст. 57 и ст. 53) вводит нормы, отсутствовавшие в советском законодательстве и направленные на предотвращение незаконного получения жилья или дополнительной жилой площади. Данные нормы направлены на то, чтобы оценить действия лиц, которые привели к уменьшению площади жилого помещения на одного проживающего или отчуждению жилого помещения. Указанные положения уже становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, хотя в научной литературе до сих пор широко не обсуждались.

О неоднозначности ст. 53 ЖК РФ, регулирующей рассматриваемые отношения, говорит уже то, что ее соответствие Конституции РФ проверялось Конституционным Судом РФ, который, однако, отказал гражданину в рассмотрении жалобы на нарушение его конституционных прав ст. 53 ЖК РФ в связи с нарушениями, имевшимися при ее подаче. В то же время в определении Конституционного Суда РФ от 19.04.2007 № 258-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации» [9] косвенно было высказано отношение к анализируемой норме. Конституционный Суд РФ указал, что сама по себе норма не может быть рассмотрена как ущемляющая какие бы то ни было права и свободы заявителя и вместе со связанными с ней подзаконными актами должна применяться с учетом ст. 10 Гражданского кодекса РФ. Данное решение обеспечивает справедливую реализацию права на жилище для каждого и отвечает духу закона. Каждый гражданин имеет право на жилище, но его реализация и обеспечение не могут быть связаны с нарушением права на жилище других лиц,

возникающим при получении помощи со стороны государства вследствие злоупотребления правом.

Отметим, что действие ст. 53 ЖК РФ предполагает не только ограничение возможности  постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий в течение 5 лет с момента совершения действий, которые повлекли умышленное ухудшение жилищных условий, но и непосредственный отказ в постановке на учет в тот момент, когда лицо обратилось за постановкой на учет и когда были установлены действия, которые повлекли умышленное ухудшение жилищных условий. Как отмечают исследователи, определение действий, которые расцениваются как приводящие к ухудшению положения заявителя, осуществляется в большинстве случаев актами субъектов Российской Федерации [3, с. 217; 4, с. 57]. Такое положение вещей нарушает логику, предложенную ЖК РФ, — основания для отказа в постановке на учет устанавливаются только в самом кодексе. Конституционный Суд РФ в своем определении дает лишь ориентиры применения ст. 53 ЖК РФ — умышленное совершение действий, направленных на искусственное ухудшение жилищных условий.

В литературе ч. 8 ст. 57 ЖК РФ уделяется внимание в основном как содержащей один из критериев, которые должны быть учтены при определении общей площади предоставляемого жилого помещения [15, с. 209; 3, с. 261]. Законодательство субъектов Российской Федерации должно определить, как влияет на общую площадь жилья, передаваемого по договору социального найма, совершение гражданами действий, приведших к отчуждению жилья либо уменьшению уровня обеспеченности жилой площадью. Срок, за который оцениваются данные действия, не должен превышать 5 лет. Субъектам Российской Федерации подобное право предоставлено напрямую ЖК РФ, и то, какие действия должны оцениваться, однозначно определено. В работах отмечается, что формальное толкование нормы не позволяет применить ее, например, к случаям, когда были вселены третьи лица, в результате чего уровень обеспечения площадью на одного человека уменьшился [12, с. 248].

В то же время общая направленность исследуемой нормы позволяет утверждать, что подобного рода случаи выпали из законодательного регулирования, хотя должны были быть охвачены действием ч. 8 ст. 57 ЖК РФ. Оценка действий граждан является императивной обязанностью субъектов Российской Федерации, которые могут по своему усмотрению установить только срок, в пределах которого такие действия имеют юридические последствия. Такое регулирование отношений обеспечивает равенство граждан перед законом: размер предоставляемой жилой площади может быть уменьшен в отношении любого гражданина только по предусмотренным федеральным законодательством основаниям.

Однако большинство исследователей не анализируют природу нормы, содержащей санкцию за совершение определенных действий, которая применяется независимо от того, какие именно обстоятельства послужили причиной совершения оцениваемых действий. И если при применении ст. 53 ЖК РФ Конституционный Суд РФ определенно указал на необходимость применения критериев добросовестности и разумности при оценке действий лица, то в данном случае обратиться к этим критериям возможно лишь при помощи аналогии права. При оценке возможных злоупотреблений должны быть учтены не какие-то конкретные действия, совершенные лицом, а обстоятельства, намерения лиц, при которых они совершались.

Сравнивая ч. 8 ст. 57 ЖК РФ и ст. 53 ЖК РФ, необходимо отметить сходство целей, стоящих перед этими нормами, — предотвратить злоупотребление субъектов при обеспечении их жилыми помещениями по договорам социального найма, в течение сроков, в пределах которых должны быть учтены действия граждан. Оценивая предложенные законодателем формулировки обоих норм, стоит признать их неудачность. Перечень действий, введенный ч. 8 ст. 57 ЖК РФ, допускает пробелы в регулировании, и при оценке таких действий не указано на императивное применение критериев разумности, добросовестности. Статья 53 ЖК РФ отличается большей абстрактностью, что позволяет охватить большее число отношений. В то же время ее действие уже не раз становилось предметом оценки судов, которые решали, кто имеет право регулировать рассматриваемые отношения и что должно быть учтено при оценке конкретных действий.

Законность принятия субъектами Российской Федерации актов, устанавливающих примерный перечень действий, которые оцениваются как совершенные для ухудшения жилищного положения, была проверена Верховным Судом РФ. В определении Верховного Суда РФ от 21.11.2012 № 44-АПГ2-16 было указано, что ввиду нахождения в совместном ведении жилищного законодательства принятие подобного рода нормативных правовых актов возможно. Жилищное законодательство действительно находится в совместном ведении России и субъектов Российской Федерации, но установление действий, которые могут быть расценены как совершенные с намерением ухудшить жилищное положение, не может быть урегулировано исключительно актами субъектов Российской Федерации. Возможные основания для отказа в постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий должны быть едиными для всех граждан страны, обладающих одинаковым правом на жилище. Субъекты Российской Федерации не должны иметь права определять действия, которые считаются приводящими к намеренному ухудшению жилищной ситуации гражданина. Имеющаяся практика — формирование перечней действий, направленных, по мнению законодателей субъектов Российской Федерации, на ухудшение жилищной ситуации, — должна быть изменена, поскольку отсутствие каких-либо ориентиров при формировании подобного перечня дает возможность незаконно сузить права граждан. Субъекты Российской Федерации стремятся предотвратить возможные злоупотребления со стороны граждан и в этом желании зачастую переходят разумные пределы. Ничто не может помешать законодателю субъекта Российской Федерации определить в качестве подобного действия, к примеру, рождение ребенка, хотя П.В. Крашенинников высказывает справедливое мнение о том, что в ст. 53 ЖК РФ речь не идет о рождении ребенка, вселении престарелых родителей, которые не обладают жилым помещением [5, с. 98], и тому подобных вполне обоснованных и разумных действиях. Пункт 23.1 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31.01.2001 № 12 [11], указывает, что подобное вселение не считается ухудшением жилищных условий, если до вселения граждане не имели права проживания, не были надлежащим образом обеспечены жильем (недостаточный размер площади жилья, тяжелые жилищные условия) и т. д. Если до конца развивать идею, предложенную в данном положении, необходимо не только изучить жилищную ситуацию до вселения, но и определить возможные причины переселения (продажа ранее имевшейся квартиры для оплаты лечения, невозможность проживать в ранее имевшемся помещении из-за конфликта в семье и т. д.).

Практика субъектов Российской Федерации по закреплению определенных действий как совершаемых с целью ухудшения жилищных условий существует и на федеральном уровне. Правительство РФ в п. 12 постановления от 27.01.2009 № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» также формирует перечень действий, которые расцениваются как совершенные с целью ухудшения жилищных условий. В данном акте, однако, не раскрывается содержание категории «действия, совершаемые с целью ухудшения жилищной ситуации».

Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров обоснованно отмечают, что существенным недостатком ст. 53 ЖК РФ является то, что «в ней не раскрывается содержание понятия “действия, совершенные с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях”» [16, с. 177]. В рассматриваемых отношениях важен не факт совершения определенного действия (продажи квартиры, вселения в занимаемое помещение других лиц), а его недобросовестность, и это было особенно подчеркнуто Конституционным Судом РФ. В науке также отмечается особое значение добросовестности, справедливости и разумности в праве, которые являются одними из ведущих начал в тех случаях, когда его участникам предоставлено правомочие применять свое усмотрение [13, с. 10].

Закрепленные перечни таких действий, однако, не имеют указания на обязательность установления недобросовестности поступков гражданина или его разумности (например, Закон Пермской области № 2694-601 «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» [10]). Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации формулируются таким образом, что определенное действие считается совершенным с целью ухудшения жилищного положения и получения права постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. Используемая юридическая техника приводит к неопределенности того, кто должен доказывать наличие или отсутствие недобросовестности лица при совершении подобных действий.

Для устранения противоречий правового регулирования в рассматриваемых отношениях необходимо закрепление категории «намеренное ухудшение жилищных условий», так как закрепление списка возможных действий, которые могут быть расценены как совершенные для ухудшения жилищных условий с целью постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий на уровне ЖК РФ, как предлагается некоторыми авторами [7, с. 48], нецелесообразно. Формирование закрытого списка оставит за пределами действия нормы многочисленные ситуации, которые формально не будут попадать под действие нормы, а формирование открытого списка не улучшит действующие нормы.

В ст. 53 ЖК РФ следует закрепить признаки, которые должны быть обязательно установлены при принятии решения о том, что лицом совершены недобросовестные действия, на которые в дальнейшем необходимо ориентироваться при применении ч. 8. ст. 57 ЖК РФ [17, с. 54]. Такие признаки неоднократно обсуждались в литературе. Так, Л.Ю. Грудцына выделяет следующие признаки недобросовестных действий с целью постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий:

— гражданин не состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении;

— недобросовестные действия совершаются с целью постановки на учет, бездействие не является основанием для признания лица намеренно ухудшившим жилищные условия;

— недобросовестные действия совершаются преднамеренно;

— действия могут повлечь признание лица в качестве нуждающегося в жилом помещении [1, с. 146].

Е.В. Шаповалова, не соглашаясь с выделенными признаками понятия «намеренное ухудшение жилищных условий», предлагает свои критерии:

— специальный субъект — лица, которые имеют право состоять на учете согласно ст. 49 ЖК РФ. Действия лица, которое на момент намеренного ухудшения жилищной ситуации не попадало под действие ст. 49 ЖК РФ, не признаются автором как намеренное ухудшение жилищных условий. Данный критерий автора не совсем понятен, поскольку действия совершаются гражданами именно с целью быть поставленными на учет в качестве нуждающихся в жилье, совершение подобных действий в том случае, когда возникли все предусмотренные законом условия для принятия на подобный учет, бессмысленно. Возможно, автор имеет в виду случаи, когда гражданином, признанным малоимущим, но надлежащим образом обеспеченным жилищем, совершаются действия по ухудшению обеспеченности жилой площадью. Но столь узкое определение субъекта оставляет возможности для злоупотребления: лицо первоначально ухудшает свои жилищные условия, а после обращается за признанием его малообеспеченным и постановкой на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении;

— под ухудшением жилищных условий действующее законодательство понимает любые юридически значимые действия, которые влекут уменьшение обеспеченности общей жилой площадью на одного члена семьи менее учетной нормы. По мнению автора, совершение подобных действий может рассматриваться в качестве намеренного ухудшения жилищных условий лишь при условии, если до совершения общая жилая площадь на одного члена семьи была более учетной нормы. Данное утверждение не бесспорно: лица, зная о возможном улучшении жилищного положения (например, получении наследства), могут сознательно еще более ухудшить жилищные условия, чтобы не быть исключенными из учета лиц, нуждающихся в жилых помещениях. В связи с этим необходима комплексная оценка нескольких юридических фактов, в том числе и таких, которые автор предлагает не учитывать;

— деятельность, направленная на ухудшение жилищных условий, имеет умышленный характер (лица осознают либо должны осознавать, что они ухудшают свою жилищную ситуацию);

— целью действий гражданина является получение права состоять на учете в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий [18, с. 29].

Е.В. Шаповалова, исходя из проделанного анализа, заключает, что от уполномоченных органов власти требуется определить как умысел на ухудшение жилищных условий, так и то, что действия совершались с намерением получить право состоять на учете. В то же время автор делает предложение, прямо противоположное результатам анализа и выводу о необходимости установления целей действий гражданина. Е.В. Шаповалова предлагает ввести закрытый перечень действий, которые следует считать совершенными с целью ухудшения уровня жилищной обеспеченности и постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, хотя те действия, которые автор указывает в качестве примера, могут быть признаны направленными на ухудшение жилищной ситуации только при установлении соответствующих признаков.

На основании проанализированных критериев могут быть сформулированы следующие признаки действий, направленных на намеренное ухудшение жилищных условий и постановку на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий:

— гражданин не состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении;

— недобросовестные действия совершаются преднамеренно;

— недобросовестные действия совершаются с целью постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, бездействие не является основанием для признания лица намеренно ухудшившим жилищные условия;

— действия могут повлечь признание лица в качестве нуждающегося в жилом помещении. При этом очень важно отметить, что не гражданин должен доказывать отсутствие недобросовестности, а соответствующий административный орган должен самостоятельно установить и найти доказательства данных признаков.

Последствием преднамеренного ухудшения жилищных условий, кроме отказа в постановке на жилищный учет, является ограничение на постановку на учет в течение 5 лет со дня совершения действий. Верховный Суд РФ в определении от 21.05.2009 № 2н-137/09 [6] высказывает мнение о том, что лицо, преднамеренно ухудшившее свои жилищные условия, имеет право на признание нуждающимся в жилье по истечении 5 лет. В определении от 20.04.2011 № 11-В11-8 [2] Верховный Суд РФ, в целом не соглашаясь с решениями нижестоящих судов в связи с недостаточным, по его мнению, изучением обстоятельств дела, не указал на незаконность и необоснованность позиции Верховного суда Республики Татарстан о том, что лицо может быть поставлено на учет даже в связи с совершением тех действий, которые привели к ухудшению жилищной ситуации, через 5 лет с момента их совершения. Подобной позиции придерживается и М.В. Корякин [4, с. 60].

Срок, по истечении которого лицо может быть поставлено на учет, достаточно значительный. Можно предположить, что он, по мнению законодателя, является, с одной стороны, санкцией за совершение преднамеренных недобросовестных действий, связанных с желанием встать на учет и впоследствии получить жилье. С другой стороны, эта норма может быть оценена как превентивная мера, направленная на предупреждение возможных действий по ухудшению жилищного положения, — в течение 5 лет гражданин не сможет встать на учет, а следовательно, затягивается и улучшение жилищной ситуации, и лицо вынуждено жить в созданных им же самим условиях. Истечение 5-летнего срока, исходя из судебной практики, погашает преднамеренность недобросовестных действий, и лицо имеет право встать на учет, если оно отвечает соответствующим признакам, даже если основанием для постановки на учет станут те действия, из-за которых гражданину было ранее в этом отказано.

Действующим законодательством предусмотрено, что истечение срока после нарушения закона влечет невозможность привлечь к ответственности (гражданской, административной, уголовной и т. д.) и восстановление ограниченных из-за совершения неправомерных действий прав, если лицо было привлечено к ответственности (возможность занимать определенные должности, освобождение из-под стражи и т. д.). Поступки лица могут быть либо правомерными, либо нет, истечение любого срока с момента их совершения не меняет и не может менять их природу. Иное положение вещей противоречит таким функциям права, как воспитательная (оказание специфического педагогического воздействия на лиц, формирование мотивов определенного поведения [8, с. 158]) и охранительная (борьба и вытеснение вредных и опасных для общества вариантов поведения, охрана и защита от нарушений прав личности и других субъектов права, обеспечение охраны законности в стране [14, с. 137]). Такое положение вещей конфликтует с самим определением права как совокупности исходящих от государства общеобязательных, формально определенных норм, выражающих идеи свободы, справедливости, гуманизма, нравственности и призванных регулировать поведение людей и их коллективов в целях стабильного функционирования и развития общества [8, с. 134].

Истечение любого срока не может быть причиной признания ранее совершенных незаконных действий правомерными. В качестве действий, направленных на ухудшение жилищных условий, могут быть признаны мнимые сделки, которые не влекут каких-то фактических изменений в материальном положении субъекта, и ему остается только дождаться истечения 5-летнего срока для законной постановки на учет. Сложившееся положение вещей создает условия для нарушения права на жилище других граждан России.

На основании проведенного теоретического и практического анализа представляется необходимым изложить ст. 53 ЖК РФ в следующем виде:

«1. Граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

2. Действия гражданина признаются намеренно совершенными для ухудшения жилищных условий при наличии следующих признаков:

— гражданин не состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении;

— недобросовестные действия совершаются преднамеренно;

— недобросовестные действия совершаются с целью постановки на учет, бездействие не является основанием для признания лица намеренно ухудшившим жилищные условия;

— действия могут повлечь признание лица в качестве нуждающегося в жилом помещении.

3. Орган, осуществляющий принятие на учет, должен установить отсутствие признаков, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

4. Граждане не могут быть приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в результате совершения намеренных действий, которые привели к ухудшению жилищных условий, независимо от истечения срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи».

Часть 8 ст. 57 ЖК РФ, по нашему мнению, должна быть изложена в следующем виде:

«8. При предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма учитываются действия граждан, намеренно совершенные для ухудшения жилищных условий. Действия гражданина признаются намеренно совершенными для ухудшения жилищных условий при наличии признаков, предусмотренных ч. 2 ст. 53 Жилищного кодекса РФ. Указанные действия учитываются за установленный законом субъекта Российской Федерации период, предшествующий предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, но не менее чем за пять лет».

Список литературы

1. Грудцына Л.Ю. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. Н.М. Коршунова. М.: Знание, 2005.

2. Дело по заявлению о признании незаконным решения общественной жилищной комиссии об исключении из списка участников, инвалидов и вдов погибших (умерших) участников и инвалидов Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как суду необходимо установить, какие конкретно действия, направленные на ухудшение жилищных условий, совершила заявительница, являются ли они умышленными и недобросовестными: определение Верховного Суда РФ от 20.04.2011 № 11-В11-8 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / О.А. Городов, А.К. Губаева, М.Н. Долгополый и др.; под ред. О.А. Городова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2012.

4. Корякин В.М. Намеренное ухудшение жилищных условий: понятие, сущность, правовые последствия // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 11. С. 57—62.

5. Крашенинников П.В. Жилищное право. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2012.

6. Лицо, преднамеренно ухудшившее свои жилищные условия, имеет право на признание нуждающимся в жилье по истечении 5 лет: определение Верховного Суда РФ от 21.05.2009 № 2н-137/09 //  Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Максимчук И.В., Мальцев Р.Н. Намеренное ухудшение жилищных условий: норма и практика применения // Юрист. 2010. № 11. С. 42—48.

8. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004.

9. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2007 № 258-О-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма: закон Пермской области от 30.01.2006 № 2694-601 // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2006. № 1. Ч. II.

11. Положение о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве: утв. Постановлением Московской городской Думы от 31.01.2001 № 12 // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 2. Ст. 195.

12. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / В.В. Андропов, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало [и др.]; под общ. ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2010.

13. Сорокин В.В., Коваленко К.Е. Диалектика общих принципов права // История государства и права. 2012. № 12. С. 10—13.

14. Теория государства и права: учебник / А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич [и др.]; под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.

15. Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2011.

16. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридический справочник по жилищным вопросам / под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2011.

17. Усков А. Неумышленное, но «намеренное» ухудшение жилищных условий // Жилищное право. 2012. № 6. С. 45—54.

18. Шаповалова Е.В. Намеренное ухудшение жилищных условий по Жилищному кодексу Российской Федерации // Семейное и жилищное право. 2011. № 5. С. 28—32.