Правовая классификация форм расходов бюджета

 УДК 347.73

Страницы в журнале: 82-88

А.В. Ильин, 

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ Россия, Санкт-Петербург Anton.Ilyin@ksrf.ru

Автором предлагается метод разграничения правовых форм расходов бюджета, позволяющий выявить их структурные особенности и построить их правовую классификацию.

Ключевые слова: расходы бюджета, формы расходов бюджета, бюджетные правоотношения.

Правовое регулирование бюджетных расходов как затрат, направляемых публичным субъектом на реализацию публичных функций, предполагает создание правовых моделей, в рамках которых будет четко определено возможное и должное поведение участников экономических отношений. Естественно, правовые модели должны учитывать особенности регулируемых экономических отношений, адекватно отражать интересы участвующих в этих отношениях субъектов и предлагать способы их оптимального сочетания, в связи с чем такие правовые модели могут отличаться по своему экономическому содержанию. С другой стороны, правовые модели могут предлагать различные правовые способы воздействия на экономическое поведение, дифференцированно устанавливая основания возникновения правоотношений, предоставляя права одной, обеим или многим сторонам правоотношения, обеспечивая возможность принудительной реализации прав, требований и т. п.

С этой точки зрения правовые модели, описывающие осуществление бюджетных расходов, отличаются друг от друга методом правового регулирования (в широком смысле этого слова).

Правовая наука имеет своим назначением выявление и изучение закономерностей правовых явлений, соответственно, для нее принципиально важным представляется анализ правовых моделей с точки зрения их юридического содержания. Поэтому целью правовой науки в рассматриваемом контексте в первую очередь выступает разграничение правовых моделей, описывающих осуществление бюджетных расходов. Что представляют собой с правовой точки зрения различные виды бюджетных ассигнований, перечисленные в ст. 69 Бюджетного кодекса РФ? В каких правовых формах и как реализуются расходы бюджета? Могут ли быть созданы какие-либо иные правовые формы расходов бюджета, не известные сегодня Бюджетному кодексу? Именно на эти вопросы, по нашему мнению, сегодня должна дать ответ наука бюджетного права.

К сожалению, можно уверенно констатировать, что в науке бюджетного права отсутствует какое-либо ясное понимание того, что же с правовой точки зрения представляют собой формы расходов бюджета. Это ярко выражается в предпринимаемых попытках как-либо классифицировать формы расходов бюджета, известные БК РФ. Однако используемая в законодательстве классификация расходов бюджета (ст. 21 БК РФ, Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации [9]) и классификации (функциональная, по управлению и т. п.), предлагаемые следующей за законодательством научной литературой [6], представляют собой варианты именно экономической классификации расходов бюджета, не способной пролить свет на правовую природу расходов бюджета1. Наиболее вероятной причиной этому является, на наш взгляд, направление поиска критериев для такой классификации: вместо того, чтобы искать различие расходов бюджета посредством анализа существующей дифференциации их правовых форм, исследователи настойчиво пытаются разобраться в разнообразии их экономического содержания.

Мы предлагаем следующую правовую классификацию форм расходов бюджета, выявляющую их структурные особенности, позволяя разграничить формы расходов бюджета друг от друга.

Мы исходим из того, что расходы бюджета как правовая категория представляют собой совокупность систем правоотношений, каждая из которых включает в себя правоотношение по финансированию из бюджета и правоотношение по фактическому использованию средств бюджета[1].

Каждая форма расходов бюджета, будучи типовой системой, состоящей из правоотношения по финансированию из бюджета и правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, характеризуется своеобразием одного и (или) обоих названных правоотношений.

Каждое типовое правоотношение по финансированию из бюджета отличается от других структурой организационно-правовых связей, организационно-правовой составляющей (n).

Каждое типовое правоотношение по фактическому использованию средств бюджета отличается от других целью предоставления, положением сторон и соотношением интересов в правоотношении.

Содержание любого правоотношения по фактическому использованию средств бюджета всегда сводится к предоставлению средств. Любое имущественное предоставление может быть произведено либо α) для того, чтобы получить предоставление от другой стороны (causa credendi), либо β) для того, чтобы погасить (исполнить) обязательство (долг) (causa solvendi), либо γ) в качестве безвозмездного предоставления (causa donandi) [1].

Легко видеть, что в основе деления целей предоставления на виды лежит тот результат, которого хочет добиться сторона, осуществляющая предоставление. Цель предоставления позволяет нам определить и то, чем вызвано такое предоставление: наличием долга, вынуждающего к предоставлению, или  желанием, вызванным намерением сейчас или в будущем что-либо приобрести или не обусловленным таковым. Во многом именно целью предоставления задается сама структура правоотношения. Критерий цели предоставления, таким образом, выделяет наиболее значимый момент, определяющий, в конечном итоге, содержание правоотношения [8, с. 75].

Соответственно, использование данного критерия позволяет разграничить все расходы бюджета на три большие группы, в отношении каждой из которых можно точно указать на то, чем вызвано использование такой формы расходов, и пояснить, чем обусловлено то или иное закрепление прав и обязанностей, входящих в содержание правоотношения. Проводя эту идею более подробно, можно заметить, что типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью получение предоставления от другой стороны (causa credendi), дифференцируются в зависимости от характера отношений обмена (k), типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью погашение долга (causa solvendi), дифференцируются в зависимости от правовой природы обязанности, во исполнение которой предоставляются средства (d), и, наконец, типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью безвозмездное предоставление (causa donandi), отличаются друг от друга в зависимости от причин или мотивов, подвигающих публично-правовое образование осуществлять безвозмездные предоставления (m).

Однако данный критерий носит общий характер, не позволяя тем самым индивидуализировать формы расходов бюджета, входящих в каждую из трех групп. Поэтому для целей классификации форм расходов бюджета нельзя ограничиться только использованием этого критерия.

Любое правоотношение может быть охарактеризовано положением сторон в нем. В одном случае одна сторона может предопределять поведение другой стороны в правоотношении только в силу занимаемого ею в этом правоотношении положения. В другом случае одна сторона не может предопределять поведение другой стороны в правоотношении только в силу занимаемого ею в этом правоотношении положения [2]. Положение стороны в правоотношении задается извне: публичный субъект нормативным правовым актом предоставляет стороне в правоотношении власть над другой стороной либо констатирует изначальное отсутствие у сторон власти друг над другом. Положение стороны в правоотношении, таким образом, определяется методом правового регулирования. В первом из указанных выше случае правоотношение сконструировано при помощи метода власти-подчинения (X), во втором — при помощи метода юридического равенства сторон (x). При этом типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, структурированные на основе метода власти-подчинения, подразделяются в зависимости от градиента властного характера отношений на односторонне-обязывающие (Xiy) и двусторонне-обязывающие (Xjy).

Соответственно, использование критерия метода правового регулирования позволяет разграничить все расходы бюджета на две большие группы, в отношении каждой из которых можно указать, что служит основанием для предоставления средств, кто является инициатором возникновения правоотношения и каким образом может быть достигнута цель предоставления. Данный критерий также носит общий характер, не позволяя тем самым индивидуализировать формы расходов бюджета, входящих в каждую из двух групп. Однако он применим к каждой форме, раскрывая ее структурные особенности, и в этой связи характеризует формальный момент каждой формы расходов бюджета.

Содержательный момент каждому правоотношению придает закрепленное соотношение интересов субъектов правоотношения, определяемое исходя из экономической природы данного отношения.

Предоставление средств есть имущественное отношение. Однако это имущественное отношение может быть стоимостным или нестоимостным в зависимости от того, обладают ли передаваемые средства свойством полезности для приобретателя.

Под полезностью какого-либо блага мы понимаем представление лица о пользе или удовольствии, получаемых от потребления этого блага [10, с. 186, 190]. Целью всех участников экономической системы являются деньги или, что эквивалентно, некоторый единый монетарный товар. Он является тождественным (даже в количественном смысле) с любым удовлетворением или полезностью, которых желает данный участник [7]. Индивидуум, желающий получить максимум удовлетворения, признается действующим рационально.

Мы будем говорить о полезности предоставления бюджетных средств для какого-либо лица тогда, когда вместе с бюджетными средствами это лицо получает возможность улучшить собственное положение (увеличить свое благосостояние, которым оно может распоряжаться по своему усмотрению) за счет получаемых средств. Распоряжение благосостоянием по своему усмотрению, в свою очередь, выражается в самообеспечении (самоокупаемости), хозяйственной самостоятельности и самостоятельном несении имущественной ответственности. В силу этого рациональный участник будет стремиться получить средства бюджета, которые, таким образом, обладают для него полезностью. Если же предоставление бюджетных средств ничего лично такому лицу не дает или же вследствие такого предоставления его положение ухудшается, мы будем говорить о том, что средства бюджета в этом случае не имеют для участника полезности. В этом случае побудительных мотивов в получении бюджетных средств у лица, действующего рационально, нет.

Имущественное отношение, в котором приобретатель получает благо, обладающее для него полезностью, является имущественно-стоимостным (y). Стоимость передаваемого блага определяется его предельной полезностью для приобретателя. Имущественное отношение, в котором приобретатель получает благо, не обладающее для него полезностью (полезность блага меньше, либо равна нулю), является имущественно-нестоимостным (Y).

Легко видеть, что констатация полезности предоставляемых средств выявляет побудительные мотивы получателя этих средств или, что эквивалентно, интерес субъекта правоотношения в этом правоотношении. Выявление самостоятельного интереса субъекта правоотношения показывает наличие возможности принудительной реализации возникающих прав [5]. Соответственно, использование критерия полезности  позволяет разграничить все расходы бюджета на две большие группы, в отношении каждой из которых можно указать, что служит причиной применения того или иного метода правового регулирования и того или иного соотношения прав и (или) обязанностей в правоотношении.

Используя эти критерии, построим классификацию форм расходов бюджета (рис. 1)[3]. Хотя идея построения классификации на основании предложенных критериев довольно проста, подробное проведение ее весьма сложно[4]. Характеристики конкретной формы расходов в рамках классификации определяются алгоритмически. Нижеперечисленным формам расходов бюджета присваивается индекс классификации, который отражает своеобразие правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, входящего в их содержание. В том случае если нескольким формам расходов бюджета присвоен один индекс, то разграничение осуществляется не по особенностям правоотношения по фактическому использованию бюджетных средств, а по особенностям правоотношения по финансированию из бюджета.

Приведенный метод позволяет расклассифицировать известные формы расходов бюджета следующим образом.

К группе {α, X, y} относится предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

К группе {α, X, y} — социальное обеспечение населения в виде компенсационных выплат.

К группе {α, x, y} относится большое количество форм расходов бюджета, например, закупка товаров, оплата работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, предоставление средств из бюджета в целях оплаты труда работников казенных учреждений, предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в качестве частичного возмещения затрат некоммерческих организаций на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с договорами (соглашениями), заключенными с публичным субъектом; обслуживание государственного (муниципального) долга и т. д. Дальнейшая дифференциация в рамках данной группы связана с применением критерия (k) — по характеру отношений обмена.

К группе {β, X, Y} относится предоставление межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

К группе {β, X, y} относится большое количество форм расходов бюджета, например, предоставление средств из бюджета в целях уплаты казенным учреждением налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг в качестве компенсации затрат (или недополученных доходов), которые названные лица несут вследствие возложения публичным субъектом на них обязанности предоставлять определенным категориям потребителей товары, работы, услуги по льготным ценам или бесплатно; предоставление межбюджетных трансфертов в форме субвенций; исполнение судебных актов и т. д. Дальнейшая дифференциация в рамках данной группы связана с применением критерия (d) — по характеру правовой природы обязанности, во исполнение которой предоставляются средства.

К группе {β, x, y} относится предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.

В группе {γ, X, y} находится предоставление субсидии автономным учреждениям в качестве возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) на счета, открытые им в кредитных организациях, предоставление субсидий автономным учреждениям на иные («эксплуатационные») цели на счета, открытые им в кредитных организациях, предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в качестве имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании, социальное обеспечение населения в виде мер социальной поддержки. Дальнейшая дифференциация связана с применением критериев градиента властного характера отношений (Xiy и Xjy) и мотивов, подвигающих публично-правовое образование осуществлять безвозмездные предоставления (m).

К группе {γ, x, y} относится, например, предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в качестве поддержки социально значимой деятельности некоммерческих организаций, предоставление межбюджетных трансфертов в форме субсидий и т. д. Дальнейшая дифференциация связана с применением критерия (m) — мотивов, подвигающих публично-правовое образование осуществлять безвозмездные предоставления.

Легко видеть, что не все возможные сочетания критериев реализовались. Имеющиеся в классификации незаполненные рубрики показывают, что использованные нами критерии при определенных сочетаниях не могут дать искомых форм расходов бюджета. В чем причина этого? Для этого посмотрим, какие из гипотетических форм расходов бюджета не реализовались.

Во-первых, не реализовался тип правоотношения {X, Y, γ} — властное, имущественно-нестоимостное, causa donandi. На наш взгляд, причина этого состоит в том, что мы имеем дело с классическим бюджетным правоотношением, в рамках которого средства передаются в односторонне-властном порядке с целью обеспечить получателя ресурсами для их дальнейшего использования, которое должно быть лишено какой-либо полезности для получателя. Если рассматривать это правоотношение как правоотношение по фактическому использованию средств бюджета, то можно заметить, что таковым оно будет только при условии банковского исполнения бюджета, в рамках которого каждый распорядитель и получатель бюджетных средств будет иметь собственные расчетные счета в кредитных организациях. Однако сегодня это невозможно, поэтому данный тип не реализуется в правоотношениях по фактическому использованию средств бюджета, представляя собой стандартное правоотношение по финансированию из бюджета.

Во-вторых, не реализовались все типы, связанные с отношениями, в рамках которых передаются средства, лишенные для получателя стоимостного признака, но основанные при этом на юридическом равенстве сторон. На наш взгляд, причина этого состоит в бессмысленности применения метода юридического равенства сторон к нестоимостным отношениям. Если обе стороны отношения не заинтересованы в нем, тогда они становятся безразличными к методу воздействия на них. Если говорить о предоставлении в рамках таких отношений, то при использовании метода равенства у сторон отсутствуют стимулы для заключения соглашения. Если же интерес в предоставлении есть только у стороны, передающей средства, а у их получателя интереса нет (классическое нестоимостное отношение), то и в этом случае у получателя отсутствует стимул для заключения соглашения. Если законодатель тем не менее хочет, чтобы в последнем случае получатель все-таки вступил в правоотношение, то для достижения поставленной цели следует применять не метод равенства, так как он ничего не даст, а метод власти-подчинения. Поэтому имущественно-нестоимостные отношения подлежат регулированию с помощью метода власти-подчинения, а не юридического равенства сторон.

Таким образом, данная классификация отводит каждой из форм расходов бюджета свое место, выявляя тем самым ее уникальные свойства. Однако, по нашему мнению, ценность предложенной нами достаточно общей классификации состоит не в разграничении всех возможных форм расходов бюджета, а в выявлении их общих черт, позволяющих использовать при регулировании отношений, связанных с осуществлением расходов бюджета, общие правовые средства для схожих форм таких расходов. Учитывая, что в основу предлагаемой нами классификации положены универсальные критерии, адекватно отражающие правовую природу самого процесса предоставления денежных средств, в рамках этой классификации можно размещать и те формы расходов бюджета, которые могут появиться в будущем. Определяя место новой формы расходов бюджета в представленной посредством предложенной классификации системе форм расходов бюджета, мы тем самым автоматически устанавливаем ее существенные правовые свойства, что позволяет восполнить пробелы в правовом регулировании предоставления расходов в рамках новой формы, если таковые будут иметь место.

Список литературы

1. Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву // Избранные труды по гражданскому праву. Т. I. М., 2002.

2. Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. Т. 1 (автор главы — Н.Д. Егоров).

3. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008.

4. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М., 2014.

5. Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.; Берлин, 2011.

6. Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3.

7. Нейман Дж. фон, Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение. М., 1970.

8. Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М., 1950.

9. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Экономика: пер. с англ. М., 2007.

Библиография

1 С.М. Запольский прямо говорит о необходимости проведения юридической классификации расходов бюджета, указывая тем самым на недостаточность их классификации «по адресатам бюджетных ассигнований» [3, с. 60.].

2 Подробно наша позиция изложена в работе [4, с. 9—21].

3 Автор благодарит И.В. Татьянникова за помощь в подготовке рисунка.

4 Рамки статьи, во всяком случае, не дают нам это сделать. Полный анализ см.: [4].