Правовая основа осуществления органами местного самоуправления полномочий в области сельского хозяйства

УДК 342:349.42 

Е.В. ВАЙМЕР,

соискатель, преподаватель кафедры уголовного права Рубцовского института (филиала) Алтайского государственного университета

В результате анализа нормативных актов определена правовая основа осуществления органами местного самоуправления полномочий в области сельского хозяйства. Высказано мнение о необходимости четкого разделения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области сельского хозяйства с тем, чтобы закрепить правовое основание и законность функционирования отраслевого исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Ключевые слова: государственные реформы; местное самоуправление; сельское хозяйство.

Because of the analysis of the normative certificates, the legal basis of realization by bodies of local self-management of powers is determined in the field of agriculture. The opinion on necessity of precise division of powers of Russian Federation, its subjects and bodies of local self-management is stated in the field of agriculture to fix the legal basis and legality of functioning of a executive body of local self-management.

Keywords: state reforms; local self-management; an agriculture.

Российское государство рассматривает развитие сельского хозяйства в качестве одного из приоритетных направлений. Приоритетность развития отрасли обеспечивается проведением различных организационно-экономических мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными законами, национальным проектом и целевыми программами. Примечательно, что посредством данных мероприятий предполагается решить экономические, социальные проблемы сельскохозяйственных товаропроизводителей, в то время как преодоление проблем сельского хозяйства не может быть обеспечено без должной организации управления, которую призваны осуществлять соответствующие исполнительные органы власти и находящиеся в их ведении предприятия и учреждения.

Из этого следует, что решение вопросов сельского хозяйства требует комплексного подхода, который возможен только на государственном уровне путем целенаправленных, скоординированных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При этом деятельность органов управления должна осуществляться строго на основе правовых норм, что обусловливает зависимость эффективности их функционирования от совершенства соответствующей правовой базы. Недостаточность или внутренняя несогласованность, другие существующие противоречия правовой основы управления негативно воздействуют на весь управленческий механизм, снижая его авторитет и эффективность.

Применительно к сельскому хозяйству одним из существующих сложных вопросов правового обеспечения управления является проблема разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Данный вопрос имеет важное практическое значение, так как четкое разделение полномочий и предметов ведения позволяет избежать дублирования, параллелизма в работе органов государственной власти и местного самоуправления или возложения на те или иные органы не свойственных им полномочий.

Регулирование отношений в области сельского хозяйства не отнесено Конституцией РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению России и ее субъектов, а значит, в соответствии со статьей 73 Конституции РФ вне пределов ведения и полномочий России по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Вместе с тем, среди субъектов сельскохозяйственного производства действуют федеральные предприятия и учреждения и, согласно статье 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся федеральная собственность и управление ею, а также установление основ федеральной политики и программ в области экономического и социального развития государства.

Легализация федеральной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства получила свое отражение в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[1] в виде сформулированных целей, принципов, направлений государственной аграрной политики, а также мер по ее реализации. В нем подчеркивается, что аграрная политика является составной частью государственной социально-экономической политики. Действующие федеральные программы социально-экономического развития села утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации[2], однако имелись случаи их формализации указами Президента России[3].

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (ст. 72 Конституции РФ), которые затрагивают и вопросы сельского хозяйства, поскольку земля является основным средством сельскохозяйственного производства.

В соответствии с частью 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[4] к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, за счет средств соответствующего бюджета, относится решение следующих вопросов: 1) поддержка сельскохозяйственного производства; 2) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; 3) организация проведения на территории субъекта Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных; 4) изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; 5) осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники. По указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы.

В свою очередь, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5] среди вопросов местного значения муниципального района называет создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (п. 25 ст. 15). А среди вопросов местного значения поселения названы развитие сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства (п. 28 ст. 14).

Следует согласиться с мнением М.Ю. Дитятковского о том, что формулировки вопросов местного значения весьма неопределенны[6]. В тексте Закона используются такие понятия, как «развитие», «создание условий», «содействие», «расширение», что не дает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправления и их соотношении с полномочиями органов государственной власти. Вместе с тем именно вопросы местного значения имеют политический, экономический и организационно-управленческий смысл.

Более того, такие авторитетные ученые как Т.Я. Хабриева, В.И. Васильев высказывают обоснованные сомнения в том, что эти вопросы вообще имеют местное значение[7].

Действительно, включение в перечень вопросов местного значения полномочий в области сельского хозяйства не соответствует функциональному назначению местного самоуправления как демократического института, призванного непосредственно обеспечивать жизнедеятельность населения конкретного муниципального образования.

Неопределенность сложившейся ситуации требует от органов управления использовать имеющиеся способы разграничения полномочий. Достаточно распространен такой способ разграничения полномочий между органами власти федерального, регионального и муниципальных уровней как подписание соглашений.

Соглашения о разграничения полномочий в области агропромышленного комплекса с федеральным центром заключили следующие субъекты Российской Федерации: республики Саха (Якутия) и Удмуртия, Алтайский, Краснодарский и Хабаровский края, Нижегородская, Оренбургская, Ростовская, Сахалинская и Свердловская области[8]. Соглашения заключались между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации в лице председателя Правительства РФ и ее субъектов в лице их глав исполнительной власти и касаются лишь полномочий в сфере исполнения (управления). Поэтому, следует согласиться с мнением А.В. Демина, который относит такие договоры не к государственно-правовым, а к административно-правовым, служащим нормативной базой для издания различных индивидуально-правовых актов[9].

В некоторых субъектах Федерации высшие органы исполнительной власти заключили соглашения с администрациями муниципальных районов, предусматривающие решение общими усилиями задач социально-экономического развития, в том числе и в области сельского хозяйства.

Так, в Бурятии республиканское Правительство заключило соглашения о социально-экономическом сотрудничестве, а в Тульской области областная администрация подписала соглашения о взаимодействии по решению социально-экономических вопросов. Как отражено в соглашениях, их реализация направлена на обеспечение комплексного социально-экономического развития региона и территории конкретного муниципального образования[10].

Между тем в Алтайском крае непосредственно региональный орган управления сельским хозяйством подписал соглашение о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса с администрациями муниципальных районов. В соглашениях указано, что они заключались в целях успешного выполнения положений приоритетного национального проекта и целевых государственных программ[11].

По своей правовой природе такие соглашения о сотрудничестве (взаимодействии) также являются административными договорами. В юридической литературе однозначно определяется, что соглашение, основанное на нормах права относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем, называется административным договором[12].

Думается, что посредством заключения административных договоров управленческие органы как бы договариваются об осуществлении определенных взаимных действий, преследуя цель развития сельского хозяйства. Однако следует обратить внимание на то, что заключение административного договора — это все-таки временная мера, поскольку указанные договоры не могут решить многие острые проблемы, возникающие при взаимодействии органов. И потом роль подобных договоров по отношению к законодательству всегда вспомогательная.

Вместе с тем в настоящее время заключение соглашений актуально и оправданно. К примеру, в Оренбургской области были подписаны соглашения между районными и поселенческими муниципальными образованиями, по которым к районной администрации перешли поселенческие полномочия по содействию развития сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства[13]. Несмотря на то, что поселения района заключали соглашения в едином формате в условиях жесткого административного давления, т.е. по сути в данном случае межмуниципальные соглашения не являются добровольными, их заключение следует считать целесообразным фактом.

Дело в том, что на уровне поселения никогда не существовало и не существует специального исполнительно-распорядительного органа, способного осуществлять рассматриваемые полномочия профессионально. В то время как в структуре районной администрации традиционно действует сельхозуправление или сельхозкомитет, главным назначением которого всегда было осуществление в интересах сельского населения государственной аграрной политики[14]. Однако весьма спорным остается вопрос об источниках финансирования районного сельскохозяйственного органа. В этой связи отдельного внимания заслуживает вопрос о передаче отдельных полномочий в области сельского хозяйства органам муниципального района законодательным путем.

Во многих регионах приняты законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства. При этом большинством законов субъектов Федерации передается функция по поддержке отрасли в целом, без определения конкретных мероприятий, реализация которых возлагается на органы местного самоуправления (Забайкальский край, Новосибирская область[15]). Более того, законами названных субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления переданы исполнительно-распорядительные и регулятивные полномочия, т.е. полномочия по принятию муниципальных нормативно-правовых актов в данной сфере.

Напротив, в Законе Красноярского края[16]  подчеркивается, что отдельными государственными полномочиями наделяются только исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Между тем в рассматриваемом документе определены не полномочия органов местного самоуправления по поддержке сельскохозяйственного производства, а лишь отдельные направления управленческой деятельности в данной сфере, такие как разработка текущих и среднесрочных планов, создание условий для технологического и экономического развития сельскохозяйственного производства, создание и организация функционирования информационно-консультационной службы, сбор финансово-экономических показателей деятельности субъектов агропромышленного комплекса.

А.В. Мадьярова сделала абсолютно верное замечание, что передаваться должна не функция по поддержке сельхозпроизводства, тем более не вопрос в целом, а отдельные полномочия по реализации этой функции, конкретные мероприятия в этой сфере. Перечень и содержание таких мероприятий должны быть определены субъектом Российской Федерации, и лишь их осуществление может быть делегировано органам местного самоуправления[17].

В качестве положительного примера можно привести Закон Томской области[18], в котором были конкретизированы мероприятия, реализация которых возлагается на органы местного самоуправления в рамках полномочий по поддержке сельского хозяйства. При этом объем полномочий разделен между группами муниципальных образований: одни муниципальные образования осуществляют мероприятия по поддержке малых форм хозяйствования, другие уполномочены предоставлять юридическим лицам бюджетные кредиты для последующего их предоставления владельцам личных подсобных хозяйств. Необходимо сказать и о том, что в настоящее время отдельные федеральные законы прямо указывают на возможность передачи государственных полномочий в области сельского хозяйства на местный уровень.

Например, в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[19]органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. А статья 9 Федерального закона от 21.07.2005 №108 «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи»[20] устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Кроме того, полномочия органов местного самоуправления в области сельского хозяйства устанавливаются и путем их прямого закрепления в отраслевом законодательстве. Так, в соответствии со статьей 17 Закона РФ от 14.05.1993 №4979-1 «О ветеринарии»[21] органы местного самоуправления уполномочены на основании представлений главных государственных ветеринарных инспекторов вводить ограничительные мероприятия (карантин), создавать в установленном порядке специальные комиссии. Приведенная норма получает детализацию в правовых актах Министерства сельского хозяйства РФ, например, в Правилах по борьбе с подкожными оводами и профилактике гиподерматоза крупного рогатого скота[22] или Правилах по борьбе с гриппом птиц[23]. Также действующие Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденные Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 04.12.1995 № 13-7-2/469[24], устанавливают полномочия органов местного самоуправления по устройству, санитарному состоянию и оборудованию скотомогильника (биотермической ямы). Хотя в нормативно-правовых актах не указано, какие именно органы местного самоуправления призваны осуществлять названые полномочия, на практике их реализацией занимаются исполнительно-распорядительные органы муниципального района.

Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что правовые основания для осуществления органами местного самоуправления полномочий в области сельского хозяйства имеются. Однако сельское хозяйство является стратегически важной отраслью, необходимой для удовлетворения потребности людей в пище и в рыночное время мощь, авторитет любого государства определяется не столько военным оснащением, сколько уровнем продовольственного обеспечения населения. Поэтому полномочия по управлению сельским хозяйством, в том числе осуществляемые органами местного самоуправления, должны быть признаны государственными и иметь государственное финансовое обеспечение. При этом осуществление полномочий в области сельского хозяйства органами местного самоуправления в четком взаимодействии с государственными органами, безусловно, должно быть эффективным и отвечающим поставленным целям и задачам в рассматриваемой сфере.

Библиография

1 СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27.

2 См.: О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия: Постановление Правительства РФ от 14.07.2007 № 446 // СЗ  РФ. 2007. № 31. Ст. 4080.

3 См.: О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы: Указ Президента РФ от 18.06.1996 № 933 // Собрание законодательства РФ. 1996. №26. Ст. 3061.

4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

5 СЗ  РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6 Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 18.

7 См.: Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 10; Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 18.

8 О разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) от 28.06.1995 № 2 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области развития агропромышленного комплекса Удмурдской Республики: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Удмуртской Республики от 17.10.1995 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Оренбургской области от 09.12.1995 № 2 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Свердловской области от 12.01.1996 № 10 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области развития агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Краснодарского края от 30.01.1996 № 2 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Сахалинской области от 29.05.1996 // Российская газета («Бизнес в России») 29.06.1996. № 122; О разграничении полномочий в области развития агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Ростовской области от 29.05.1996 № 11 // Российская газета («Экономический союз») 17.08.1996. № 156; О разграничении предметов ведения и полномочий в области агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Хабаровского края от 24.07.1996 № 7 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». Версия Эксперт-приложение; О разграничении полномочий в области развития агропромышленного комплекса: Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Нижегородской области от 08.06.1996 № 1 // Российская газета («Экономический союз»). 03.08.1996. №146.

9 Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С.19.

10 См.: Экономика Бурятии. Официальный сайт Министерства экономики Республики Бурятии //http://economy.buryatia.ru/index-n.htm?a=full&id=966; Соглашение о взаимодействии по решению социально-экономических вопросов между администрацией Тульской области и органами местного самоуправления муниципального образования Одоевский район от 23.01.2007 // Правовая Россия. http://www.lawru.info/base30/part9/d30ru9654.htm.

11 Главное управление сельского хозяйства Алтайского края. Официальный сайт // http://www.agro.altai.ru/ru/upravl/otdel/inf_mater/one_inf_material329-42-82.html.

12 Савостин А.А. Административно-правовой договор в системе регулирования общественных отношений (понятие и классификация) // Юрист. 2001. № 11. С. 52.

13 Российская экономика в 2006 г. Раздел 2.6 «Муниципальная реформа: первый год реализации» // http://www.iip.ru/analytics/pub.php?n=686.

14 См.: Вдовин А.И., Вдовин С.А. История управления сельским хозяйством в уезде — районе — муниципальном образовании: Учебно-практическое издание. СПб., 2004. С. 106 — 140.

15 См.: О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области государственными полномочиями Новосибирской области по государственной поддержки сельскохозяйственного производства: Закон Новосибирской области от 16.12.2006 № 75-ОЗ // Ведомости. 29.12.2006. № 57; О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственным полномочием по поддержке сельскохозяйственного производства: Закон Читинской области от 16.06.2005 № 694-ЗЧО // Забайкальский рабочий. 09.07.2005. № 99-100.

16 См.: О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства: Закон Красноярского края от 27.12.2005 № 17-4397 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 50.

17 См.: Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 31.

18 См.: О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями по государственной поддержки сельскохозяйственного производства: Закон Томской области от 29.12.2005 № 248 // Собрание законодательства Томской области. 2006. № 1(6).

19 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

20 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3119.

21 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.

22 Об утверждении Правил по борьбе с подкожными оводами и профилактике гиподерматоза крупного рогатого скота: Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 16.11.2004 № 514 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 2.

23 Об утверждении Правил по борьбе с гриппом птиц: Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 27.03.2006 № 90 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 19.

24 Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утверждены Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 04.12.1995 № 13-7-2/469 // Российские вести. 1996. 22 февр. № 35.