Правовая основа финансово-хозяйственной деятельности в органах внутренних дел

УДК 342.951

Страницы в журнале: 39-44

Е.О. Бондарь,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России Россия, г. Москва bondar_elena@mail.ru

Исследуется правовая основа финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел. Так как финансовая деятельность в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации достаточно разнообразна, это обусловливает ее комплексное регламентирование. Финансово-хозяйственная деятельность органов внутренних дел регулируется как федеральными законами, так и ведомственными нормативными правовыми актами.

Ключевые слова: правовая основа, финансово-хозяйственная деятельность, органы внутренних дел, финансовый контроль.

Одной из важнейших сторон деятельности государства, имеющей своей непосредственной целью формирование правовых норм, является правотворчество. В любом государстве правотворчество направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения. Функционирование органов государственной власти невозможно без соответствующих упорядочивающих норм.

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) правотворческая деятельность осуществляется высшими и местными органами государственной власти и управления, непосредственно самим народом путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа». Бесперебойное функционирование всех звеньев государства регламентируется соответствующими нормами права. Так, важнейшие нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, определяющие основные принципы ее осуществления, содержатся в Конституции РФ. Они создают фундамент финансово-правовой базы финансовой деятельности органов внутренних дел. Нормативные документы, регулирующие отношения в области финансов, в дальнейшем определяются в двух основных кодифицированных законах, предназначенных для правового регулирования финансовых отношений — Бюджетном кодексе Российской Федерации 1998 года (далее — БК РФ) и Налоговом кодексе Российской Федерации 2000 года (далее — НК РФ). Нормы БК РФ и НК РФ регулируют бюджетные, налоговые отношения с участием органов внутренних дел и иных органов исполнительной власти. В частности, в соответствии со ст. 158 БК РФ Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) выступает главным распорядителем бюджетных средств для своей системы, так как МВД России, являясь органом государственной власти Российской Федерации, имеет право передавать средства федерального бюджета подведомственным ему распорядителям и получателям бюджетных средств.

Главные распорядители средств федерального бюджета включаются в бюджетную классификацию под определенным кодом [7]. МВД России в бюджетной классификации значится под кодом 188. Распорядителями в системе МВД России являются министерства внутренних дел, главные управления внутренних дел, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации и т. д., которые, как органы государственной власти, имеют право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств в системе МВД России в соответствии со ст. 162 БК РФ. Бюджетным учреждением (или иной организацией), имеющим право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, являются городские районные органы, образовательные учреждения, научно-исследовательские институты, базы и другие подразделения, наделенные правами юридического лица для самостоятельного участия в гражданском обороте.

Нормы НК РФ регламентируют налоговые отношения с участием органов внутренних дел, которые в соответствии с законодательством о налогах и сборах могут выступать в качестве налогоплательщиков либо плательщиков неналоговых платежей в государственный бюджет, как и иные органы исполнительной власти, наделенные правами юридического лица и участвующие в гражданском обороте. НК РФ закрепляет в ст. 36 специальные полномочия органов внутренних дел в налоговой сфере. В соответствии с указанной статьей органы внутренних дел по запросу налоговых органов участвуют вместе с ними в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках [6]. При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направлять материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. В свою очередь в соответствии со ст. 32 НК РФ налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Итак, в основе нормативно-правовой базы финансовой деятельности органов внутренних дел лежат федеральные законы, регулирующие финансовую деятельность государства, при этом в указанных нормативных правовых актах могут содержаться нормы, упорядочивающие отношения только с участием органов внутренних дел.

Президент Российской Федерации (далее — Президент РФ) в своем Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013—2015 годах обозначил период перехода к «программному бюджету» в полном объеме, начиная с 2014 года (в рамках формирования федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов). МВД России является ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» (далее — государственная программа).

Проект государственной программы разработан МВД России в установленные Правительством Российской Федерации (далее — Правительство РФ) сроки и получил поддержку Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации. Финансовое обеспечение государственной программы сформировано исходя из параметров Федерального закона от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Кроме того, МВД России является соисполнителем по ряду других государственных программ Российской Федерации.

Финансовая деятельность в системе МВД России достаточно разнообразна, что обусловливает ее комплексное регламентирование. Как отмечает И.Ю. Тимофеева, финансово-хозяйственная деятельность органов внутренних дел регламентируется как федеральными законами, так и ведомственными нормативными правовыми актами. Причем иногда положения нормативных документов противоречат друг другу, что неизбежно отражается на организации контроля финансово-хозяйственной деятельности и затрудняет работу контрольно-ревизионных комиссий [9, с. 92].

Правовая основа финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел — это совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность подразделений указанных органов в сфере финансово-хозяйственной деятельности.

Система этих актов довольно обширна. Их классификацию можно проводить по разным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; по субъектам, их издающим [10, с. 221].

В нормативно-правовую базу финансовой деятельности органов внутренних дел входят указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие финансовую деятельность государства.

Большое значение для регулирования финансовой деятельности органов внутренних дел имеют нормативные правовые акты, содержащие нормы о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел, об их вещевом обеспечении и т. д., поскольку от них зависит общий объем ассигнований, выделяемых органам внутренних дел из государственного бюджета (федерального или бюджета субъекта Российской Федерации) на соответствующий бюджетный год. К таким, например, относится Приказ МВД России от 26.09.2012 года № 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации».

Следующая из рассматриваемых нами категорий нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подразделений органов внутренних дел, включает нормативные акты, регламентирующие их организационное построение. В соответствии с принципом нормативности органы внутренних дел в субъектах Российской Федерации финансируются по нормативам, обеспечивающим эффективное выполнение своей компетенции.

Третью категорию составляют документы, регулирующие отношения подразделений органов внутренних дел с иными субъектами при реализации задач по охране собственности, оказании других услуг.

Данная категория также включает значительный массив нормативных актов, которые, на наш взгляд, уместно разделить на три подгруппы.

Первую подгруппу составляют правовые акты, регулирующие отношения подразделений органов внутренних дел: например, «Инструкция об организации взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с федеральным государственным унитарным предприятием “Охрана” Министерства внутренних дел Российской Федерации» (утв. приказом МВД России от 20.02.2009 № 155) упорядочивает взаимодействие подразделений вневедомственной охраны с филиалами ФГУП «Охрана» МВД России при организации охраны имущества, при реагировании группами задержания на тревожные сообщения, поступающие с объектов, охраняемых с помощью пультов централизованной охраны ФГУП «Охрана» МВД России, при осуществлении проверок несения службы работниками военизированных и сторожевых подразделений филиалов ФГУП «Охрана» МВД России.

В отличие от указанной инструкции приказ МВД России от 31.08.2007 № 772 «Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам» [2] направлен на урегулирование договорных отношений исполнителей (подразделений вневедомственной охраны и филиалов ФГУП «Охрана») с заказчиками услуг, т. е. физическими и юридическими лицами. Он определяет последовательность действий подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел и филиалов ФГУП «Охрана» МВД России по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам. Приказом описана процедура приема заявления на обеспечение охраны имущества физического или юридического лица, поступившего как в подразделения вневедомственной охраны, так и в филиалы ФГУП «Охрана» МВД России; определен порядок обследования имущества физических и юридических лиц и заключения договора на охрану имущества физического или юридического лица; закреплены действия сторон при осуществлении охраны имущества физических и юридических лиц по договорам, в том числе при его транспортировке.

Ко второй подгруппе рассматриваемой категории нормативных правовых актов можно отнести ведомственные акты, направленные на регулирование финансового обеспечения органов внутренних дел.

Большая роль в правовом регулировании финансовой деятельности органов внутренних дел отводится приказам МВД России — ведомственным нормативным правовым актам, направленным на конкретизацию общих норм финансового права с учетом условий функционирования органов внутренних дел. Все изменения, вносимые в нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность государства, отражаются в ведомственных правовых актах МВД России, что в результате сказывается на финансовом обеспечении деятельности органов внутренних дел.

К третьей подгруппе целесообразно, на наш взгляд, отнести акты, регулирующие отношения органов внутренних дел с физическими и юридическими лицами в процессе оказания платных услуг (накопления денежных средств за оказанные услуги).

Правовую основу финансового контроля в системе МВД России составляют БК РФ, НК РФ, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», приказы МВД России от 31.01.2013 № 65 «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», от 19.06.2009 № 464 «Об утверждении Инструкции о порядке финансового и материального обеспечения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах» и др.

Согласно Указу Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает надзор за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство (федеральная служба), Федеральную таможенную службу, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

В качестве приоритетов государственного финансового контроля следует назвать надзор за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, кроме того, надзор за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Необходимо отметить, что институт финансового контроля достаточно обстоятельно исследован в науке финансового и административного права [4, 8, 3]. Тем не менее субъекты финансового контроля в системе МВД России, а также особенности его проведения исследованы недостаточно обстоятельно. Перед рассмотрением специфики финансового контроля в системе МВД России необходимо несколько слов сказать о финансовом контроле.

Содержание, цели и принципы финансового контроля достаточно детально исследовалось в работах по финансовому праву. Так, ряд исследователей отмечают, что финансовый контроль направлен на проверку не только законности, но и целесообразности действий в области образования (применительно к налоговому контролю) денежных средств [5, с. 148].

Финансовый контроль в системе МВД России осуществляют различные субъекты как общей, так и специальной компетенции. К специальным субъектам финансового контроля в системе МВД России относится Контрольно-ревизионное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — КРУ МВД России), которое является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции МВД России по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведомственного (последующего) финансового контроля за целевым и эффективным использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, а также  Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий МВД России, являющийся самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции МВД России по выработке и реализации государственной политики по совершенствованию нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел в области бюджетного планирования и финансового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, внутренних войск, государственных целевых программ, организации бюджетного учета и отчетности органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, оплаты труда, социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел, пенсионного обеспечения граждан — бывших сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, членов их семей, а также иных лиц, пенсионное обеспечение которых возложено на МВД России в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основными задачами КРУ МВД России являются:

1) организация и формирование основных направлений государственной политики в области совершенствования контрольно-ревизионной работы;

2) обеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования в области непосредственного осуществления последующего финансового контроля за соблюдением в органах, организациях и подразделениях системы МВД России бюджетного, финансового и налогового законодательства, целевым и эффективным использованием трудовых, материальных и финансовых ресурсов, соблюдением имущественных прав и интересов МВД России, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей, принятием мер по возмещению причиненного МВД России материального ущерба;

3) последующий контроль за правильностью документационного оформления хозяйственных операций, достоверностью отчетности о результатах финансово-хозяйственной деятельности органов, организаций и подразделений системы МВД России;

4) организационно-методическое обеспечение контрольно-ревизионной работы в системе МВД России.

В соответствии с утвержденной структурой в Финансово-экономическом департаменте МВД России функционируют три управления:

— управление бюджетной политики;

— управление нормирования оплаты труда и социальных гарантий;

— управление бюджетного учета, отчетности и расчетных операций.

Финансово-экономический департамент МВД России выполняет функции головного подразделения МВД России в области финансово-экономической политики и обеспечения социальных гарантий.

Основными задачами Финансово-экономического департамента МВД России являются:

— организация и формирование основных направлений государственной политики в области финансово-экономической деятельности МВД России;

— обеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования по вопросам деятельности Финансово-экономического департамента МВД России;

— реализация от лица МВД России функций и полномочий главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета;

— организационно-методическое обеспечение деятельности финансово-экономических подразделений МВД России.

Также необходимо сказать о том, что финансово-бюджетный контроль в основном включает различного рода контрольные мероприятия в рамках непосредственно бюджетного процесса, а финансово-хозяйственный выражается в проверках и ревизиях финансово-хозяйственных операций экономических субъектов [5, с. 148].

В числе иных нормативных правовых актов, регламентирующих финансовую деятельность органов внутренних дел, можно также упомянуть Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции). В частности, в Законе о полиции вопросам финансового обеспечения деятельности полиции посвящена глава 9 «Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности полиции», в которой указаны источники финансирования, принадлежность имущества, нормативное обеспечение, условия аренды и предоставления служебных помещений. В п. 1 ст. 47 Закона о полиции установлено: единственным источником финансового обеспечения деятельности полиции являются средства федерального бюджета, что в связи с объемами расходов может привести к затруднению с доведением полного объема выделенных денежных средств до соответствующих распорядителей. Иными словами, определенный объем финансовых обязательств перешел от местного бюджета к федеральному, а в свете дополнительных затрат, вызванных реформой, вероятно возникновение дефицита финансирования, что может негативно сказаться на уровне поддержания правопорядка в государстве.

Анализ Закона о полиции показал: в нем отсутствуют положения, касающиеся такого значимого элемента финансовой деятельности, как финансовый контроль. На наш взгляд, это является большим упущением, особенно в свете глобального реформирования органов внутренних дел и перехода на новые стандарты правоохранительной деятельности. Внесение конкретных норм, устанавливающих особенности взаимодействия органов контроля, правовой режим должностных лиц (ревизоров), режим внутреннего контроля, могли бы в значительной мере способствовать более эффективному использованию бюджетных ассигнований.

Обеспечение единства правовых основ организации и деятельности органов внешнего финансового контроля положительно скажется на одной из важнейших функций финансов — контрольной. Решение проблем правового регулирования финансового контроля необходимо для повышения конечной эффективности проводимых контрольных мероприятий в органах внутренних дел.

Список литературы

1. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М., 2000.

2. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 44.

3. Горин Е.В. Особенности финансового контроля в системе МВД России. — Домодедово, 2005.

4. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М., 2000.

5. Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право. — М., 2003.

6. Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок (утв. приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 № 495/ММ-7-2-347).

7. Приказ Минфина РФ от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

8. Слотюк А.А. Финансовый контроль: проблемы и их решения. — М., 2002.

9. Тимофеева И.Ю. Контроль финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел // Полиция России. 2011. № 4.

10. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. проф. Стрекозова. — М.: Интерстиль, 2001.

11. Экономический вестник МВД России. 2005. №  1.