Правовая политика и защита прав личности

О.Ю. РЫБАКОВ,

доктор философских наук, профессор, директор института юстиции Саратовской государственной академии права

В  данной статье предлагается анализ понятия правовой политики как одного из возможных эффективных средств защиты прав и свобод личности. Обращение к правовой политике вызвано тем обстоятельством, что права человека как идея, как совокупность ценностей признаются в России, закрепляются законодательно, что само по себе весьма важно. Однако теория прав человека и практика их реализации не тождественны. Правовая политика призвана соединить идею и конкретные условия ее реализации — юридическую и в целом социальную действительность России. Правовая политика выступает одним из главных факторов реализации прав личности.

Правовая политика — это деятельность прежде всего государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений, граждан, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правовых механизмов, перспектив развития законодательства, создание, поддержание и развитие условий для осуществления интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями.

Правовая политика как юридическая категория отражает основы взаимодействия личности и власти с точки зрения действующего законодательства, демонстрирует принципы законодательства и особенности их осуществления через систему законодательных актов. Правовая политика отражает властные предписания, которые реализуются как на основе действия правового механизма, так и с помощью тех предписаний, которые содержатся в основном законодательном акте — Конституции РФ.

Целью правовой политики является личность с ее многообразными, но общезначимыми интересами. Однако невозможно представить себе абстрактные, автономно реализующиеся ценности индивида вне права, государства, общества.

Личность в соотношении с правом, правовой системой проявляется в различных социальных и юридических ролях. Прежде всего она является смыслообразующим основанием функционирования правовой системы, придает ей гуманистическую направленность. Личность есть субъект права и отношений, им регулируемых, она обладает соответствующим уровнем юридической культуры, сознания, юридическим статусом. Личность — понятие абстрактное, которое всегда наполняется реальным содержанием в зависимости от характера и объема реализации прав и ответственности.

Правовая политика, соответствуя интересам личности, служит семье, обществу, государству, тем самым выполняя существенную социальную функцию. Правовая политика обращена к личности; от нее зависит возможность ее полной реализации, эффективности. Сам уровень, содержание правовой политики предопределены усилиями конкретных личностей — обычных граждан и профессиональных политиков, государственных деятелей, должностных лиц в системе правоохранительных органов, глав муниципальных образований и т.д.

Политика всегда актуализирует интересы тех социальных групп, которые она представляет. Особенность правовой политики — выражение интересов всех общественных слоев. Да и само право является общезначимой ценностью, в отношении которой нельзя использовать избирательные подходы, потому что право, выраженное в законе, обладает юридической силой для всех граждан. Если предположить, что правовая политика (при всей необходимости дифференциации ее отдельных направлений) не имеет общих основных принципов своей реализации, то это в конечном счете может привести к неравенству граждан перед законом. Не определенные законным способом привилегии как компонент правовой политики недопустимы. Привилегия лишь тогда является таковой, когда о ней прямо сказано в законе, т.е. когда она позитивно признана.

Правовая политика показывает перспективы, пути совершенствования законодательства, влияет на формирование принципов его развития, обеспечивая таким образом защиту прав и свобод личности. Задача утверждения устойчивых, удовлетворяющих большинство граждан принципов законов — одна из важнейших в законотворчестве. Закон не может быть направлен на реализацию диаметрально противоположных, различных интересов. Закон различает и защищает интересы, но принципы этого должны быть едины.

Правовая политика лишь тогда эффективна и ценностна, когда она пропитана духом, идеями конституционализма, защиты прав человека. Сама действующая конституция может подвергаться критике и не всегда являет собой образец юридического искусства и акт высочайшего социального значения, адекватно отражающий существующие общественные отношения. Однако, как известно, закон есть закон, и он подлежит исполнению (тем более если это Основной закон). Поэтому когда мы говорим о духе конституционализма, то вкладываем в него весь социально-исторический смысл достижений человечества в области конституционного строительства и развития, а не только конкретное осмысление действующей российской Конституции.

В связи с этим правовая политика в такой ее форме, как организация научной деятельности, не может ограничиваться восхвалением действующего законодательства, в том числе и Конституции РФ. Правовая политика, чтобы сохранить объективность, обязана отвечать на вопросы, поставленные самой жизнью. Причем на вопросы сложные, например: почему неэффективна в полной мере система действующих законов в вопросе защиты прав личности? в чем главные проблемы функционирования правовых механизмов? какова роль действующего законодательства в защите прав личности и место Конституции РФ как базового законодательного акта в этом вопросе?

Ответы на эти вопросы непросты, и их может дать лишь практика осуществления прав и свобод личности в России.

Правовая политика использует возможности государственного воздействия, осуществляемого исключительно на основе права. При этом не следует отождествлять понятия права и правовой политики. Исключить силу государства вряд ли возможно, ибо всякая политика, в том числе и правовая, действенна в том случае, если подлежит реализации. Политика не может быть декларативной, поэтому ей необходима система действий, делающих ее жизненной и актуальной.

Разъяснение, пропаганда, популяризация права как главного регулятора общественных отношений должны быть соединены с научным подходом к правопониманию. Поэтому нельзя не видеть связи между государственной значимостью правовой политики и научными основами такой политики. Конечно, всякая политика в идеале должна основываться на научных достижениях, проверенных опытом результатах. Но именно правовая политика базируется на достижениях прежде всего юридической науки, а также других наук, способствующих слаженному, эффективному функционированию правовых механизмов.

Правовая политика проявляется через конкретные формы. В настоящее время можно выделить следующие формы реализации правовой политики: правозащитная; правотворческая; правоприменительная; правовое обеспечение функционирования государства, его органов; организация деятельности правоохранительных органов; подготовка дипломированных юристов в учебных заведениях; доктринальная; правовое просвещение.

Рассмотрим основные из них — правозащитную, правотворческую, правоприменительную — в соотношении с проблемой личности как главной цели и гуманистического критерия такой политики.

Правозащитная политика включает охрану, защиту прав, свобод личности, правопорядка, различных форм собственности. Не отрицая значимости других форм реализации правовой политики, можно констатировать, что указанный вид обретает в современных условиях особое значение. Актуальность этого подтверждается рядом факторов.

Прежде всего, охрана и защита прав человека и гражданина менее эффективна в переходных состояниях общества, государства, когда происходит ломка устоявшихся институтов и отношений. Складывается ситуация, когда прежние критерии, стандарты жизни людей уже не действуют, а новые не сформировались (хотя могут быть закреплены юридически). Для некоторых граждан это проявляется в ухудшении качества жизни. Это и недостаточно определенное и защищенное положение наших соотечественников за рубежом, и отсутствие в реальности всеобщего бесплатного и качественного медицинского обслуживания, и сокращение рабочих мест на производстве, уменьшение числа предприятий, а также неэффективная система социального обеспечения, низкий уровень пенсий, стипендий, заработной платы на государственных предприятиях и т.д.

Сюда же следует добавить индивидуальную правовую незащищенность граждан: далеко не каждый знает содержание основных российских законов и способен самостоятельно себя защищать. Не все обладают в равной мере юридической информацией. Конечно, особую роль в защите прав личности играет российская адвокатура, выполняющая важнейшую социальную и юридическую функцию: способствует восстановлению нарушенного права всеми доступными по закону способами. Полагаем, что с точки зрения правового благополучия общества в целом необходима политика, направленная на поддержание и развитие такого важнейшего института, как адвокатура.

Сегодня особенно важно сформировать традицию приоритета прав человека и гражданина, но не простыми декларациями, а реальными действиями. Нам всем нужна привычка ежедневно уважать личность. Эту привычку можно выработать только при условии ее постоянного, систематического подтверждения со стороны государства, общества, личности. Такая привычка формируется на основе практической защиты нарушенных прав. Право каждого человека и гражданина на судебную защиту прав и свобод закрепил Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995; далее — Закон). В соответствии со ст. 1 Закона каждый гражданин имеет право обратиться с жалобой в суд, если считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих. К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суде, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

1) нарушены права и свободы гражданина;

2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).

Не секрет, что многие граждане России ничего не знают о существовании этого Закона и тех возможностях, которые он предоставляет в деле защиты прав и свобод. Хотя сегодня количество обращений в суд увеличилось по сравнению с началом 1990-х годов, все же можно констатировать слабое использование населением возможности такого направления, как обжалование в суде действий (решений) по основаниям незаконного привлечения к какой-либо ответственности. Думается, что это комплексная проблема, которая лежит как в юридической, так и в психологической плоскостях.

Правотворческая политика по содержанию шире, чем законодательная (она включает последнюю в себя). Создание норм права — важнейшее направление деятельности государства. Здесь также можно выделить уровни: федеральный, региональный (уровень субъектов Федерации), муниципальный.

Федеральный уровень правотворчества состоит в подготовке, обсуждении и принятии законодательных актов Государственной думой и вступлении их в законную силу после подписания Президентом РФ. К федеральному уровню правотворчества относятся издание указов Президентом РФ и постановлений — Правительством РФ.

На региональном уровне принятие законов, разрешенное в современных условиях субъектам Федерации, осуществляется соответствующими законодательными органами. Но их деятельность не может выходить за пределы действия Конституции РФ, федеральных законов, не может противоречить им. Соответственно, если региональное правотворчество не согласуется с идеями, целями и задачами, духом федерального законодательства, основополагающими принципами конституционализма в части защиты прав личности, оно не может быть признано законным.

В последние годы активизировалось муниципальное правотворчество. К нему должны предъявляться те же требования, которые содержатся и в Конституции РФ, и в законах федерального уровня. Если допустить на практике несогласованность между правотворчеством муниципального уровня и федеральным законодательством — намеренную или осуществленную из-за непрофессиональности, некомпетентности, — то сама идея прав человека дискредитируется. В связи с этим предлагается закрепить на законодательном уровне обязательное участие профессиональных юристов в создании региональных и муниципальных нормативных правовых актов. Собственно, это и делается сегодня, но важно другое. Во-первых, нужна персонификация ответственности за нарушения основных принципов прав и свобод личности. Во-вторых, на глав законодательных органов и лиц, осуществляющих правотворчество, следует возложить обязанность соблюдения конституционных и федеральных правовых норм. Конечно, граждане могут обращаться в суд по поводу восстановления нарушенного права, однако важно создать условия недопущения нарушения правовых норм как условия деятельности законодательных органов субъектов Федерации.

Вместе с тем следует отличать законодательный, правотворческий процесс от политики в этой области. Задачей правовой политики в данном случае является создание условий правотворческой деятельности, определение ее стратегических направлений, приоритетов. Известный из теории права и политики общественный договор реализуется не абстрактно, не виртуально, а конкретно и по существу. Это всегда непосредственно связано с правами и обязанностями населения того или иного муниципального образования.

Однако самые правильные, справедливые, выверенные решения в области правотворчества останутся не реализованными в полной мере, если не будут подкреплены сильной правоприменительной политикой.

Исходная проблема — эффективность правоприменения и использование средств его осуществления, то есть значение закона как акта, обязательного для исполнения всеми. Если речь идет об уголовно-правовой политике, то это неотвратимость наказания, привлечения к ответственности виновных. Глобальная проблема охраны прав личности находит отражение практически в каждом виде правовой политики: конституционно-правовой, гражданско-правовой, процессуально-правовой и т.д.

Именно в сфере применения права реализуется содержание, потенциал законодательства, наиболее ярко обнаруживаются и правовая культура, и правовой нигилизм, и юридическое бескультурье. Правоприменение — это область проявления профессионализма судей, работников прокуратуры, МВД, всех органов, применяющих право. Это профессионализм особого уровня и качества, основанный на применении законодательства в каждом конкретном случае.

Эта форма реализации правовой политики выявляется как личностная, причем в двух аспектах. Во-первых, речь идет о субъекте правоприменения — лице, обладающем по действующему законодательству возможностью правоприменения. Во-вторых, каждый акт применения права затрагивает прямо или опосредованно личность, ее права и обязанности, правовой статус, порой и судьбу. В этом смысле рассматриваемая форма правовой политики носит личностно ориентированный характер. Однако персонифицированный уровень правоприменительной формы не исключает ее общественной значимости. Поэтому правовая политика как целостный комплекс мер необходима в данной области.

Правоприменение связано с разделением властей и наличием конституционных гарантий для судебной власти. В реальной жизни здесь множество нерешенных вопросов. Личность и правоприменительные органы еще не обрели гармоничных форм взаимодействия. Иными словами, граждане не всегда с большим доверием относятся к деятельности органов, применяющих право, и даже к суду.

На многие проблемы в сфере деятельности судов обратил внимание в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей Президент России В.В. Путин. Он отметил, что недостатка обращений в суд сегодня нет. Ежегодно в судах рассматривается более 5 млн гражданских, более миллиона уголовных и почти 2 млн дел об административных правонарушениях. С неменьшей нагрузкой работают и арбитражные суды. Нагрузка на судей в последние 6 лет выросла в 3 раза. Она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел. Нарушаются сроки рассмотрения дел. Решению этой проблемы способствует институт мировых судей, но они работают в 33 субъектах Федерации, а их штаты укомплектованы на 19,5 %[1]. Существует много других проблем в области деятельности судов, в правоприменении. И то, что на эти проблемы обращает внимание Президент РФ, безусловно, важно для всей судебной системы, для проведения планомерной правовой политики в этой области. Нужно и далее продолжать укреплять судебную систему, реализовать принцип независимости суда, сделать его укорененной историко-юридической и социально-культурной традицией.

Формы реализации правовой политики не следует смешивать с функционированием права вообще, с деятельностью конкретных правоохранительных органов, отдельными структурами и направлениями правотворчества, правозащитным движением и функционированием адвокатуры и т.д. Каждая структура имеет свои задачи. Правовая политика связывает различные стороны деятельности государственно-правовых органов, общественных объединений и усилия самой личности, используя функционирование права для достижения целей, являющихся в итоге политическими, социальными, но основывающимися на праве. Такими целями можно назвать защиту прав и свобод личности, становление ее правовых свойств, позволяющих уверенно ориентироваться как в законодательстве, так и в способах его применения.

Правовая политика — это комплекс теоретических и практических институтов, явлений, отношений, функционирующий для защиты прав и свобод личности и обладающий для этого арсеналом средств. Характерным для этого вида политики представляется использование юридических способов воздействия на общественные отношения, поиск, предложение и установление оптимальных и перспективных форм взаимодействия личности и власти.

Библиография

1 См.: Путин В.В. Мы все хотим, чтобы наш суд был скорым, правым и справедливым: Выступление Президента Российской Федерации на V Всероссийском съезде судей // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 4.