Правовая политика современной России в сфере ограничения государственной власти

УДК 342.34 

Страницы в журнале: 34-38

О.С. ВЫРЛЕЕВА-БАЛАЕВА,

зав. кафедрой юридических дисциплин  Гуманитарного юридического колледжа Оренбургского государственного университета

Рассматриваются проблемы формирования правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти с учетом опыта зарубежных государств; предлагаются пути совершенствования средств и способов контроля неправомерных действий чиновников.

Ключевые слова: правовая политика, ограничение государственной власти, этический кодекс, ответственность государства перед личностью.

A legal policy of the Russian Federation in sphere of restriction of the government

Vyrlejeva-Balajeva O.

In article problems of formation of a legal policy of the Russian Federation in sphere of restriction of the government taking into account experience of the foreign states in the given sphere are considered; ways of perfection of means and ways of control over wrongful actions of officials are offered.

Keywords: the legal policy, government restriction, the ethical code, responsibility of the state before the person.

В  настоящее время в научных трудах и в законодательстве все чаще используется термин «правовая политика». Упоминаются различные виды правовой политики, ее цели и эффективность. Однако зачастую в это понятие вкладывают разный смысл, что затрудняет формирование единой государственной правовой политики.

Считаем, что целесообразно принять в качестве базового определение, сформулированное А.В. Малько: «Правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности»[1].

Одним из стратегических направлений правовой политики современной России является ограничение государственной власти в целях ее эффективного и наиболее безопасного для гражданского общества функционирования. Любая политическая система настолько устойчива и жизнеспособна, насколько опирается на общество, на его поддержку и участие. Только власть, ограниченная с помощью системы правовых и организационных средств, удовлетворяет интересы общества, не замыкаясь на обслуживании самой себя. Активная общественная поддержка, в свою очередь, обеспечивает результативность масштабных проектов, реализуемых сегодня в Российской Федерации. Именно поэтому важно, чтобы политическая система была открыта для общества, давала возможность гражданам реализовывать себя, участвуя в управлении государством, в том числе с помощью мер, позволяющих контролировать деятельность чиновников, пресекать их незаконные действия, отзывать депутатов, не реализующих наказы избирателей. Ограничения не должны мешать государству действовать эффективно, в то же время защищая граждан от злоупотреблений со стороны властных структур.

Прежде всего необходимо уяснить, что в современном демократическом государстве чиновник является слугой народа, получившим от него часть конституционных полномочий. Государственные и муниципальные служащие должны исполнять свой долг ответственно, добросовестно, руководствуясь правовыми нормами и моральными ценностями, принятыми в обществе. К сожалению, на деле картина оказывается иной.

Многие народные избранники — члены представительных органов пренебрегают своими обязанностями, регулярно пропуская заседания без уважительной причины. Так, на обязательных пленарных заседаниях, которые проходят в Законодательном собрании Санкт-Петербурга по средам, присутствует зачастую лишь половина парламентариев. Да и то — до обеда. При этом законодательные акты принимаются «подавляющим числом голосов». Это стало возможным благодаря изменениям в регламенте, принятым самими депутатами в 2006 году. Если прежде для регистрации на рабочем месте надо было обязательно лично прибыть утром в Мариинский дворец, то теперь достаточно написать доверенность и отдать свой ключ для голосования коллеге. Партийная принадлежность парламентариев не имеет значения. Повестка дня заседания заранее, как правило, не обсуждается. Получается, представители народа голосуют, принимают решение, не вдаваясь в его суть[2].

Ни один уважающий себя работодатель не будет содержать работника, регулярно не выполняющего свои должностные обязанности; государство же позволяет себе закрыть глаза на подобное поведение народных избранников. Такую ситуацию легко исправить: во-первых, вынося на референдум законопроекты, регламентирующие статус и порядок деятельности парламентариев, ибо ни одна из ветвей власти не должна самостоятельно утверждать для себя нормы права; во-вторых, установив системы регистрации, реагирующие, например, на отпечаток пальца или сетчатку глаза человека; в-третьих, предусмотрев достаточно высокий штраф за отсутствие на обязательных заседаниях без уважительной причины, сформулировав при этом перечень причин, которые прогулами не считаются.

В последнее время достаточно широко обсуждается вопрос о принятии этического (морального) кодекса, который описывал бы, как должен вести себя представитель власти. Примеры составления подобного документа известны как в мировой практике, так и в деятельности субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с законодательством США должностные лица обязаны руководствоваться этическими нормами поведения, специально разработанными для каждой из трех ветвей государственной власти. Для служащих органов исполнительной власти это Кодекс этики правительственной службы (United Stated Code — USC), нормы которого вправе устанавливать государственный секретарь США от имени президента страны. В каждом ведомстве, входящем в систему органов исполнительной власти, есть специально назначенный сотрудник, координирующий и контролирующий соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществляющий связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике при правительстве страны.

В Канаде в 1985 году был принят кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения противоречий между их служебными обязанностями и личными интересами.

Во Франции большое значение придается мерам, связанным с образованием, воспитанием государственных служащих и менеджеров, с формированием антикоррупционной профессиональной этики.

Собственный моральный кодекс принял парламент Ленинградской области (постановление от 21.04.2010 № 285 «Об утверждении Правил этики депутата Законодательного Собрания Ленинградской области»). В кодексе подчеркивается, что деятельность депутатов должна осуществляться на основе принципа сочетания интересов государства и интересов избирателей. Депутат должен уважать достоинство других депутатов, должностных лиц и граждан, с которыми он вступает в отношения в связи с исполнением депутатских полномочий. Депутат не вправе навязывать свою позицию посредством угроз, ультиматумов и иных подобных методов.

В Алтайском крае в 2009 году начал действовать Этический кодекс государственных гражданских служащих, согласно которому «гражданский служащий не должен допускать проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан... <...> ...обязан противостоять коррупции, осуждать и разоблачать случаи коррупции и коррупционеров любого уровня. <...> ...должен быть корректным и вежливым во взаимоотношениях с коллегами... <...> ...не должен допускать аморальных форм поведения, быть скромным в повседневной жизни и в быту»[3].

Представляется, что подобный нормативный правовой акт должен отвечать следующим требованиям:

— распространять свое действие на всю территорию Российской Федерации, устанавливая единые требования, предписания, поощрения для всех государственных и, возможно, муниципальных служащих;

— содержать не только этические и моральные нормы, ибо они настолько известны, что вряд ли требуют законодательного закрепления. Необходимо установить цели, задачи, принципы деятельности государственных служащих, а также меры юридической ответственности за ненадлежащее исполнение ими должностных обязанностей;

— содержать характеристики правового статуса чиновников законодательной, исполнительной, судебной власти (в статьях особенной части кодекса).

Кроме регламентации правового статуса госслужащих, необходимо предусмотреть образование контролирующего органа. Например, в США  это Управление по этике при правительстве. Особое место в предупреждении и пресечении коррупции в США отведено Федеральному бюро расследований. Проблемами коррупции занимаются также Комитет Сената США по этике и Комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц палаты представителей Конгресса США. Во Франции при Министерстве юстиции создана Центральная служба для борьбы с коррупцией. В Португалии одной из эффективных мер по борьбе с коррупцией, предпринятых правительством, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения — Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделен широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц[4].

Весьма актуальна для современной российской действительности проблема ответственности государства перед личностью. От ошибок не застрахован никто, в том числе представители власти. Встречаются случаи, когда граждане целенаправленно и незаконно привлекаются к уголовной ответственности. За незаконные действия полиции, органов следствия, судебные ошибки, грубое обращение чиновников каждый имеет право получить компенсацию. Однако даже те немногие, кто отважился затеять тяжбу с государством и получил судебное решение о выплате средств в свою пользу, долгие месяцы ожидают исполнения решения. Общеизвестно, как не любят финансовые чиновники платить по искам граждан. Чтобы сберечь бюджетные средства, в ход пускаются самые разные ухищрения: усложняется процедура выплат, устанавливаются бюрократические препоны, затягиваются сроки.

Показателен пример гражданина К., который, едва не попав по напрасному обвинению под колесо правоохранительной машины, смог доказать свою невиновность, а после реабилитации обратился в суд за компенсацией. Судьи обязали выплатить пострадавшему от судебной ошибки человеку почти 240 тыс. руб. Решение вступило в силу в августе, а деньги К. получил только в декабре. Гражданин вновь подал иск — о выплате процентов за просрочку выплаты компенсации — и получил еще 13 тыс. руб. Верховный суд РФ признал это решение правомерным и дал соответствующее разъяснение в обзоре судебной практики[5]. Это дело должно стать своеобразным прецедентом, ведь ждать компенсаций из казны приходится очень долго и право потребовать выплату процентов есть у каждого человека, попавшего в такую ситуацию. С подобными проблемами сталкиваются родители солдат, погибших по вине командиров, автовладельцы, пострадавшие от неудовлетворительного состояния дорог. Дальнейшее развитие событий зависит от степени активности граждан, которые должны добиваться защиты своих прав. Полагаем, государство, выплачивая крупные суммы за незаконные решения своих чиновников, усилит контроль за их действиями, улучшит кадровую политику, ведь одна из главных причин того, что за решетку попадают невиновные, — низкий уровень квалификации следователей и дознавателей.

От действий чиновников страдает малый и средний бизнес: многочисленные финансовые проверки; усложнение процедур регистрации и перерегистрации предприятий в налоговых и других органах; система «откатов» за право заниматься тем или иным видом деятельности, за получение выгодного контракта, размещение госзаказа в обход проведения конкурса. Бюрократия становится неэффективной, так как предприниматели ищут все новые схемы сокрытия доходов, обхода налогов. При формировании гражданского общества нового типа следует учесть необходимость создания общественных институтов и институтов бизнеса, которые возьмут на себя часть регулирующих и контролирующих функций государства. Чиновничий аппарат, в свою очередь, должен получить какую-то компенсацию. Президент Института национального проекта «Общественный договор» Александр Аузан предложил убрать многочисленных фининспекторов, а чтобы не остались без работы — поручить им выяснение налоговых схем нефтяников, горняков, других «промышленных баронов»[6].

Эффективным средством ограничения государственной власти может стать ротация кадров, при которой госслужащий менял бы сферу деятельности и переходил, например, с аппаратной работы на прием граждан.

Под контролем государства следует держать дальнейшее трудовое перемещение сотрудников, уволенных с государственной службы. Так, правительством Франции создана Комиссия по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на службе. Комиссия по деонтологии играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний[7]. Было бы разумно отслеживать трудоустройство граждан, покинувших государственную службу, и в Российской Федерации.

Чтобы сделать российскую политическую систему открытой для общества, необходимо использовать современные информационные технологии. В свободном доступе в сети Интернет можно разместить информацию о режиме работы государственных органов и должностных лиц, сведения о доходах чиновников, их близких родственников, о взысканиях и поощрениях, применяемых в связи с осуществлением должностных полномочий. При помощи Интернета можно публично обсуждать наиболее важные законопроекты, проводить опрос общественного мнения по актуальным вопросам государственно-правовой жизни. Необходимо активнее внедрять электронный документооборот, который в настоящее время недостаточно эффективен по причине отсутствия в большинстве органов государственной власти сотрудника, ответственного за оформление и отправку электронных документов. Вследствие этого сроки получения документов подобного вида существенно увеличиваются.

Кадровое наполнение государственных органов должно постоянно подвергаться коррекции, исходя из потребностей населения. Причем численный состав может меняться как в сторону уменьшения количества должностных лиц того или иного органа власти, так и в сторону его увеличения.

Кроме организационно-правовых мер формирования правовой политики современной России в сфере ограничения государственной власти, государству следует активнее использовать средства, способствующие повышению уровня правовой культуры российского общества. «Правовая культура — один из аспектов общечеловеческой культуры, воплотившийся в праве и юридической практике, один из обязательных элементов гражданского общества, правового государства. Она включает в себя и правовую культуру населения, и правовую культуру должностных лиц, органов власти, государства в целом. Правовая культура составляет внутреннюю, ментально-духовную сторону правовой системы общества и глубоко пронизывает правосознание, право, правовые отношения, законность и правопорядок, правотворческую, правоприменительную и любую иную юридическую деятельность, регулирует поведение людей, сообразуясь с социокультурными, историческими особенностями различных этносов, выступает инструментом достижения социальной стабильности»[8]. Современное гражданское общество должно состоять из лиц с высоким уровнем правовой культуры, с активной гражданской позицией, убежденных в приоритете прав и свобод человека, с устойчивым иммунитетом к совершению правонарушений. В воспитании такой личности государство может оказать содействие путем проведения мероприятий, направленных на поддержку, пропаганду общественных ценностей, повышение патриотизма; путем размещения социальной рекламы, финансирования фильмов и телепередач, создающих в общественной среде атмосферу уважения к государственному служащему.

Таким образом, современное российское государство может использовать широкий спектр средств в целях формирования эффективной правовой политики ограничения государственной власти. Отметим некоторые меры:

— принятие путем референдума нормативных правовых актов, определяющих статус государственных и муниципальных служащих;

— использование современных электронных, интерактивных, технических средств для контроля деятельности отдельных категорий государственных служащих, а также для связи с общественностью;

— создание органа, контролирующего деятельность чиновников;

— формирование системы ответственности должностных лиц;

— оптимизация кадрового состава органов государственной власти, ротация управленческих кадров;

— повышение уровня правового воспитания и правовой культуры общества.

Библиография

1 Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2010. С. 26.

2 См.: Безрукова Л. Депутата штрафом не испугаешь // Российская газета. 2008. 9 дек.

3 Бровкина М., Кузнецова Т., Лебедева Н., Шонова А. Все по чину // Там же. 2009. 31 июля.

4 См.: Кобец П.Н. О необходимости использования в отечественном законодательстве международного опыта предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате. URL: http://www.ieml.ru/economproblem/2009/1/x7.html

5 См.: Куликов В. Казенный счет // Российская газета. 2009. 16 июня.

6 См.: Чернов А. Третий не лишний // Там же. 2009. 19 июня.

7 См.: Кобец П.Н. Указ. раб.

8 Смоленский М.Б. Правовая культура, личность и гражданское общество в России: формула взаимообусловленности // Правоведение. 2003. № 1. С. 197.