Правовая политика современной России в сфере прав ребенка

В.И. АБРАМОВ,

кандидат педагогических наук, доцент Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского

В  последнее время в отечественной юридической науке наблюдается повышенный интерес к такому юридическому феномену, как правовая политика. Эта категория употребляется для обозначения процессов формирования политики путем использования системы правовых средств, а также ее осуществления в рамках права и в соответствии с принципами правового государства.

В зависимости от круга охватываемых механизмом правового регулирования общественных отношений сложились такие самостоятельные виды правовой политики, как экологическая, экономическая, военная. Пристальный интерес вызывает правовая политика в отношении отдельных категорий граждан: детей, военнослужащих, пенсионеров, инвалидов и т.д. Она формулируется и осуществляется с целями привлечь особое внимание к проблемам социально уязвимых слоев населения, а также повысить эффективность форм защиты и реализации их прав и законных интересов.

Правовая политика в области прав детей — это научно обоснованная, нормативно закрепленная и последовательно осуществляемая деятельность государственных и муниципальных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией и защитой прав детей и детства.

По оценкам многочисленных компетентных источников, самой незащищенной категорией населения в России сегодня являются дети. На уровне Правительства РФ признается, что проблема защиты прав детей и детства приобрела характер гуманитарной катастрофы[1]. Поэтому, учитывая, что «приоритеты правовой политики — это наиболее важные общечеловеческие ценности, защищаемые правом, на которые должна быть сориентирована деятельность государства в сфере правового регулирования»[2], на сегодняшний день приоритетом правовой политики российского государства является соблюдение и защита прав детей.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. от 20.07.2000; далее — Закон о правах ребенка) целями государственной политики в интересах детей являются:

1) осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;

2) формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

3) содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству традициями народов России, достижениями российской и мировой культуры.

Государственная политика в интересах детей является приоритетной областью деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Начало этой государственной политике было положено после того, как в сентябре 1990 года были приняты Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 1990-е годы, а также специальный План действий по ее осуществлению. Тогда Президентом РФ был подписан Указ от 01.06.1992 № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 1990-е годы». Указ включает различные меры национального, экономического, юридического, демографического и других направлений; проблему выживания, защиты и развития детей признает приоритетной на федеральном и региональном уровнях. В результате детская политика перестала быть придатком демографической или семейной, приобрела самостоятельный и комплексный характер.

В цивилизованном правовом государстве проблемы заботы о детях рассматриваются и решаются государством и обществом по меньшей мере на пяти уровнях: законодательном, программном, управленческом, исполнительском и просветительском, которые предполагают определенные конкретные правовые механизмы. Рассмотрим реализацию современным российским государством правовой политики в области защиты прав детей и детства на этих уровнях.

Законодательный уровень. Как известно, главным международным документом, закрепляющим права детей и защищающим их интересы, является Конвенция о правах ребенка (далее — Конвенция), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 и ратифицированная Верховным Советом СССР 13.06.1990, обязательства по выполнению которой взяла на себя Российская Федерация как правопреемница СССР. Статьи Конвенции раскрывают именно права ребенка — не просто как человека, а как молодого человека. В соответствии с демократическими нормами Конвенции ребенок (а таковым ООН считает каждого, кому не исполнилось 18 лет) с момента рождения отнюдь не беззащитен перед возможными жестокостью, несправедливостью, эксплуатацией, духовным угнетением и т.д., он имеет личные, социальные, культурные и политические права (42 статьи Конвенции называют более 30 прав ребенка).

Конвенция как юридический документ представляет собой международное соглашение, имеющее обязательную силу для тех государств, которые к нему присоединились. Особенность же таких международных документов заключается в том, что они действуют не непосредственно, а в рамках внутреннего, национального права. Поэтому на практике Конвенция оказывается скорее международно признанной моральной основой действий взрослых по выполнению обязанностей перед детьми. Конкретные же механизмы такой деятельности должны предусматриваться во внутреннем законодательстве каждой страны.

В ряде стран давно приняты и действуют специальные законы о детях (не считая так называемых социальных законодательных актов — о семье, женщине, различных маргинальных группах населения): Закон о детях в Финляндии, Кодекс о детях и молодежи на Кубе и др. В настоящее время конституции многих государств включают специальные положения, касающиеся детей.

В России же специального закона о правах ребенка нет, хотя еще 10 лет назад Российский детский фонд и НИИ детства подготовили проект этого закона. Он был внесен в порядке законодательной инициативы в комитеты Федерального Собрания в расчете на то, что он переведет в наше внутреннее законодательство основные положения Конвенции и станет гарантом ее соблюдения. Кстати, в одном из проектов Конституции РФ 1993 года был специальный раздел «Гражданское общество», который содержал главу, посвященную семье и детям[3] (в принятом варианте Конституции РФ его нет). Права ребенка в России на сегодняшний день отождествляются с правами человека и гражданина. Это неправильно, так как ребенок — существо специфическое и в политическом, и в материальном, и в процессуальном плане, поэтому нужен специальный механизм правового закрепления и регулирования его прав. Специально о детях речь идет лишь в двух статьях Конституции РФ, причем в самом общем плане: «В Российской Федерации... обеспечивается государственная поддержка... детства» (ч. 2 ст. 7) и «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей» (части 1, 2 ст. 38).

Не случайно в последнее время в научной правовой литературе высказываются мнения о необходимости закрепления специального правового статуса ребенка на конституционном уровне.

Кроме названных конституционных норм требования Конвенции нашли законодательное закрепление в Законе о правах ребенка, Гражданском и Семейном кодексах РФ, в федеральных законах от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (в ред. от 29.06.2004), от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 29.06.2004), в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.07.2004).

Программный уровень. Подкрепляющей и конкретизирующей государственную правовую политику в области защиты прав детей и детства должна стать разработка специальных долговременных социальных программ. Большие надежды в этом плане возлагаются на комплексную программу «Дети России», в которой усилен механизм национального внимания к проблемам детей. Они четко обозначены, указаны ресурсы материального воздействия на улучшение положения семьи и детей, назначены для этого сроки и исполнители. Эта федеральная программа утверждена Указом Президента РФ от 18.08.1994 № 1696, и ей придан статус президентской. Первоначально срок ее действия заканчивался в 1995 году, затем были определены дополнительные мероприятия на 1996—1997 годы по утвержденным ранее целевым программам, а также разработаны новые федеральные целевые программы, так что программа «Дети России» действует и поныне.

Целью программы является создание благоприятных условий для жизнедеятельности детей, обеспечение их социальной защиты в период социально-экономических преобразований и реформ. В состав программы входят федеральные целевые программы «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Планирование семьи», «Развитие индустрии детского питания», «Одаренные дети», «Организация летнего отдыха детей», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» и «Безопасное материнство».

Управленческий уровень. Правовая политика в области защиты прав детей и детства не будет осуществляться целенаправленно, если на различных уровнях не будут функционировать специальные управленческие органы в интересах детей.

В Российской Федерации, казалось бы, на всех уровнях действуют органы, занимающиеся проблемами семьи и детства: Комиссия по правам человека при Президенте РФ; в Федеральном Собрании — Комитет по делам женщин, охране семьи, материнства и детства, Комитет по правам человека, Уполномоченный по правам человека; в Министерстве труда и социального развития РФ — Департамент по проблемам семьи, материнства и детства; работает Российский детский фонд.

Следует заметить, что не лишними оказались бы и специальные центры общественного контроля за обеспечением прав несовершеннолетних в регионах и федеральный общественный комитет по наблюдению за реализацией в России Конвенции.

Исполнительский уровень. Функционально проблемами защиты прав детей и детства занимаются как в Центре, так и на местах органы социальной защиты населения, образования, здравоохранения, внутренних дел, а также общественные, благотворительные, молодежные, детские организации и т.д. В последнее десятилетие во всех городах России созданы практические социальные службы помощи нуждающимся (например, реабилитационные комплексы для подростков, попавших в непростую жизненную ситуацию), охватывающие весь спектр проблем, с которыми сталкиваются дети. Это, во-первых, Центр социально-психологической помощи подросткам (консультации для родителей по вопросам возрастной психологии, профилактики внутрисемейных конфликтов, взаимоотношений ребенка с его референтной группой и др.); во-вторых — кризисный стационар (приют) для детей, попавших в сложную жизненную ситуацию; в-третьих — учебно-производственный комбинат для получения массовой профессии; в-четвертых — Центр постинтернативной адаптации, где выпускникам детских домов помогают в трудоустройстве, получении жилья и т.п.; в-пятых — Центр внешкольной работы с кружками и клубами. Конечно, все это надо финансировать, поэтому учредителями подобных служб выступают администрации городов и областей.

Просветительский уровень. Дело первоочередной важности — изучение и пропаганда Конвенции и Закона о правах ребенка. Трагедия современного положения в том, что многие из тех, кто работает с детьми, определяет их судьбы на самых разных уровнях (руководители ведомств, педагоги, родители учащихся), попросту не знакомы с этими документами. Не знают о них и дети. Необходимо срочно ликвидировать этот пробел и начать изучение этих документов в школах. Учиться жить по закону, уважая и выполняя его, человек должен с детского сада, со школы. Поэтому Конвенция и соответствующие российские законы надо изучать так же, как изучаются законы математики, физики, химии. Следует иметь в виду, что права ребенка, как и взрослого человека, лишь тогда приобретают социальный смысл, когда они сочетаются с гражданской ответственностью, с пониманием того, что этими правами можно пользоваться не только в своих интересах, но и в интересах других людей.

В достижении этой цели главная роль отводится общеобразовательной школе. Заметим, что специальное изучение прав детей представлено в школьном образовании лишь на уровне авторских программ, курсов и соответствующих пособий[4]. Поэтому проблема изучения в школе прав ребенка оказывается чрезвычайно актуальной.

Подводя итог изложенному выше, отметим, что правовая политика в области защиты прав детей и детства занимает весьма существенное место в общей российской правовой политике на современном этапе. Объясняется это высокой важностью тех явлений, процессов и отношений, которые она охватывает.

Библиография

1 См. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 году (http://www.ombudsman.gov.ru, 18 декабря 2003 г.).

2 Коробова А.П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М.: Норма, 2003. С. 111.

3 См.: Конституционный вестник. 1993. № 16. С. 21—25.

4 См., напр.: Абрамов В.И. Изучение прав детей: Учеб.-метод. пособие для учителей ср. общеобр. школы. — Пенза: ПГПИ, 1993; Он же. Права ребенка: Учеб. пособие для педагогов, соц. работников и родителей. — Пенза: ПГПИ, 1994; Шабельник Е.С. Права ребенка. — М., 1998; Шнекендорф З.К. Младшим школьникам о правах ребенка: Пособие для учителя. — М., 1995.