Правовая политика субъектов Федерации как гарантия эффективности административной реформы*

А.В. МАЛЬКО,
доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала ГУ Института государства и права РАН
А.В. ДУНАЕВ,
соискатель Пензенского государственного университета

Значительное расширение поля правового регулирования и полномочий субъектов Федерации, сопровождающее административную реформу, требует научного осмысления роли правовой политики регионов в этом процессе. Значимость такого исследования предопределяет объем нормативных правовых актов, которые принимаются в рамках решения федеральных задач и реализации приоритетных национальных проектов.

Вступление в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) потребовало от органов государственной власти субъектов Федерации принять пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих возможность органов местного самоуправления исполнять возложенные на них отдельные государственные полномочия.
Вместе с тем обилие правовых актов не свидетельствует о создании механизма правового регулирования, гарантирующего эффективность обеспечения и защиты прав граждан на уровне региона. Так, прокуратурой в ходе проверки Пензенской области, проведенной в мае 2005 года, выявлены нарушения законодательства о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работавших и проживавших в сельской местности.
Проверкой установлено, что 396 квалифицированных работников государственных образовательных учреждений в 1-м полугодии 2005 года не получали ежемесячную денежную компенсацию на возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, хотя должны были получить такую компенсацию в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Распределение субвенций между бюджетами муниципальных районов Пензенской области для выплат отдельным категориям квалифицированных работников, работавших и проживавших в сельской местности, было утверждено Законом Пензенской области от 23.12.2004 № 727-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2005 год». При расчете субвенций бюджетам муниципальных районов Пензенской области суммы денежной компенсации квалифицированным работникам профессиональных училищ не были предусмотрены в результате несогласованных действий Управления финансов Пензенской области и Минобрнауки Пензенской области.
К сожалению, такие факты не единичны. Анализ нарушений позволяет сделать вывод об отсутствии правового механизма, исключающего ошибки при составлении регионального бюджета на очередной год. Согласно многим региональным законам выплаты осуществляются лишь по мере обращения граждан, имеющих право на их получение, тогда как граждане зачастую не знают о своем праве. Принципиальное значение приобретает не объем вопросов, регулируемых региональным законом, а управление правотворчеством и правоприменением при помощи региональной правовой политики. Последняя ставит на первое место качество системы закрепляемых ею норм, гарантирующих достижение целей законодателя. Одной из таких гарантий выступает контрольный правовой механизм, ценность которого недостаточно полно осознается государственными служащими.
Основу контрольного механизма должен составлять принцип обязательного информирования граждан, в том числе через региональные и муниципальные средства массовой информации, о правах на получение дополнительных выплат и об органах, ответственных за включение граждан в списки на получение выплат. Следует предусмотреть обязанность органов местного самоуправления непосредственно или через находящиеся на территории муниципальных образований учреждения (образования, здравоохранения, органы социальной защиты и т. п.) формировать списки граждан, правомочных получать выплаты, направлять в учреждения информацию о наличии оснований выплат — нормативных правовых актов, перечня документов, которые учреждениям и органам власти необходимо затребовать от граждан.
В региональные законы о передаче соответствующих полномочий необходимо включать нормы о предоставлении органами местного самоуправления непосредственно или через администрации районов области информации как минимум о количестве таких граждан, органам, ответственным за составление бюджета. Постепенно закрепление и совершенствование контрольного механизма распространится в качестве обязательного требования при принятии региональных законов.
Анализ Закона Пензенской области от 20.09.2005 № 854-ЗПО «О наделении органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения» позволяет утверждать о совершенствовании работы в этом направлении. Этот закон в отличие от прежнего законодательства более детально регулирует вопросы ответственности органов местного самоуправления за реализацию возложенных на них полномочий, предусматривает систему их отчетности перед исполнительными органами государственной власти области.
Однако разные названия и уровень регламентации общественных отношений свидетельствуют о необходимости повышения системности в региональном правовом регулировании. Особенную значимость системность приобретает при решении вопросов, связанных с проведением работы по оформлению прав собственности на землю и недвижимое имущество, а также финансированием в соответствии с разграничением предметов ведения области и муниципальных образований, в частности в сфере здравоохранения.
В Пензенской области полномочия по вопросам местного значения муниципальных районов в сфере здравоохранения осуществляют центральные районные больницы, являющиеся государственными учреждениями. С целью реализации положений федерального законодательства, учитывая разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований, правительство Пензенской области приняло постановление от 21.09.2005 № 896-пП «О передаче государственных учреждений здравоохранения Пензенской области в собственность муниципальных образований Пензенской области». Согласно этому постановлению с 1 января 2006 г. центральные районные больницы переданы в муниципальную собственность муниципальных районов области, их финансирование осуществляется непосредственно муниципальными образованиями за счет средств местных бюджетов. Система учреждений здравоохранения на территории муниципальных районов включает в себя центральную районную больницу как учреждение, обладающее правами юридического лица, а также входящие в ее состав на праве филиала участковые больницы, врачебные амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты.
Разделение ведения позволит приблизить к населению первичную медицинскую помощь, гибко решать насущные вопросы организации здравоохранения населения каждого муниципального образования, актуализирует организацию профилактической медицины, которая при наименьших финансовых затратах позволяет добиться наибольших результатов. При этом дорогостоящее специализированное медицинское обслуживание обеспечивает область.
Отсутствие на федеральном уровне определения видов медицинской помощи (ее классификации) и форм ее организации (обновленной номенклатуры учреждений здравоохранения) затрудняет решение следующих вопросов:
· какие медицинские учреждения считаются специализированными?
· могут ли неспециализированные медицинские учреждения оказывать специализированную медицинскую помощь?
· в чьей собственности должны находиться учреждения, не являющиеся специализированными, но оказывающими специализированную помощь (например, центральные районные больницы, оказывающие наркологическую помощь)?
· кто должен нести расходные обязательства по финансированию специализированной медицинской помощи?
Постановление правительства Пензенской области «О передаче государственных учреждений здравоохранения Пензенской области в собственность муниципальных образований Пензенской области» и областное законодательство не только не возлагают на органы государственной власти обязанность по решению этих вопросов, внесению по их результатам соответствующих предложений и законопроектов в федеральные органы государственной власти, но и не закрепляют четкий порядок разрешения юридических коллизий, потенциально заложенных в законодательстве или могущих возникнуть при его реализации.
В рамках региональной правотворческой политики необходимо выработать единый подход к исполнению требований федерального законодательства. Для этого нужно принять закон Пензенской области, регламентирующий принципы, порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Закон должен предусматривать вид правовых актов — закон или постановление правительства Пензенской области, нормативный акт областного министерства или ведомства, оптимальный для регламентации тех или иных вопросов, связанных с передачей и исполнением полномочий. Вид акта и его структура, как правило, предопределяется значимостью вопроса, сложностью его разработки и практического решения. Наряду с этим в закон необходимо включить программу и порядок деятельности органов власти и местного самоуправления Пензенской области по реализации целей и норм конкретных положений федерального законодательства. Обязательным элементом программы должно стать принятие постановлений правительства Пензенской области и иных правовых актов, предусматривающих конкретные сроки исполнения обязанностей, в отдельных случаях по каждому системному вопросу и соответствующему блоку взаимосвязанных правовых норм лиц, а также лиц, ответственных за их исполнение.
В качестве положительного примера обеспечения системности в региональной правовой политике можно привести практику разрешения вопросов, связанных со значительным увеличением расходных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также полномочий по формированию расходов соответствующих бюджетов в Пензенской области.
После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления одним из ключевых вопросов полноценного осуществления функций местного самоуправления является проблема финансово-бюджетного обеспечения прав муниципальных образований при формировании местных бюджетов. Местных налогов недостаточно: большинство муниципальных образований Пензенской области имеют собственную доходную базу от 3 до 40%. Кроме того, муниципальные образования районов области зачастую не имеют имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов и органов государственной власти.
Перечень муниципального имущества в основном представлен объектами социально-культурной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, т. е. имуществом, необходимым для решения местных задач. Остается проблема дорогостоящего процесса инвентаризации и регистрации имущества (оплата услуг по оформлению межевого дела, технического паспорта и т. д.), требующего значительных финансовых затрат. Негативно влияет отсутствие порядка перераспределения имущества между Россией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между районами, поселениями, городскими округами. Все это сдерживает процесс безвозмездной передачи имущества на местах.
Очевидно, что разрешение многих вопросов бюджетно-правовой политики возможно только на региональном уровне при взаимодействии с муниципальными образованиями. С учетом этого и в целях обеспечения своевременного и качественного составления местных бюджетов и перспективных финансовых планов на 2006—2008 гг., органами государственной власти Пензенской области в 2005 году проделана большая работа. В июне 2005 года разработаны и направлены во все муниципальные образования методические рекомендации по формированию бюджетов муниципальных образований, концепция формирования межбюджетных отношений на 2006 год; разработаны проекты правовых актов органов местного самоуправления, в частности проект решения представительного органа об установлении ставок налога по кадастровой стоимости земельных участков, памятка по переоформлению прав на земельные участки; даны разъяснения по правам и обязанностям при введении главы 31 НК РФ.
Рекомендации определяют основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений бюджета Пензенской области с бюджетами муниципальных образований на 2006 год, показывают особенности формирования бюджетов муниципальных образований, устанавливают систему муниципальных нормативных правовых актов в сфере регулирования бюджетного процесса. Кроме того, Управление финансов Пензенской области подготовило и направило муниципальным образованиям сборник модельных правовых актов по обеспечению бюджетного процесса муниципальных образований.
В Пензенской области создана правовая основа регулирования межбюджетных отношений — принят Закон от 20.09.2005 № 849-ЗПО «О межбюджетных отношениях в Пензенской области». Законом определена структура бюджетной системы области; установлены виды и нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты, формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Пензенской области и местных бюджетов; утверждены методики расчета дотаций из регионального и районных фондов финансовой поддержки, порядок предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.
Разработка правовых актов и иных предложений проводилась при активной работе созданной правительством Пензенской области Комиссии по контролю за реализацией Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Комиссия определила многие проблемы, выявление и реализация которых были бы невозможны лишь на региональном или муниципальном уровне, в частности расширение налогооблагаемой базы муниципальных образований по налогу на имущество физических лиц. В соответствии с Порядком представления уполномоченными организациями технической инвентаризации в налоговые органы сведений об объектах недвижимого имущества, утвержденным приказом Госстроя России и МНС России от 28.02.2001 № 36/БГ-3-08/67, предусмотрено визуальное обследование домовладений и иного имущества физических лиц БТИ. Однако достичь согласия с БТИ на проведение этих работ многим муниципальным образованиям не удалось. В настоящее время правительство Пензенской области рассматривает вопрос о разработке правового механизма привлечения БТИ к выполнению визуального обследования домовладений и иного имущества физических лиц, снижения затрат по его проведению.
Работа Комиссии показала, что ослабление внимания к реализации и обеспечению задач местного самоуправления, задержка с разработкой и принятием необходимых законодательных актов могут замедлить правовое упорядочение и нормативное регулирование бюджетного процесса области. Кроме того, Комиссия выявила необходимость закрепления в наиболее значимых в социально-экономическом отношении законах Пензенской области контрольно-координационного механизма их реализации с учетом взаимодействия органов власти различного уровня, в том числе в порядке комиссионной работы.
Повышение роли правовой политики субъектов Федерации должно стать основным инструментом управления правотворчеством и правоприменением в сфере административного законодательства региона, повышения качества обеспечения проводимых преобразований.

__________________
* Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 06-03-00128а).