Правовая природа административного надзора

УДК 340.12:343.843

Страницы в журнале:  20-24

В.Г. Громов,

доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного права Алтайской академии экономики и права Россия, Барнаул gromov_vg@mail.ru

А.Н. Галкина,

соискатель кафедры уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного права Алтайской академии экономики и права Россия, Барнаул  molchanovi2009@mail.ru

Административный надзор не входит в какую-либо одну отрасль права, так как нормы о нем содержатся и в уголовном, и в уголовно-исполнительном, и в административном, и в гражданско-процессуальном законодательстве. Формулируется вывод о том, что административный надзор является комплексным межотраслевым институтом, сложившимся на основе административного права.

Ключевые слова: административный надзор, места лишения свободы, исправительные учреждения, органы внутренних дел, решение суда.

В  юридической литературе нередко встречаются термины «правовая природа» и «юридическая природа». К ним обращаются тогда, когда требуется дать глубокую, исчерпывающую характеристику тому или иному юридическому факту, процессу или явлению. Рассмотрим это словосочетание.

Слово «природа» имеет значение «естество, сущность, основное свойство чего-либо, начало существования» [8], «природа как свойство, качество, принадлежность или сущность переносится и на отвлеченные и духовные предметы» [4].

Аристотель, размышляя об основных значениях понятия «природа», писал, что это:

«1) возникновение вещей или процесс, в результате которого они появляются; 2) основной элемент возникновения вещи; 3) источник движения; 4) неопределенная материя естественной вещи; 5) сущность естества, его форма и образ; 6) главное — всякая сущность вообще», и подчеркивал: «Из всех этих значений природы основным будет сущность» [2, с. 111—113].

Правовой — основанный на праве, отражающий нормы права [10]. Так, С.С. Алексеев определяет правовую природу через юридические характеристики правового явления, позволяющие увидеть структуру, место и роль среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой [1, с. 227].

Попытки установления, определения «правовой природы» какого-либо феномена обусловливаются стремлением дать исчерпывающую сущностную характеристику тому или иному юридическому процессу или явлению и найти признаки принадлежности этого явления к какой-либо отрасли права, определив его место в системе права.

Одной из актуальных проблем современной юридической науки является определение правовой природы административного надзора. Так, Т.Г. Понятовская считает, что «административный надзор имеет уголовно-правовую природу, так как условием его установления является: 1) освобождение из мест лишения свободы; 2) наличие судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (ч. 1 ст. 3 Федерального закона)» [9, с. 100].

Аналогичную позицию занимает А.П. Фильченко: «Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет уголовно-правовую природу, представляет собой форму выражения уголовно-правовых отношений и составляет меру уголовно-правового характера» [11, с. 58].

В теории права все правовые институты по своему содержанию делятся на простые и сложные. По нашему мнению, правовая природа административного надзора отличается неоднозначностью, которая заключается в следующем.

Во-первых, цель административного надзора — «защита государственных и общественных интересов» — в ст. 2 Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [6] (далее — Закон об административном надзоре) законодателем сформулирована некорректно. На самом деле целью надзора является «предупреждение совершения лицами, указанными в статье 3 настоящего Закона, преступлений и других правонарушений» [3, с. 117]. Эту цель в равной мере можно считать и криминологической, и уголовно-правовой, и уголовно-исполнительной.

Во-вторых, на наш взгляд, основания установления административного надзора двояки. Под основаниями надзора, как мы считаем, следует понимать юридические факты, при наступлении которых такой надзор может осуществляться. В ч. 1 ст. 3 Закона об административном надзоре к таким основаниям отнесено два вида неправомерного поведения лиц, освобожденных от отбывания наказания, однако в целом ряде случаев такое поведение вообще не является основанием установления надзора (ч. 2 ст. 3 закона).

Первое (и главное) основание для установления такого надзора: лицо должно быть освобождено из мест отбывания наказания в виде лишения свободы. Без наличия такого основания надзор не может быть установлен никому и ни при каких обстоятельствах. Если «лишение свободы» и «освобождение от наказания» — уголовно-правовые понятия (ст. 56, глава 12 Уголовного кодекса РФ), то «места отбывания лишения свободы» и «освобождение от отбывания наказания» — уголовно-исполнительные (ст. 74, глава 21 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).

Второе основание заключается в том, что освобожденное из мест лишения свободы лицо должно быть совершеннолетним. По смыслу закона надзор должен устанавливаться в том числе в отношении лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте, которым наказание в виде лишения свободы было назначено для отбывания в воспитательной колонии, но к моменту освобождения они достигли возраста 18 лет.

Третье основание состоит в том, что освобожденное из мест лишения свободы лицо должно иметь неснятую судимость (ст. 86 УК РФ, ст. 179 УИК РФ), так как административный надзор возможно устанавливать и продлевать только во время течения неснятой и непогашенной судимости. И если осужденного освободили по акту амнистии или помилования со снятием судимости, установление за ним административного надзора будет незаконным.

Четвертое основание, уголовно-правового характера: судимость освобожденное лицо должно иметь не за любые преступления, а только за те, которые указаны в Законе об административном надзоре. Полный перечень преступлений приводится в Особенной части УК РФ.

В-третьих, порядок установления административного надзора в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, регламентируется нормами уголовно-исполнительного законодательства (ст. 173.1 УИК РФ). Порядок установления надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, регламентирован ст. 6 Закона об административном надзоре.

Рассмотрение материалов об установлении административного надзора и принятие решения судом регламентированы гражданско-процессуальным законодательством (глава 26.2 Гражданского процессуального кодекса РФ). Согласно ст. 261.5 ГПК РФ дела об административном надзоре (его установлении, а также продлении, прекращении или изменении административных ограничений) рассматриваются гражданским судом (судьей единолично) по заявлению администрации исправительного учреждения или органа внутренних дел. Ввиду того, что административное судопроизводство в настоящее время разделено между гражданским и арбитражным процессом, разрешение дел данной категории включено в тот раздел ГПК РФ, где регулируется рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений. Рассмотрение дел об административном надзоре судом осуществляется в рамках административного судопроизводства.

Таким образом, правовой формой реализации оснований установления административного надзора является решение суда.

Как известно, «основаниями исполнения наказаний и применения иных мер уголовно-правового характера являются приговор либо изменяющие его определение или постановление суда, вступившие в законную силу, акт помилования или акт об амнистии» (ст. 7 УИК РФ). Другими словами, никакие наказания или иные меры уголовно-правового характера не могут исполняться в отношении кого бы то ни было на основании решений суда.

Некоторые ученые считают, что, с учетом содержания административного надзора, его цели, «имеются все основания сделать вывод о том, что между поднадзорным лицом и соответствующими государственными органами фактически складываются отношения, характерные для процесса реализации уголовной ответственности» [5, с. 155].

На наш взгляд, это не совсем так. Осуществление административного надзора регулируется нормами Закона об административном надзоре, который, вне всяких сомнений, следует отнести только к административному законодательству из следующих соображений.

Такой надзор осуществляется специальными субъектами — органами внутренних дел в отношении лиц, которые не находятся в их подчинении, и заключается в наблюдении за соблюдением этими лицами возложенных на них судом правоограничений и обязанностей. Предметом правового регулирования этого закона являются отношения, возникающие между поднадзорными (лицами, освободившимися из мест лишения свободы, в отношении которых судом принято решение об установлении административного надзора) и сотрудниками органов внутренних дел. По своей сути, эти отношения касаются только соблюдения поднадзорными административных запретов и ограничений. И наконец, основным методом правового регулирования отношений, возникающих между сотрудниками ОВД и лицами, освобожденными из мест лишения свободы, является метод предписания, характерный для административного права. Соответственно, и субъекты надзора, и надзорные правоотношения между этими субъектами возникают только после вступления в законную силу решения суда.

Следует отметить, что административный надзор является, во-первых, инструментом поддержания общественного порядка и общественной безопасности, а во-вторых — средством предупреждения новых правонарушений, и в том числе преступлений со стороны ранее судимых лиц.

Ранее мы уже говорили, что административный надзор нельзя относить ни к наказаниям, ни к иным мерам уголовно-правового характера. Административный надзор следует считать иной мерой административно-правового характера, потому что в перечнях уголовных и административных наказаний (ст. 44 УК РФ, ст. 3.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях) такого вида наказания нет и применяется такой надзор только по решению суда. Однако он содержит систему достаточно строгих правоограничений, которые применяются к лицам принудительно, без учета их желания. Достаточно сказать, что перечни правоограничений, налагаемых судом на осужденных к ограничению свободы и при установлении административного надзора за освобожденными, идентичны (см. ч. 1 ст. 53 УК РФ и ст. 4 Закона об административном надзоре).

Некоторые ученые считают, что наличие формальных уголовно-правовых оснований установления административного надзора, а также задача специального предупреждения (устранения условий, способствующих совершению лицом новых преступлений или правонарушений) обусловливают сходство его природы с природой конфискации имущества (ст. 104.1 УК РФ). Поэтому, по их мнению, было бы логичным разместить нормы об административном надзоре в разделе VI УК РФ [1, с. 101—102].

На наш взгляд такое утверждение весьма интересно, но не более того. Мы уже говорили о том, что все основания установления административного надзора формальны и закреплены в нормах уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. В этом смысле ни один из субъектов, на которых лежит обязанность подать заявление об установлении административного надзора (исправительные учреждения, ОВД) или вынести решение об установлении такого надзора (судья), не вправе проявить субъективизм. И все лица, освобожденные из мест лишения свободы, обладающие признаками, обозначенными в законе, обречены на административный надзор. Весь вопрос состоит только в том, на какой срок он будет установлен.

Конфискация имущества осуществляется на основании обвинительного приговора суда, применяется к лицу в связи с совершением им преступления и является иной мерой уголовно-правового характера. Однако в отличие от конфискации имущества административный надзор назначается не приговором, а решением суда и не в связи с совершением преступления, а, наоборот, в связи с отбытием наказания, назначенного судом. При этом уголовно-исполнительные правоотношения полностью прекращаются, и у лица, освобожденного из мест лишения свободы, остается единственное правовое последствие — ограничения, предусмотренные законом для лиц, имеющих судимость. Вот в рамках этих ограничений, для того чтобы контролировать поведение отбывших наказание, удерживая их тем самым от совершения новых преступлений и иных правонарушений, и необходим административный надзор. На наш взгляд, задачи Закона об административном надзоре во многом схожи с задачами Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [7], ч. 1 ст. 2 которого определяет, что «основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

— предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

— обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

— социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

— выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий».

Последствия нарушения административных ограничений или обязанностей поднадзорного лица (ч. 3 ст. 11 Закона об административном надзоре) могут быть административными или уголовно-правовыми.

Неисполнение обязанностей поднадзорного лица, согласно ст. 19.24 КоАП РФ, влечет за собой административное наказание в виде штрафа или административного ареста. За уклонение от административного надзора наступает уголовная ответственность по ст. 314.1 УК РФ в виде обязательных, исправительных работ или лишения свободы.

Так чем же является административный надзор по своей правовой природе, если:

— его цели в равной степени криминологические, уголовно-правовые и уголовно-исполнительные;

— основания установления — уголовно-правовые и уголовно-исполнительные;

— порядок установления — уголовно-исполнительный и административно-правовой;

— рассмотрение материалов об установлении административного надзора и принятие решения судом — гражданско-процессуальное;

— осуществление надзора — административно-правовое;

— негативные юридические последствия несоблюдения запретов и уклонения от надзора могут иметь характер административно-правовых и уголовно-правовых санкций?

Изложенное выше позволяет говорить о комплексном характере отношений административного надзора, а значит, регулирование данных отношений только методом административного предписания не может в полной мере обеспечить охрану прав и интересов субъектов. То есть к административно-правовым отношениям, связанным с надзором, в необходимых случаях в обязательном порядке необходимо применять нормы уголовного, уголовно-исполнительного и гражданско-процессуального законодательства, которые по своей правовой природе не являются административно-правовыми.

Поэтому, анализируя правовую природу надзора, можно прийти к выводу о том, что административный надзор не входит в какую-либо одну отрасль права, так как нормы о нем содержатся и в уголовном, и в уголовно-исполнительном, и в административном, и в гражданско-процессуальном законодательстве. Следовательно, можно говорить о том, что административный надзор является комплексным межотраслевым институтом, сложившимся на основе административного права.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. М., 1998.

2. Аристотель С. Метафизика / пер. с греч.

А.В. Кубицкого. М., 2008.

3. Громов В.Г., Галкина А.Н. О задачах административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Современное право. 2015. № 2.

4. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. СПб., 1863—1866. URL: https://slovari.yandex.ru/ (дата обращения: 27.05.2015).

5. Максимов С.В. Цели административного надзора // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке: материалы X Междунар. науч.-практ. конф. М., 2013.

6. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: федер. закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7.  Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федер. закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 31.12. 2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2010. URL: http://ozhegov.textologia.ru/ (дата обращения: 27.05.2015).

9. Понятовская Т.Г. Предупреждение преступлений: меры безопасности, административный надзор // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2013. № 3.

10. Толковый словарь русского языка: в 4 т./ под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1935—1940. URL: http://biblioclub.ru/?page=dict&dict_id=117 (дата обращения: 27.05.2015).

11. Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2.