Правовая природа актов избирательных комиссий в Российской Федерации

УДК 342.843
 
В.В. КРАСИНСКИЙ,
кандидат юридических наук, эксперт Российского общественного института избирательного права  (РОИИП)
 
 
В статье рассматривается проблема определения правовой природы актов избирательных комиссий в Российской Федерации. Автор статьи анализирует классификации правовых актов избирательных органов, нормотворческие процедуры Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, выявляет проблемы правотворческой деятельности других избирательных органов и вносит предложения по ее совершенствованию.
 
The article analyzes the problem connected with the judiciary character definition of legislative acts by election commissions of the Russian Federation. The author of the article considers elective bodies’ legislative acts classifications, also standard-setting procedures of the Russian Federation are examined, other elective bodies’ difficulties of law-making activity are showed up, proposals of improvement of this activity are put forward.
Ключевые слова (keywords): избирательные комиссии (elective bodies), нормативные правовые акты (regulatory legal acts), нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (administrative regulations of the Central election commission of the Russian Federation), акты избирательных комиссий (acts of elective bodies), правотворчество избирательных органов (law-making activity of elective bodies).
 
Вопрос о правовой природе юридических актов избирательных комиссий имеет тройственный характер.
С одной стороны, он тесно связан с проблемой источников права, поскольку правовая природа государственных актов влияет на их способность выступать социальными регуляторами общественных отношений. Качество источника права и роль регулятора общественных отношений в полной мере относится лишь к нормативным правовым актам.
С другой стороны, природа правовых актов определяет отношение субъектов права к реализации предписаний, закрепленных в этих государственных документах. Действие индивидуальных правовых актов распространяется на конкретные субъекты права, в то время как правовые акты нормативного характера действуют в отношении неопределенного круга субъектов. Нормативные правовые акты и их строгая иерархия по отношению друг к другу выступают предпосылками законности. Специалисты в области нормотворчества справедливо отмечают, что «главной целью нормативных актов является установление правовых режимов, направленных на осуществление правового порядка и утверждение режима законности на том правовом пространстве, на которое распространяется действие этих актов»[1]. Вести речь о законности, подразумевая строгое и неуклонное исполнение индивидуальных правовых актов всеми субъектами права, бессмысленно.
Наконец, с помощью правовых актов избирательные комиссии реализуют свою компетенцию.
В соответствии с п. 13 ст. 21 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ), подп. 3 ст. 19 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (далее — Закон № 19-ФЗ), п. 3 ст. 25 Федерального закона от 18.05. 2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 51-ФЗ) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК России) наделена полномочиями принимать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения федеральных законов о выборах.
Акты, принимаемые ЦИК России, имеют различную правовую природу. Большая часть данных актов носит правоприменительный характер, поскольку избирательные комиссии — это, в первую очередь, правоприменительные органы. Их правоприменительная деятельность подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан. Среди правоприменительных актов ЦИК России следует выделить акты нормативного толкования (т. н. интерпретационные акты), которые не создают новых норм права. Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации. Примерами актов нормативного толкования служат: Постановление ЦИК России от 21.09.1999 № 15/114-3 «О Разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации третьего созыва»; Постановление ЦИК России от 23.03.2007 № 203/1272-4 «О Разъяснении порядка применения п. 1.1., подпунктов «в. 1», «в. 2» п. 24, подпунктов «б. 1», «б. 2» п. 25, подп. «з», «и» п. 26 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Постановление ЦИК России от 01.11.2007 № 51/432-5 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва», а также ряд других актов-разъяснений. Разъяснения, не создавая новых норм права, обеспечивают единообразное применение федеральных законов[2].
Особый блок актов толкования образуют акты методического характера, к которым относятся: Постановление ЦИК России от 07.04.2005 № 142/975-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и созданных при них контрольно-ревизионных служб по проведению проверок использования бюджетных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума для подготовки и проведения федеральных выборов и референдумов»; Постановление ЦИК России от 27.03.2006 № 174/1121-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе»; Постановление ЦИК России от 24.05.2006 № 176/1131-4 (в ред. от 12.10.2007) «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» и др.
Методические рекомендации утверждаются постановлениями или протоколами заседаний ЦИК России[3]. Несмотря на рекомендательный характер указанных документов и предполагаемый вариант поведения субъектов права, Методические рекомендации официально разъясняют избирательное законодательство и обеспечивают его единообразное применение.
Незначительную часть актов ЦИК РФ можно назвать нормативными правовыми актами. Нормативность характеризует свойство данных документов выступать регулятором общественных отношений. В Постановлении Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации» приводятся следующие определения нормативного правового акта и правовых норм: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовыми нормами принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение».
Компетенция ЦИК России по изданию нормативных правовых актов ограничена и, как правило, прямо предусмотрена в соответствующих федеральных законах о выборах. В соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» (далее — Закон № 20-ФЗ) ЦИК России устанавливает порядок использования системы «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума в части, не урегулированной федеральными законами. Принятие некоторых нормативных правовых актов ЦИК России предусмотрено п. 11 ст. 16, п. 7 ст. 57, пп. 14 и 15 ст. 64 Закона № 67-ФЗ. Законом № 51-ФЗ предусмотрено издание ЦИК России более 30 нормативных правовых актов, устанавливающих порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов, порядок использования технических средств подсчета голосов, порядок электронного голосования и др.[4]
Нормативные правовые акты ЦИК России содержат общеобязательные правила (нормы права), которые рассчитаны на множество типичных ситуаций и регулируют общественные отношения, связанные с выборами органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их число, например, входят: Постановление ЦИК России от 23.07.2003 № 19/137-4 «О Положении об обеспечении безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”»; Постановление ЦИК России от 07.08.2003 (в ред. от 27.09.2006) № 20/144-4 «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления»; Постановление ЦИК России от 03.11.2003 № 49/463-4 «Об утверждении Инструкции по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой на комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы “Выборы”»; Постановление ЦИК России от 28.02.2007 (в ред. от 19.11.2008) «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы в сети Интернет”»; Постановление ЦИК России от 18.04.2007 (в ред. от 06.07.2007) № 4/24-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности политической партии, ее регионального отделения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации»; Постановление ЦИК России от 03.05.2007 № 6/53-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности кандидатов о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов Президента Российской Федерации»; Постановление ЦИК России от 28.06.2007 (в ред. от 22.01.2008) № 18/153-5 «Об Инструкции по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” при проведении выборов Президента Российской Федерации».
Как правило, нормативные правовые акты ЦИК России являются временными, т. е. их действие распространяется на период конкретных федеральных избирательных кампаний.
Разновидностью нормативных правовых актов ЦИК России являются соглашения, касающиеся взаимодействия избирательных комиссий с другими государственными органами в процессе организации и проведения выборов. Примерами подобных нормативных правовых документов следует считать: Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21.02.2005; Соглашение между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Федеральной налоговой службой о взаимодействии и взаимном обмене информацией от 02.07.2007 и др.
В соответствии с абзацем 3 п. 16 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации» в случае, если нормативные правовые акты утверждены совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и данные органы указаны первыми, нормативные правовые акты представляются на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями). Таким образом, соглашения о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в процессе организации и проведения выборов должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации данными федеральными органами исполнительной власти или организациями (МВД России, ФСБ России, ФНС России, ФМС России, ЦБ России и др.). В случае возникновения сомнений относительно обязательности государственной регистрации, окончательное решение вопроса о ее необходимости принимает Министерство юстиции Российской Федерации после проведения юридической экспертизы.
Кроме того, необходимо выделить нетипичные нормативные предписания, издаваемые ЦИК России. К группе нетипичных нормативных предписаний относятся нормативно-технические акты. Например, нормативные акты ЦИК России о нормативах технологического оборудования избирательных комиссий (кабин и ящиков для голосования), о нормативах изготовления и способах защиты избирательных документов, о форме списков избирателей, о форме удостоверений членов избирательных комиссий, об образцах печатей.
Подготовка проектов постановлений, инструкций и иных нормативных актов ЦИК России осуществляется Аппаратом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[5]. Процедура рассмотрения данных проектов описана в статьях 45-46 Регламента ЦИК России, утвержденного Постановлением ЦИК России от 28.06.1995 (в ред. от 10.12.2008)
№ 7/46-II. При рассмотрении проекта постановления ЦИК России проводит обсуждение. На голосование ставятся только поправки, внесенные членами Комиссии. После голосования поправок проект постановления принимается в целом. При рассмотрении проекта постановления Комиссия вправе: принять постановление, в том числе с поправками, внесенными в ходе его обсуждения; принять постановление за основу с последующей его доработкой и повторным рассмотрением; отложить обсуждение проекта постановления; отклонить проект постановления. Закрепленная в Регламенте ЦИК России правотворческая процедура не содержит положений о проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов ЦИК России на коррупциогенность, предусмотренной Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196. По нашему мнению, данные нормативные предписания должны быть в обязательном порядке закреплены в Регламенте ЦИК России и нормативных правовых актах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Специфика нормотворческой деятельности ЦИК России заключается в том, что согласно
п. 13 ст. 20 Закона № 67-ФЗ, ст. 6 Регламента ЦИК России для вступления в силу нормативных актов ЦИК России их государственная регистрация не требуется. Вместе с тем большинство нормативных правовых актов ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации прямо или косвенно затрагивает права и свободы граждан. В связи с этим процедура государственной регистрации могла бы, на наш взгляд, не только способствовать повышению качества нормативных правовых актов избирательных комиссий, но и содействовать более полной реализации прав и свобод участников избирательного процесса.
Часть 2 ст. 9 Закона № 51-ФЗ закрепляет положение о том, что нормативные акты ЦИК России вступают в силу после их официального опубликования. Все нормативные акты, а также иные решения ЦИК России публикуются в официальном печатном органе ЦИК России — «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[6]. В ст. 47 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содержится предписание о необходимости передачи нормативных актов ЦИК России в средства массовой информации и размещении указанных актов на Интернет-сайте Комиссии. Нормативные акты и другие решения ЦИК России, а также решения иных избирательных комиссий, принятые ими в пределах своей компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, кандидатов, политических партий и иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.
Рассматривая нормотворчество избирательных комиссий, необходимо обозначить ряд существующих в данной сфере проблем.
Во-первых, федеральное избирательное законодательство не предусматривает права избирательных комиссий субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции (ст. 23 Закона № 67-ФЗ, ст. 20 Закона № 19-ФЗ, ст. 26 Закона № 51-ФЗ). При этом в специальном законодательном акте, регулирующем отношения, возникающие при использовании ГАС «Выборы» (статьи 7, 10 и 18 Закона № 20-ФЗ), предусмотрены правомочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам использования и эксплуатации ГАС «Выборы». В подпункте «и» п. 10 ст. 23 Закона № 67-ФЗ упоминается возможность для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации принимать нормативно-технические акты, т. е. устанавливать по поручению ЦИК России нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы. Таким образом, нормотворческая деятельность, осуществляемая избирательными комиссиями на региональном уровне, не регулируется в должной мере действующим федеральным законодательством. Однако региональный фрагмент нормативного правового регулирования выборов, представленный нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предмету своего ведения, является необходимым элементом избирательного законодательства субъектов Российской Федерации о выборах. Именно поэтому нормотворческие полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации должны быть законодательно закреплены.
Во-вторых, в избирательном законодательстве и Регламенте ЦИК России отсутствуют виды нормативных правовых актов, которые может принимать ЦИК России. Несмотря на то, что избирательные комиссии не входят в систему органов исполнительной власти, на основе сопоставления наименований нормативных правовых актов органов исполнительной власти и избирательных органов представляется важным уточнить виды принимаемых избирательными комиссиями нормативных правовых актов. В п. 2 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (в ред. от 17.03.2009) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» определено, что федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. В федеральных законах о выборах и Постановлении ЦИК России от 28.06.1995 (в ред. от 10.12.2008) № 7/46-II «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» из числа нормативных правовых актов, принимаемых ЦИК России, упоминаются только инструкции. При этом нормативный правовой характер, кроме инструкций ЦИК России, носят положения, регламенты и соглашения.
По нашему мнению, этот пробел правового регулирования требует восполнения. Кроме того, учитывая особенный статус избирательных комиссий в механизме государства, обозначенная проблема актуализирует вопрос принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
 
Библиография
1 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. — М., 2007.
С. 56.
2 См.: Решение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10.11.2003.
3 См.: Протокол заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 03.05.2007 № 6-5-5 «О Методических рекомендациях по реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов Президента Российской Федерации».
4 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Под ред. д-ра юрид. наук В.И. Лысенко. — М., 2007. С. 259.
5 См.: Пункты 2.4 и 3.9.1 Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (утверждено Постановлением ЦИК России от 31.01.2006 (в ред. от 10.12.2008 ) № 169/1100-4).
6 См.: Статью 7 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.