Правовая природа города федерального значения и ее влияние на особенности правового статуса прокуратуры столицы

Д.П. ПАНАИТОВ,

начальник отдела Московской городской прокуратуры

Cогласно ч. 2 ст. 70 Конституции РФ столицей России является Москва, статус которой устанавливается федеральным законом. В Москве находится резиденция Президента РФ, здесь работают Федеральное собрание РФ и Правительство РФ, центральные отраслевые органы исполнительной власти, высшие органы судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Банк России. В столице находятся представительства республик, краев, областей, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов[1]. Москва является местом пребывания дипломатических представительств иностранных государств в России.

Статус столицы установлен Законом РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (далее — Закон о статусе столицы). Под статусом столицы понимается правовое положение Москвы, обусловленное установленными этим законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением городом функций столицы России. Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами государственной власти Москвы могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы государственной власти Москвы по соглашению с федеральными органами государственной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Отношения между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти Москвы, возникающие в связи с осуществлением городом функций столицы России, регулируются договорами, заключаемыми между этими органами. Закон о статусе столицы устанавливает полномочия органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением городом функций столицы России.

Органы государственной власти Москвы:

· предоставляют федеральным органам государственной власти России, представительствам республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в России земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

· обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

· участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития Москвы — столицы России;

· участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории Москвы;

· согласовывают проект генерального плана развития Москвы с федеральными органами государственной власти.

Закон о статусе столицы обязывает органы государственной власти Московской области содействовать в осуществлении Москвой функций столицы России. Предусмотрены пути и организационные формы такого содействия[2].

Затраты Москвы, связанные с осуществлением ею функций столицы России, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета, платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в России. Субвенции из федерального бюджета на осуществление Москвой функций столицы России выделяются отдельной строкой в федеральном бюджете в рублях и валюте.

Здания, строения, сооружения, находящиеся на территории Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти страны, Генеральная прокуратура РФ, Банк России, Пенсионный фонд РФ, а также земельные участки, на которых расположены эти здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности России. Законом о статусе столицы предусмотрены особенности предоставления федеральным органам государственной власти земельных участков, находящихся в собственности Москвы, а также порядок предоставления в аренду зданий, строений, сооружений и помещений, находящихся в собственности Москвы, федеральным органам государственной власти России, представительствам субъектов Федерации, дипломатическим представительствам иностранных государств в России[3].

Москва в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ имеет свой устав и законодательство. 20 января 1999 г. принят Закон г. Москвы № 2 «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы», согласно которому поправки к Уставу г. Москвы принимаются в форме закона г. Москвы. Поправки должны согласовываться с федеральными органами власти, если касаются столичного статуса Москвы.

Согласно ст. 65 Конституции РФ одним из субъектов России является Москва — город федерального значения. Основной закон страны обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в решении вопросов, отнесенных к компетенции субъектов Федерации. Представители от этих субъектов входят в состав Совета Федерации. Законодательные органы этих субъектов обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательные органы и администрация субъектов Федерации вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится соответственно к компетенции Президента РФ и Правительства РФ.

Согласно ст. 1 Закона о статусе столицы в соответствии с Конституцией РФ столицей России является Москва. Территорией столицы является территория города. Особый статус Москвы установлен Законом г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы». Согласно ст. 1 Устава г. Москвы город является субъектом Федерации — городом федерального значения, столицей России. Статус Москвы как субъекта Федерации — города федерального значения определяется Конституцией РФ и Уставом г. Москвы. Статус Москвы как столицы России установлен Конституцией РФ и Законом о статусе столицы.

Общим положениям деятельности органов московской прокуратуры посвящена норма ст. 52 Устава г. Москвы. Согласно ее ч. 1 органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Прокурор г. Москвы назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с Московской городской думой и мэром Москвы. Порядок согласования устанавливается законом г. Москвы (см. ч. 3).

Согласно ч. 1 ст. 36 Устава г. Москвы право законодательной инициативы принадлежит депутатам, комиссиям Московской городской думы и фракциям в Московской городской думе, мэру Москвы, прокурору г. Москвы и др. Мэр Москвы[4] в порядке, установленном законом г. Москвы, выражает согласие от имени исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации на назначение прокурора г. Москвы, а также руководителей территориальных (в Москве) органов исполнительной власти России (п. 6 ч. 2 ст. 41 Устава г. Москвы).

Порядок назначения прокурора г. Москвы в столице закреплен в Законе г. Москвы от 20.12.2000 № 45 «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве» (далее — Закон г. Москвы № 45). Закон регулирует порядок согласования Московской городской думой и (или) мэром Москвы назначения кандидатур на должность и освобождения от должности должностных лиц в городе, для которых требуется согласование в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом г. Москвы и законами города г. Москвы.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона г. Москвы № 45 представления о назначении на должность отдельных должностных лиц, в том числе прокурора города, вносятся в Московскую городскую думу и (или) мэру должностным лицом, уполномоченным на то федеральным законодательством и законодательством города. Представление рассматривается при наличии в нем основания для назначения кандидатуры на должность прокурора г. Москвы, характеристики и биографии кандидата, а также справки, содержащей объективную информацию о кандидате и его трудовой деятельности в соответствии с требованиями законодательства для данной категории служащих. Московская городская дума и мэр Москвы вправе запрашивать дополнительные материалы, необходимые для рассмотрения представления о назначении прокурора г. Москвы.

Взаимодействие органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами субъектов Федерации не должно сводиться только к принесению протеста, внесению представления, вынесению постановления или объявлению предостережения. Одной из перспективных форм оптимизации нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации могла бы стать законодательная (нормотворческая) инициатива.

В большинстве конституций зарубежных стран установленное число субъектов права законодательной инициативы является ограниченным[5]. Так, в Австрии (ст. 41 Конституции Австрийской Республики) правом внесения законопроектов обладают члены Национального совета, Федеральный совет, одна треть членов Федерального совета и федеральное правительство. По Конституции Королевства Бельгия (ст. 75) право законодательной инициативы принадлежит «каждой из ветвей федеральной законодательной власти», т. е. королю, палате представителей и сенату (ст. 36). Основной Закон ФРГ наделяет правом законодательной инициативы федеральное правительство, членов бундестага и бундесрата (ст. 76).

В Греции правом законодательной инициативы пользуются парламент и правительство. Однако законопроекты, относящиеся каким-либо образом к назначению пенсий и определению необходимых для этого предпосылок, вносятся только министром финансов по консультации с Контрольным советом, а если речь идет о пенсиях, выплачиваемых из бюджета органов местного самоуправления или других юридических лиц публичного права, — компетентным министром и министром финансов (ст. 73 Конституции Греческой Республики).

В Испании право законодательной инициативы принадлежит правительству, конгрессу и сенату (ст. 87 Конституции Королевства Испания). В соответствии с Конституцией Итальянской Республики (ст. 71) право законодательной инициативы принадлежит правительству, любому члену палат, а также органам и институтам, которые ею наделены конституционным законом.

Согласно Конституции Королевства Нидерландов (ст. 82) законопроекты могут вноситься королем или от его имени либо Второй палатой Генеральных штатов. Законопроекты, подлежащие рассмотрению на совместном заседании Генеральных штатов, представляются королем или от его имени либо совместным заседанием Генеральных штатов.

Для Португалии также характерен ограниченный состав субъектов права законодательной инициативы: ими являются депутаты, парламентские группы и правительство. Однако законодательная инициатива, в том что касается автономных ассамблей, входит в компетенцию соответствующих областных законодательных ассамблей (ст. 170 Конституции Португальской Республики).

Таким образом, в большинстве европейских государств правом законодательной инициативы пользуется ограниченный круг субъектов, к которым обычно относятся депутаты, другие палаты парламента, а также правительство. Схожие подходы лежат в основе законодательной процедуры в США. Однако, как справедливо отметил Б.С. Крылов, в результате анализа законодательного процесса в этой стране, несмотря на формальное обладание правом законодательной инициативы лишь депутатов представительных органов субъектов Федерации, «в большинстве случаев их законодательная инициатива ограничивается совершением протокольного акта — внесением билля в законодательный орган. Подавляющее большинство законопроектов подготовлено не депутатами, а иными лицами»[6].

Как в России, так и в странах бывшего СССР законодательные процедуры имеют принципиальные особенности, в том числе в отношении круга субъектов права законодательной инициативы. В Азербайджане правом законодательной инициативы в парламенте обладают депутаты, президент, Конституционный суд и Верховный суд (ст. 104 Конституции Азербайджанской Республики); в Белоруссии — президент, депутаты палаты представителей, сенат, правительство, а также граждане численностью не менее 50 тыс. человек (ст. 99 Конституции Республики Беларусь).

В Грузии правом законодательной инициативы обладают президент, члены парламента, парламентские фракции и комитеты, высшие представительные органы Абхазии и Аджарии, а также не менее чем 30 тыс. избирателей (ст. 67 Конституции Грузии); в Абхазии — депутаты, президент, Верховный суд и Генеральный прокурор (ст. 46 Конституции Республики Абхазия); в Киргизии — 30 тыс. избирателей, президент, депутаты палат парламента, правительство, а также Верховный суд и Высший арбитражный суд по вопросам их ведения (ст. 64 Конституции Киргизской Республики).

В России круг субъектов права законодательной инициативы является достаточно широким. Правом законодательной инициативы в Государственной думе обладают Президент РФ, Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ «по вопросам их ведения» (ст. 104 Конституции РФ).

Во многих конституциях и уставах присутствует институт «внутренней» законодательной инициативы соответствующих парламентов (представительных органов субъектов Федерации). Что касается «внешней» законодательной инициативы, то в число субъектов такого права либо входит одно лишь правительство государства, либо этот круг становится более широким. Отечественное законодательство принципиально отличается от зарубежного тем, что в России принято устанавливать сравнительно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Именно это обстоятельство дает основания сделать вывод о том, что прокуратура должна обладать правом законодательной инициативы, причем как на федеральном уровне, так и на региональном.

Прокуратура России является самостоятельной системой государственных органов, поэтому не имеет возможности реализовать свою законодательную инициативу через вышестоящие государственные органы. Если бы, например, органы прокуратуры входили в систему Минюста России, законодательная инициатива прокуратуры могла реализовываться через Правительство РФ. В аналогичном положении находятся такие органы, как ЦИК России, Банк России.

По роду своей деятельности прокуратура, как никакой другой орган, имеет возможность отследить недостатки в федеральных законах и законах субъектов Федерации. В ряде случаев достаточно применения классических форм прокурорского реагирования (принесение протеста, внесение представления, вынесение постановления, объявление предостережения). Однако у прокуратуры нет таких полномочий в отношении деятельности Федерального собрания РФ.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что Конституция РФ не наделяет прокуратуру правом законодательной инициативы в Государственной думе, в то время как прокуратура не праве осуществлять надзор за деятельностью Государственной думы. Конституции (уставы) субъектов Федерации, как правило, наделяют органы прокуратуры правом законодательной инициативы, в то время как прокуратура уполномочена осуществлять надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Наделение прокуратуры правом законодательной инициативы способствовало бы более последовательной реализации общеправового принципа равноправия (ст. 19 Конституции РФ). Странно наблюдать, когда ограниченным правом законодательной инициативы в Государственной думе обладают высшие суды (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ), но таким правом не наделены прокуратура, ЦИК России и Банк России.

Как показал анализ, в большинстве субъектов Федерации органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодательной инициативы: региональные законодатели по аналогии со ст. 104 Конституции РФ употребляют словосочетание «по предметам ее ведения». Толкование и реализация этих правовых предписаний являются крайне затруднительными. Что означает норма о праве органов прокуратуры обращаться с законодательной инициативой в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации лишь по вопросам ведения прокуратуры? Основной предмет компетенции органов прокуратуры — это осуществление надзора за всей нормотворческой деятельностью законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, поэтому какое-либо ограничение права законодательной инициативы выглядит неуместным. Региональные законодатели не совсем удачно используют аналогию со ст. 104 Конституции РФ, которая неприменима[7].

Учитывая особую профессиональную подготовку сотрудников органов прокуратуры, законодатель вправе определить некоторые дополнительные требования к форме выражения прокуратурой ее законодательной инициативы. Это касается не только правильного оформления законопроекта, но и указания перечня законов, требующих внесения изменений в случае удовлетворения законодательной инициативы уполномоченным субъектом нормотворческой деятельности.

Наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы допустимо в условиях неизменной Конституции РФ. Правоприменительная практика исходит из ограничительного толкования ст. 104, однако ничто не препятствует законодателю указать на право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ в текущем законодательстве (например, в Федеральном законе от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»; далее — Закон о прокуратуре РФ). В идеале, однако, требуется внести изменения в ст. 104 Конституции РФ.

Что касается права законодательной инициативы органов прокуратуры в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, то эта проблема может быть решена одним из трех способов. Первый предполагает внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), устанавливающих единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекты в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в порядке законодательной инициативы.

Второй способ, который используется повсеместно, предполагает умолчание в Законе № 184-ФЗ о таком праве органов прокуратуры и решение этой проблемы в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Наконец, третий способ предполагает формулирование дозволительной нормы права в Законе № 184-ФЗ, которая позволяла бы субъектам Федерации самостоятельно решить эту проблему в своих конституциях или уставах.

Третий способ наиболее предпочтителен. Органы прокуратуры относятся к системе федеральных органов государственной власти; наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется наличие дозволительной нормы в Законе № 184-ФЗ.

В современной юридической литературе многие авторы высказываются за наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы. Однако для полной реализации этого права, по справедливому мнению Н.П. Руднева, требуется внесение поправок в Конституцию РФ, Закон о прокуратуре РФ и Закон № 184-ФЗ[8].

Таким образом, особый статус Москвы обусловлен тем, что она, с одной стороны, является столицей России и ее правовое положение обусловлено установленными Конституцией РФ и Законом о статусе столицы особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти Москвы, с другой — Москва является субъектом Федерации, особое правовое положение которого зафиксировано в Уставе г. Москвы. Особенность правового статуса прокуратуры г. Москвы заключается в том, что она является одновременно:

· прокуратурой города федерального значения — субъекта Федерации;

· прокуратурой города — административно-территориальной единицы;

· прокуратурой города — столицы государства.

Прокуратура г. Москвы как субъекта Федерации имеет собственную общегородскую прокуратуру и десять межрайонных прокуратур (по числу административных округов), является частью единой системы прокуратур страны, входящих в структуру прокурорских органов Генеральной прокуратуры РФ.

Библиография

1 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. — М., 2003. С. 194.

2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. В.В. Лазарева. — М., 2003. С. 212.

3 См. там же. С. 213.

4 Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти Москвы решает вопросы социально-экономического развития города, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий (см. ч. 1 ст. 41 Устава г. Москвы).

5 См.: Руднев Н.П. Институт прокуратуры в процессе функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Орел, 2003. С. 117—118.

6 Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление. — М., 1968. С. 161.

8 См.: Руднев Н.П. Указ. раб. С. 126.

9 См. там же. С. 128.