Правовая природа и конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации

УДК 342:347.734
 
В.А. ЗАГРИВНЫЙ,
 аспирант Сибирского университета потребительской кооперации, преподаватель юридического факультета Новосибирского государственного университета
 
Поскольку Центральный банк без сомнения является ключевым механизмом любой экономической деятельности в стране, особенно остро ощущается необходимость четкого определения его конституционного статуса и положения в системе органов государственной власти.
 
The Central Bank is the main mechanism of any economic activity, dedicated to represent the foundation of any financial connections, that’s why the importance of determination it`s constitutional status is without question.
Ключевые слова (keywords): Центральный банк (the Central Bank), конституционно-правовой статус (constitutional-lowful status); положение в системе органов государственной власти (state in the system of the state power).
 
Многочисленные трактовки конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банка России) обусловлены различным пониманием конституционных положений о государственной власти и о разделении властей, а также несогласованностью с нормами Конституции РФ иных правовых актов, регламентирующих задачи, функции и конституционно-правовой статус Банка России. Отсутствие четкого и однозначного ответа на вопрос о правовой природе и конституционно-правовом статусе Банка России существенно затрудняет конституционно-правовое и нормативно-правовое регулирование данного института.
Все научные позиции относительно рассматриваемого вопроса имеют аргументы как «за», так и «против».
Если Банк России является исполнительным органом власти, то почему он не входит в структуру органов исполнительной власти? В ст. 75 Конституции РФ определена основная функция ЦБ РФ — «защита и обеспечение устойчивости рубля… которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Указание на другие органы государственной власти дает основания для предположения, что ЦБ РФ — это один из органов государственной власти. О том же свидетельствует право Банка России издавать «нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц» (ст. 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)) (далее — Закон о ЦБ РФ). Однако в структуре органов исполнительной власти Банк России отсутствует.
Если предположить, что Банк России является государственным органом, то в какой мере он может заниматься экономической деятельностью? И тот факт, что получение прибыли не является основной целью его деятельности, в данном случае непринципиален. Поскольку свои расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о ЦБ РФ), то это все-таки, на наш взгляд, результат применения частноправовых методов хозяйствования. И даже если предположить, что государственные органы в принципе могут пользоваться такими методами, то это необходимо совместить с их природой как государственных органов.
Если Банк России — коммерческое предприятие, обычное юридическое лицо, то почему он занимает особое положение в государстве, имеет прямое отношение к осуществлению некоторых специальных функций государства, а именно: к правовому регулированию многих общественных отношений, контролю и надзору не только за простыми юридическими лицами, но и за государственными органами.
Если Банк России — государственное учреждение, то на чем основаны его особые права в отношении других государственных учреждений, включая право на издание обязательных для них нормативных предписаний? Очевидно, в этом случае ЦБ РФ выступает не как учреждение, а именно как государственный орган. Кроме того, государственное учреждение обязательно входит в какую-то ветвь власти и кому-то подчиняется, а Банк России — нет.
Ответ на поставленные нами вопросы несомненно кроется в смешанной правовой природе Банка России. В банковском законодательстве для определения совокупности организаций, имеющих право на осуществление банковской деятельности, используется термин «банковская система». Главная характеристика такой системы состоит в том, что вне ее законная банковская деятельность невозможна. Структура банковской системы приведена в ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Главенствующее положение в данной структуре занимает Банк России, который помимо общих с кредитными организациями банковских операций выполняет ряд несвойственных им функций, поскольку является главным банком страны, реализующим наряду с другими государственными органами государственную политику в денежно-кредитной сфере. Именно поэтому Банк России наделен государственно-властными полномочиями по организации и функционированию банковской системы.
На официальном сайте Банка России данному вопросу посвящен отдельный раздел, где его конституционно-правовой статус определяется через цели, задачи, функции и свойства. Сделан вывод, что Банк России «не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения»[1]. Однако данное утверждение неоднозначно, поскольку Банк России обладает всей полнотой признаков, характерных для органа государственной власти:
а) наделен государственно-властными полномочиями, о чем свидетельствуют перечисленные в ст. 4 Закона о ЦБ РФ функции по осуществлению банковских операций, банковского надзора по проведению расчетов и т. д.;
б) образован в установленном государством порядке. 20 декабря 1991 г. Государственный банк СССР был упразднен и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РСФСР были переданы Центральному банку РСФСР (Банку России). Несколько месяцев спустя банк стал называться Центральным банком Российской Федерации (Банком России);
в) уполномочен государством осуществлять его задачи и функции (ст. 4 Закона о ЦБ РФ);
г) действует в установленном законом порядке — данное свойство также закреплено в Законе о ЦБ РФ;
д) является составной частью единой системы органов государственной власти. Данное положение закреплено в многочисленных правовых актах и проявляется во взаимоотношениях между Банком России и другими органами государственной власти, например, ЦБ РФ во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику[2].
Большинство исследователей относят Банк России к числу так называемых органов государственной власти с особым статусом. Особый статус заключается в том, что такие органы не относятся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. На федеральном уровне они представлены Банком России, Генеральной прокуратурой РФ, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ. Однако статус перечисленных органов отнюдь не равноценен. Отличие заключается в том, что функции Банка России, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ определены в самой Конституции РФ, следовательно, можно, по нашему мнению, говорить об их конституционном статусе. Центральная избирательная комиссия РФ в Конституции РФ не упоминается, а ее формирование предусмотрено федеральными законами.
Кроме того, из всех трех органов государственной власти с особым статусом только в отношении ЦБ РФ в Конституции РФ оговаривается независимость осуществления его функций. Данное конституционное положение обязывает федерального законодателя при определении полномочий, порядка деятельности Банка России и его взаимодействия с другими федеральными органами государственной власти обеспечить юридические гарантии независимости осуществления возложенных на него функций. Независимость Банка России не позволяет рассматривать его как федеральное государственное учреждение, статус которого аналогичен статусу федеральных учреждений, созданных и функционирующих в системе исполнительной власти. Такого рода характеристика не соответствует правовой природе ЦБ РФ как самостоятельного органа государственной власти. Тот факт, что Банк России осуществляет управленческие по своей сути функции в области денежного обращения, денежной эмиссии и кредита, еще не дает оснований утверждать, что он является одним из звеньев в системе исполнительной власти Российской Федерации. Однако особенность конституционного статуса Банка России состоит в том, что он не может осуществлять управленческие функции под руководством других органов государственной власти — как исполнительной, так и законодательной. Иной подход законодателя к определению статуса Банка России, регламентации его взаимоотношений с другими органами государственной власти не соответствует Конституции РФ.
Один из вариантов определения конституционно-правового статуса Банка России — конкретизация его взаимоотношений с иными органами государственной власти.
Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Однако осуществление этой функции президентом в отношениях как с Банком России, так и с иными органами государственной власти не может выходить за рамки Конституции РФ и федеральных законов. Это, в частности, вытекает из ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, в соответствии с которой указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики». Осуществление правительством данного полномочия предполагает его взаимодействие с Банком России. В этой связи видятся вполне обоснованными положения утратившего в настоящее время силу Федерального закона от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которыми:
— Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля, во взаимодействии с Правительством РФ (п. 1 ст. 4);
— Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (абзац третий ст. 19).
Что касается взаимодействия Банка России с Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации, то в Конституции РФ соответствующие отношения определены только в рамках процедуры назначения Председателя ЦБ РФ по представлению Президента РФ. В ст. 103 Конституции РФ, регулирующей вопросы, относящиеся к ведению Государственной думы, не предусмотрено осуществление с ее стороны какого-либо контроля деятельности ЦБ РФ. Вместе с тем данная правовая ситуация не исключает установления в федеральном законе, определяющем статус Банка России, форм взаимодействия указанных органов. Однако наделение Государственной думы какими-либо полномочиями в отношении Банка России, а равно установление процессуальных норм, регламентирующих их взаимодействие, должно соответствовать конституционному статусу ЦБ РФ как самостоятельного органа государственной власти. В целом правовой статус Банка России, установленный в Законе о ЦБ РФ, должен соответствовать конституционному статусу этого органа государственной власти.
Для определения организационно-правовой формы Банка России решающее значение имеют цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.
В зависимости от цели, ради которой создается юридическое лицо, оно может быть отнесено к коммерческим или некоммерческим юридическим лицам.
Если юридическое лицо создается его учредителями в целях получения прибыли от осуществления своей деятельности, а полученная прибыль распределяется между учредителями, то такое юридическое лицо будет признано коммерческим. Если же получение прибыли не является основной целью создания юридического лица, то оно не является коммерческим (ст. 50 ГК РФ). Выявление цели создания юридического лица важно, поскольку в зависимости от того, является юридическое лицо коммерческим или нет, определяется, в какой из организационно-правовых форм, перечисленных в ГК РФ, оно может быть создано.
Получение прибыли, как уже сказано выше, не относится к целям деятельности Банка России, поэтому он является некоммерческим юридическим лицом. Основные цели деятельности ЦБ РФ, непосредственно связанные с его юридическим статусом, — это защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 Закона о ЦБ РФ).
Указанные цели связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, с повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений в государстве. Именно поэтому они, несомненно, ориентированы на достижение общественных благ и полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях) некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или
религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в статьях 116—123 ГК РФ, статьях 6—12 Закона о некоммерческих организациях. При этом Российская Федерация, как собственник федерального имущества, может создать некоммерческую организацию только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ), естественно, государственного.
Банк России создан Российской Федерацией. Решение о его создании в качестве некоммерческой организации сформулировано в федеральном законе. В момент создания Банка России его учредитель — Российская Федерация — наделил его капиталом в размере 3 млрд руб., и на этом государственное финансирование Банка России закончилось. Иными словами, в случае с Банком России имеет место частичное государственное финансирование государственного учреждения (только при его создании).
Таким образом, являясь некоммерческой организацией, созданной по решению Российской Федерации, имущество которой, закрепленное за этой организацией в момент ее создания, принадлежит на праве собственности Российской Федерации, ЦБ РФ по смыслу действующего гражданского законодательства по своей организационно-правовой форме может быть только государственным учреждением.
Любое юридическое лицо обладает обособленным имуществом, однако такое имущество не обязательно может принадлежать ему на праве собственности. Если юридическое лицо не является собственником своего имущества, то последнее может принадлежать ему на праве хозяйственного ведения или закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Законодательно закреплено, что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, следовательно, имущество может принадлежать Банку России либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления. Законодатель, указав на то, что собственником имущества Банка России является Российская
Федерация, не назвал основания, по которым ЦБ РФ владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом.
Имущество Банка России не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. Согласно ГК РФ имущество на праве хозяйственного ведения может принадлежать только государственным или муниципальным унитарным предприятиям, т. е. коммерческим организациям (ст. 294 ГК РФ). Основываясь на утверждении, что Банк России — это государственное учреждение, которое осуществляет права по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним государственным имуществом на основе права оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), можно, по нашему мнению, сделать вывод, что Банку России имущество, закрепленное за ним государством в момент его создания, принадлежит именно на праве оперативного управления.
Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, находящегося в оперативном управлении, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
Однако закрепленный в Законе о ЦБ РФ правовой статус имущества Банка России и правовое положение самого ЦБ РФ предусматривают некоторые исключения из общего правила относительно режима имущества, находящегося в оперативном управлении. Возможность установления особого правового положения некоторых видов государственных и других учреждений (в том числе и режима имущества, которым они владеют) не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).
В соответствии с Законом о ЦБ РФ Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом согласно целям и в порядке, установленном указанным законом. Однако изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются (ст. 2 Закона о ЦБ РФ).
Данная норма является правовым средством, обеспечивающим соблюдение законодательно установленного запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, а также кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ст. 22 Закона о ЦБ РФ), т. е. такое ограничение на изъятие служит гарантией разделения государственных средств и средств Банка России. Это ограничение является также правовой гарантией независимости ЦБ РФ от других органов государственной власти в осуществлении своей деятельности.
Таким образом, предусмотренный ст. 2 Закона о ЦБ РФ особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству.
Все сказанное выше относится к имуществу, закрепленному за Банком России его учредителем — государством в момент создания ЦБ РФ, и ни в коей мере не затрагивает права Банка России по владению, пользованию и распоряжению доходами от осуществления своей
деятельности и имуществом, приобретенным на эти доходы. Указанные доходы и имущество поступают в самостоятельное распоряжение Банка России и учитываются на отдельном балансе (ст. 298 ГК РФ). Именно эти активы принадлежат Банку России на праве собственности.
Основываясь на анализе многообразия организационно-правовых форм и особенностей деятельности Банка России, можно, на наш взгляд, сделать вывод, что его конституционно-правовой статус, учитывая достижения современной юридической науки, не представляется возможным точно и четко описать, охватив многогранность этого явления в нескольких предложениях. Существующая формулировка — «Банк России — орган государственной власти с особым конституционно-правовым статусом» — представляется базисом, опорой, от которой отталкиваются все современные исследователи данной проблематики в силу несомненной возможности и необходимости дальнейшей разработки этого вопроса.
 
Библиография
1  http://cbr.ru/today/status_functions/
2 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. — М., 2007.