Правовая природа и содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования

УДК 342. 25

Страницы в журнале: 45-50

С.С. Кустов,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Новосибирск sergio2412@yandex.ru

Исследуется правовое регулирование прав населения в сфере территориальной организации местного самоуправления. На основе сравнительного анализа действующего законодательства и практики Конституционного Суда РФ формулируется вывод о существовании целого комплекса прав населения муниципального образования по участию в решении вопросов, связанных с процедурами установления и изменения территориальной организации местного самоуправления. Предлагается и обосновывается возможность выделения права населения на установление состава территории и границ муниципального образования, которое является комплексным и объединяет в своем содержании все субъективные права населения в данной сфере. Дается общая характеристика права на установление состава территории и границ муниципального образования, определяется его содержание и особенности механизма судебной защиты посредством конституционного судопроизводства.

Ключевые слова: территориальная организация, местное самоуправление, население муниципального образования, Конституционный Суд РФ, изменение границ, состав территории, муниципально-территориальные изменения.

Право на определение состава территории и границ муниципального образования не закрепляется в Конституции РФ и действующем законодательстве о местном самоуправлении и не выделяется в практике конституционного правосудия и научной литературе. Между тем в соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». В статьях 12, 13, 13.1, 13.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) [10] устанавливается, что с инициативой об изменении границ и преобразовании муниципальных образований, упразднении и создании поселений может выступать население. Возможно ли рассматривать данные предписания как нормативное закрепление соответствующих субъективных прав населения? Действующее законодательство не содержит ответа на данный вопрос, поэтому необходимо обратиться к подходам, которые были выработаны в конституционно-судебной практике и юридической науке.

Долгое время в практике Конституционного Суда РФ положение ч. 2 ст. 131 Конституции РФ рассматривалось только в качестве важнейшей конституционной гарантии. В частности, КС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий… является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [14; 15]. Стоит отметить, что на возможность рассмотрения предписания об учете мнения населения при производстве муниципально-территориальных изменений не только как конституционной гарантии, но и в качестве нормативного содержания коллективного права населения обращал внимание еще судья КС РФ Н.С. Бондарь в особом мнении к определению от 17.07.2006 № 137-О [13].

В последних решениях КС РФ говорится не только о гарантиях, но и о самом праве населения и раскрываются его содержательные характеристики. Так, в определении от 29.09.2015 № 2002-О КС РФ выделил коллективное право населения «на осуществление местного самоуправления, в том числе путем создания в пределах соответствующей территории муниципального образования,.. преобразования муниципального образования», которое «может быть реализовано лишь общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на коллективной, совместной основе» [16]. Таким образом, в практике конституционного правосудия предписание о производстве муниципально-территориальных изменений с учетом мнения населения рассматривается в качестве важнейшей конституционной гарантии права на осуществление местного самоуправления. В то же время в самом праве на осуществление местного самоуправления выделяется ряд коллективных прав местного сообщества в сфере территориальной организации местного самоуправления.

В юридической науке отсутствует единая точка зрения о возможности выделения прав населения в сфере территориальной организации местного самоуправления. Существует несколько основных подходов.

Некоторые исследователи выделяют только одно коллективное право граждан на участие в решении вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление [21, с. 3—16], или право населения на выражение мнения по вопросам муниципально-территориальных изменений [4, с. 315; 6, с. 62], которое в свою очередь является составной частью комплексного субъективного права на осуществление местного самоуправления. Л.В. Овчинникова, например, предлагает включить в содержание конституционно-правового статуса личности право на участие в определении территориального устройства местного самоуправления и его судебную защиту [12, с. 15].

Другие правоведы выделяют комплекс прав населения по участию в решении вопросов в сфере территориальной организации местного самоуправления. Такой подход представлен в работах Н.С. Бондаря и связан с концепцией муниципально-правового статуса личности. По мнению правоведа, право на осуществление местного самоуправления выступает в качестве генетической основы для муниципально-правового статуса личности. Данную категорию ученый определяет как «систему прав, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену учувствовать в решении вопросов местного значения…» [2, с. 505]. Н.С. Бондарь при характеристике системы муниципальных прав и свобод, которые составляют муниципально-правовой статус личности, выделяет «право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования» и «право на преобразование муниципального образования» [2, с. 541—542].

Получается, что в действующем законодательстве и практике конституционного правосудия выделяется ряд прав населения по участию в решении вопросов об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако их закрепление имеет разрозненный характер, между тем данные права направлены на предоставление возможности населению принимать участие в решении вопросов, связанных с определением пространственных пределов муниципальной власти и права на осуществление местного самоуправления, а также с изменением (увеличением или сужением) таких пределов. Все эти субъективные права населения взаимосвязаны между собой в силу системного характера объективного права, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления. Поэтому представляется оправданным выделение такого права населения, как право на установление состава территории и границ муниципального образования, которое бы объединяло в своем содержании все субъективные права в данной сфере.

Видится возможным использование конструкции комплексного субъективного права при характеристике права на установление состава территории и границ муниципального образования. Комплексный характер данного права означает, что оно включает самостоятельные субъективные права, которые образуют его правомочия. При этом необходимо учитывать, что это не простое, механическое объединение самостоятельных субъективных прав. В литературе справедливо отмечается, что признание комплексных субъективных прав возможно тогда, когда такое субъективное право обладает самостоятельной ценностью, «выражаемой через объект защиты» [18, с. 36].

Такое объединение связано с тем, что данное право обеспечивает участие населения в решении вопросов, связанных с определением и изменением пространственной основы местного самоуправления и территориального развития муниципальных образований, в результате чего формируется и развивается инфраструктура для удовлетворения интересов и потребностей местного сообщества и отдельных его членов.

Видится, что в содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования возможно включение прав населения в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований. Такой подход может быть объяснен взаимосвязью территориальной организации местного самоуправления и документов территориального планирования муниципальных образований. Такая взаимосвязь выражается в следующем: во-первых, при определении состава территории муниципального образования и при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются документы территориального планирования. Так, в случае наделения городского поселения статусом городского округа согласно ч. 2 ст. 11 Закона о местном самоуправлении «учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения».

Во-вторых, согласно ч. 4 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ [3] документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований.

Итак, содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования составляют следующие правомочия:

1) право населения на выступление с инициативой об изменении границ муниципальных образований, их преобразовании, упразднении поселений, создании вновь образованных поселений на межселенных территориях;

2) право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений;

3) право на выражение мнения по вопросам территориального планирования поселений и городских округов (по проекту генерального плана и внесению в него изменений);

4) право на выражение мнения по проекту правил землепользования и застройки.

Представляется, что право на установление состава территории и границ муниципального образования является составной частью права на осуществление местного самоуправления. Данное право обеспечивает «участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения, характеризуется единством индивидуальных и коллективных начал» [16].

Согласно положениям ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, главы 2 Закона о местном самоуправлении субъектами соответствующих прав признается население. В некоторых случаях это население муниципального образования, в других — населенного пункта.

Градостроительное законодательство не признает население в качестве субъекта градостроительных отношений. В ст. 5 ГрК РФ закрепляется, что субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. Однако в ст. 28 ГрК РФ говорится, что публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов проводятся с участием жителей данных муниципальных образований, а в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельный участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществляется подготовка указанных изменений.

Таким образом, в большинстве случаев субъектом прав, входящих в содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования, выступает население муниципального образования (местное сообщество). Действующее федеральное законодательство не оперирует дефиницией «местное сообщество», однако в практике КС РФ она рассматривается как тождественная понятию «население муниципального образования». В самом общем виде местное сообщество можно определить как население муниципального образования, объединенное общностью проживания и интересов, осуществляющее местное самоуправление и решение вопросов местного значения непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из данного определения, можно выделить следующие характеристики местного сообщества.

С одной стороны, это объединение лиц, связанных общностью проживания, т. е. граждане становятся членами местного сообщества, проживая постоянно или преимущественно в пределах территории муниципального образования. Согласно правовой позиции КС РФ «именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения» [11]. Юридическим фактом принадлежности и вхождения граждан в соответствующее местное сообщество выступает их регистрация «по месту проживания на территории данного муниципального образования» [1, с. 105].

С другой стороны, такое объединение связано и с общностью интересов лиц, проживающих на территории муниципального образования. Местное сообщество является носителем муниципального (местного) интереса. Основанием для возникновения интересов местного сообщества выступает совместное проживание лиц на соответствующей территории. В современной юридической литературе муниципальный интерес определяется как групповой интерес, состоящий из интересов отдельных членов местного сообщества, удовлетворяемый ими совместно [9, с. 10—14; 12, с. 20]. По справедливому утверждению Л.А. Шарниной, «…местные интересы могут быть реализованы только сообща. Частично это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке... Границами муниципального образования должна охватываться территория, необходимая для удовлетворения местных интересов… Ее границы объективно задаются сферой распространения местных интересов данной территориальной общности» [19, с. 12, 16].

В некоторых случаях, как отмечалось ранее, субъектом данного права выступает не население муниципального образования, а население населенного пункта, так как муниципальное образование еще не сформировано. В качестве примера можно привести право на выступление с инициативой о создании вновь образованных поселений на межселенных территориях. В данном случае с инициативой выступает население населенного пункта, субъект фактический, который еще «официально» не признан, «но и для того выходящий с инициативой, чтобы получить этот статус» [19, с. 108]. И, следовательно, местным сообществом могут быть реализованы лишь некоторые права. В данном случае «местное сообщество приобретает общую правосубъектность в муниципальных отношениях, связанную с самостоятельным решением всего объема вопросов местного значения» [5, с. 298], только после формирования муниципального образования.

Коллективный характер права обусловливает особенности механизма его судебной защиты, в частности посредством конституционного судопроизводства. Поэтому отдельный гражданин как член местного сообщества не может выступать в защиту интересов местного сообщества. Этот вывод подтверждается правовой позицией КС РФ об особенностях защиты коллективных прав населения, составляющих содержание права на осуществление местного самоуправления. В этом плане показательны материалы следующего дела: гражданин С.Ю. Вахрушев оспаривал конституционность ч. 7.1 ст. 13 Закона о местном самоуправлении и ряда положений законодательства Челябинской области в части определения формы учета мнения населения при наделении (лишении) городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. КС РФ признал гражданина С.Ю. Вахрушева ненадлежащим субъектом обращения в суд в защиту коллективного права местного сообщества. По мнению КС РФ, «сам факт проживания С.Ю. Вахрушева на территории Челябинского городского округа и принадлежность на этом основании к соответствующему городскому сообществу, реализующему на данной территории право на осуществление местного самоуправления, не предопределяет признание его в качестве субъекта, правомочного выступать в рамках конституционного судопроизводства в защиту всеобщих интересов населения соответствующего муниципального образования» [16].

Право на установление состава территории и границ муниципального образования можно отнести к числу субъективных публичных прав. Концепция субъективных публичных прав получила свою разработку и обоснование в трудах Г. Еллинека, А.И. Елистратова, А.А. Рождественского и др. По словам А.И. Елистратова, «публичные права характеризуются не властью лица использовать по своему усмотрению, в своем интересе, то положение, какое ему обеспечено правом, а служебным или общественным долгом, связывающим лицо в осуществлении присвоенных ему публичных правомочий» [7, с. 90].

На сегодняшний день концепция субъективных публичных прав получила свое исследование преимущественно в науке административного права, исключение составляют работы некоторых ученых по муниципальному праву [5].

Субъективные права приобретают характер публичных прав, когда «…речь идет об обеспечении и удовлетворении публичного или общественного интереса» [17, с. 74]. Ю.Н. Старилов отмечает, что «субъективные права гражданина обязательно характеризуются признаком публичности, что означает… возможность воздействовать на управленческие процессы, принимать участие в государственной и общественно-политической деятельности…» [17, с. 74—75].

Таким образом, в основе субъективного публичного права лежит возможность достижения публичного интереса. Право на определение состава территории и границ муниципального образования выступает частью права на осуществление местного самоуправления и направлено на удовлетворение местных интересов, которые имеют публичный характер. В то же время субъективные публичные права «…опосредуют властеотношения, в которых одним из обязательных участников является» орган публичной власти «в качестве управляющей, повелевающей или координирующей власти, управомоченной или правообязанной» [6, с. 53]. Поэтому можно согласиться с утверждением О.Н. Шерстобоева, что «законодателю приходится не только устанавливать права и обязанности, но и нормативно обеспечивать их реализацию…» [20, с. 105]. Получается, что субъективное публичное право обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти. Например, право на выражение мнения и его учет при принятии решений компетентными органами по вопросам муниципально-территориальных изменений обеспечивается соответствующей обязанностью органа публичной власти выявлять и учитывать мнение населения при производстве изменений в территориальной организации местного самоуправления. В этом плане важное значение имеет следующая правовая позиция КС РФ: «…учет мнения населения является обязательным требованием... в связи с чем гражданам, проживающим на соответствующей территории, должны быть обеспечены необходимые условия для доведения в той или иной форме до уполномоченного органа публичной власти, в компетенцию которого входит принятие решения об изменении границ территории осуществления местного самоуправления, своего мнения по существу этого вопроса» [16]. Поэтому данное право является субъективным публичным правом.

Таким образом, право на установление состава территории и границ муниципального образования является комплексным коллективным субъективным публичным правом населения муниципального образования. Коллективный характер права означает, что оно может быть реализовано лишь совместными усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов. Нормативную основу данного права составляют положения главы 8 Конституции РФ (ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 131), статьи главы 2 Закона о местном самоуправлении (статьи 11, 12, 13, 13.1, 13.2), а также нормы ГрК РФ, посвященные территориальному планированию и градостроительному зонированию поселений и городских округов, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Список литературы

1. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма, 2010. С. 105.

2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 505, 541—542.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

4. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: Издательство Иркутской государственной экономической академии, 2001. С. 315.

5. Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2015. С. 298.

6. Зеленцов А.Б. Субъективное публичное право: учеб. пособие. М.: РУДН, 2012. С. 53.

7. Елистратов А.И. Основные начала административного права. Издание Г.А. Лемана. М., 1914. С. 90.

8. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов: Издательство Саратовского университета, 2003. С. 62.

9. Новокрещенов А.В. Местное сообщество как основа местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 10—14.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.

11. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение КС РФ от 27.05.2004 № 180-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 15, 20.

13. Определение КС РФ от 17.07.2006 № 137-О // Вестник КС РФ. 2006. № 5.

14. Определение КС РФ от 06.03.2008 № 214-О-П // Вестник КС РФ. 2008. № 5.

15. Определение КС РФ от 01.04.2008 № 194-О-П // Вестник КС РФ. 2008. № 5.

16. Определение КС РФ от 29.09.2015 № 2002-О // Вестник КС РФ. 2016. № 1.

17. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. С. 74—75.

18. Троицкая А.А. Право на протест: содержание и эффективность реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 5. С. 34—42.

19. Шарнина Л.А. Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2012. С. 12, 16, 108.

20. Шерстобоев О.Н. Теория интересов в административно-правовом измерении: на примере высылки иностранных граждан за пределы принимающего государства // Российский юридический журнал. 2014. № 3. С. 93—108.

21. Шугрина Е.С. Некоторые особенности судебной защиты местного самоуправления // Местное право. 2012. № 2. С. 3—16.