Правовая природа норм, регулирующих отношения в сфере охраны конкурентной среды (на примере стран МЕРКОСУР)

К.М. БЕЛИКОВА,
кандидат юридических наук, ассистент кафедры гражданского и трудового права юридического факультета РУДН
 
Борьба с монополиями, охрана конкуренции имеет давнюю историю. Первые попытки обуздания монополий были предприняты еще в античном мире[1]. В Средние века наиболее успешно с частными монополиями боролись в Англии: уже в XV веке суды отказывались признавать законными договоры, создающие помехи торговле, а с XVII века суды объявляли незаконными с точки зрения общего права монополии, предоставлявшиеся короной отдельным лицам[2]. Широкомасштабное антимонопольное регулирование началось лишь в конце XIX века — с возникновением в Великобритании, Германии, США, Франции, других странах крупных компаний, которые стали злоупотреблять своим монопольным положением, вследствие чего появилась необходимость осуществлять правовой контроль процесса концентрации капитала и конкуренции в целях смягчения экономических и социальных последствий монополистической практики. 
 
Тогда же нормы, направленные против монополий, появились в латиноамериканском праве, однако в то время в Латинской Америке речь шла о запрещении монополий феодального типа, т. е. исключительных прав в торговле или производстве, приобретенных с помощью государственной власти[3].
Именно антимонопольное законодательство, стержнем которого является регулирование конкуренции на рынке, выступает одним из самых важных средств государственного регулирования экономики в странах, придерживающихся рыночной системы хозяйствования[4]. Там, где имеется уже несколько спе-
циальных законов о монополиях, картелях,
ограничениях конкуренции, эти законы рассматриваются как особая отрасль права:
в США — антитрестовское право, в ФРГ — картельное право, в Англии — антимонополистическое право и т. д. В тех странах, где в связи с резким ростом экономического законодательства сложилось также понятие «Wirtschaftsrecht», или «business law», антитрестовское право рассматривается как его составная часть[5]. Мы будем именовать такое законодательство антимонопольным.
Признание юридической наукой и доктриной зарубежных стран за антимонопольным законодательством своеобразного места в системе права связано не только с чисто техническими потребностями обособления правовых норм, но и с усложнением и все большей дифференциацией правового регулирования экономики и различных сфер хозяйственной жизни. Не менее важным фактором выступает также возрастание экономической роли государства, которое не может осуществлять свою хозяйственную деятельность лишь традиционными методами в рамках классической системы права, в основе которой лежит четкое деление на частное и публичное право[6]. Именно эти обстоятельства обусловили развитие антимонопольного законодательства не на базе какой-либо одной из традиционных отраслей права в качестве его подотрасли, а на сочетании элементов ряда смежных и даже разнородных отраслей права. Вследствие этого антимонопольное законодательство приобрело некоторую обособленность, что позволяет рассматривать его как особый институт права, сочетающий в себе нормы гражданского, административного и уголовного права, и говорить об использовании в нем правовых приемов, отличающихся своеобразием в силу переплетения гражданско-правового, административного и уголовно-правового методов регулирования.
Признание важности регулирования отношений в сфере охраны конкуренции подтверждается также тем фактом, что одной из областей, в которых в настоящее время идет гармонизация законодательства в интеграционных объединениях государств (ЕС, МЕРКОСУР), выступает охрана конкурентной среды. Предметом рассмотрения настоящей статьи послужит правовая природа норм, закрепляемых антимонопольным законодательством стран МЕРКОСУР[7].
Отсутствие запретов, влекущих наступление уголовной ответственности, отличает действующие антимонопольные законы стран МЕРКОСУР, относящиеся к континентальной правовой традиции, от положений антимонопольных законов, принятых в виде уголовных статутов, предусматривающих целый ряд уголовно наказуемых актов, признаваемых нарушающими конкуренцию в странах, относящихся к системе общего права, например, в Канаде и США. Так, в Канаде к числу уголовных преступлений Законом о конкуренции 1986 года отнесены сговор с целью причинения ущерба конкуренции, договоренности о размере ставок на торгах (аукционах), незаконная торговая практика, поддержание определенного уровня цен и т. д.[8]
Члены антимонопольных органов, ответственные за проведение антимонопольной
политики стран МЕРКОСУР, не считают уголовный процесс удачным средством преследования хозяйствующих субъектов, осуществляющих обычные с точки зрения ведения бизнеса деловые операции[9]. За преступления в сфере экономики должны применяться экономические санкции.
Отсутствие указанного запрета в странах МЕРКОСУР отличает действующие антимонопольные законы от предыдущих, построенных по образцу законов США (например, первый закон Аргентины 1923 года направлен на подавление монополистической деятельности; первый закон Чили 1959 года запрещает монополии частного характера и действия, нарушающие конкуренцию).
Вместе с тем в ряде антимонопольных законов стран МЕРКОСУР в общие положения, построенные на основе гражданско-правового и административного регулирования, вкрапливаются отсылки к положениям действующих в этих странах уголовных законов. Так, согласно положениям ст. 45 Закона Аргентины о защите конкуренции от 25.08.1999 № 25.156 (далее — Закон Аргентины о защите конкуренции) «в отношении любого, кто выдвигает ложное обвинение в ограничении конкуренции наряду с наложением штрафа согласно положениям п. b ст. 46 настоящего Закона может быть начато уголовное преследование согласно действующему уголовному законодательству». Статья 56 указанного закона также допускает возможность применения положений УК Аргентины в случаях, не урегулированных положениями рассматриваемого закона.
Согласно положениям ст. 44 Закона Венесуэлы о содействии и защите конкуренции от 13.01.1992[10] (далее — Закон Венесуэлы о содействии и защите конкуренции) санкции, предусматриваемые разделом V, применяются без ущерба санкциям, предусматриваемым иными законами, в том числе уголовным. Более того, «при отсутствии в настоящем Законе особых положений, — гласит ст. 48, — в случае необходимости субсидиарно применяются положения уголовного законодательства, не противоречащие отношениям, регулируемым настоящим Законом».
Однако такие положения законов не получают самостоятельного значения. Существуют основания для предположения, что закрепление указанных норм является данью историческому прошлому. Практически они выступают, с одной стороны, средством обеспечения выполнения административных актов, с другой стороны, служат целям превентивного устрашения предпринимателей, которые могли бы проявить неуважение к соответствующему экономическому выводу относительно правомерности их действий со стороны правительственных органов.
Большое место в антимонопольных законах занимают нормы гражданско-правового и административно-правового характера, которые, как правило, столь тесно переплетаются друг с другом, что, по существу, редко выступают в своем чистом виде. Это позволяет говорить об исчезновении определенных граней между гражданским и административным правом в сфере антимонопольного законодательства.
Административно-правовое начало в антимонопольном законодательстве проявляется в нескольких формах. Антимонопольные законы уделяют много внимания вопросам организации и деятельности антимонопольных органов. Основное внимание законодателя акцентируется на вопросах административного процесса: порядке деятельности административных органов при рассмотрении дел, связанных с решением вопроса о наличии либо отсутствии угрозы конкуренции со стороны хозяйствующих субъектов. Поэтому в антимонопольных законах содержится большое число норм процессуального характера, относящихся к административному процессу, которые предусматривают специальные правила при рассмотрении дел о нарушении конкуренции и особый порядок их разбирательства.
Административный процесс являет собой основную форму, в которой выражается государственное регулирование, предусматриваемое антимонопольным законодательством. Эта форма удобна тем, что не требует больших затрат, которые по ряду судебных дел такого рода достигают значительных размеров. Административный порядок рассмотрения дел предпринимателей в большой мере скрыт от широкой публики. Вместе с тем большинство законов позволяет недовольным решениями административных органов обжаловать их и требовать восстановления своих прав и интересов в судебном порядке.
Другое проявление административно-правового начала выявляется в предоставлении прямо или косвенно государством антимонопольным органам возможности решать вопрос о действительности отдельных соглашений, изменять средствами административной власти условия и содержание определенных договоров. Например, обязательный предварительный антимонопольный контроль вводит ст. 54 Закона Бразилии от 11.06.1994 № 8.884 о защите экономического порядка[11] в виде уведомления Административного совета о совершении соглашений, которые могут иметь следствием ограничение свободной конкуренции, для получения разрешения на их совершение.
Действительность таких соглашений обусловливается потребностями национальной экономики и общего блага при отсутствии ущерба конечным потребителям или пользователям. В Бразилии они могут быть признаны правомерными при соблюдении трех из четырех условий:
1) повышение производительности труда; улучшение качества товаров или услуг; содействие эффективности производства, технологическому или экономическому развитию страны;
2) равномерное распределение получаемых преимуществ между их участниками, с одной стороны, и конечными потребителями или пользователями, с другой стороны;
3) совершение соглашений не влечет устранение конкуренции на существенной доле соответствующего рынка;
4) указанные действия происходят строго в определенных выше целях.
Сходные положения содержат законы о защите конкуренции Аргентины, Венесуэлы, Колумбии, Перу. Так, в Колумбии Закон 1959 года об ограничительной торговой практике[12]и Декрет-закон 1992 года, регламентирующий его[13], предусматривают следующие изъятия из запретов. Правительство вправе разрешить заключение любого соглашения (договора), который, несмотря на ограничение конкуренции, имеет целью защиту стабильности базового сектора производства товаров (услуг) в интересах экономики в целом (§ 1 ст. 1 Закона Колумбии 1959 года об ограничительной торговой практике). Совместимыми с конкуренцией признаются соглашения (действия), имеющие  следующие цели: кооперацию в области исследований и развития новых технологий; выполнение положений, стандартов и мероприятий необязательного характера, принятых компетентным органом, если они не ограничивают входа на рынок конкурентов; установление способов, методов, системы и формы эксплуатации инфраструктуры общего пользования (ст. 49 Декрета-закона 1992 года).
Административное вмешательство регулирующих органов проявляется также в том, что они вправе предписывать предпринимателям прекращение или приведение определенной торговой практики в соответствие с «нормальными» условиями конкуренции; вступление в договорные отношения с предпринимателями, которые ранее подвергались несправедливому, с точки зрения государственного органа, бойкоту, дискриминации в иной форме и т. д. Так, согласно Закону Аргентины о защите конкуренции физическим и юридическим лицам, нарушающим его положения, может быть предписано прекратить действия, составляющие правонарушение по смыслу закона, и в случае необходимости устранить последствия уже совершенных противоправных действий (п. «а» ст. 46 Закона Аргентины о защите конкуренции).
Гражданско-правовой характер правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, определяется тем, что законодательное и административное ограничение свободы торгово-промышленной деятельности отнюдь не означает, что хозяйствующие субъекты-монополисты лишены возможности выбора самых различных видов договорных отношений и индивидуальных действий на рынке.
Сложная и многообразная финансовая, торговая и особенно производственная деятельность крупных компаний стоит вне сферы непосредственного административного контроля, и это позволяет им использовать все блага принципа свободы договора для произвольного определения в своих целях содержания конкретных договоров.
Гражданско-правовые нормы в антимонопольном законодательстве направлены прежде всего на регулирование договорных отношений: они вводят новые требования в общие условия договора, установленные в гражданском праве той или иной страны. Эти требования нередко относятся к форме договора (устанавливается письменная форма), обязательной регистрации определенных типов ограничительных соглашений и т. п.
В антимонопольном законодательстве широко представлены также нормы, регулирующие условия, которые относятся к содержанию договоров определенного типа. Как правило, отдельные виды соглашений (ограничительные, картельные) признаются недействительными, в то время как определенные условия (например, о рационализации производства, стандартизации продукции) могут делать договор правомерным.
Закон Венесуэлы о содействии и защите конкуренции предусматривает изъятия относительно признаваемых противоправными действий, разделяемые на общие и частные[14]. Первые изымаются из-под действия запретов, поскольку государство считает это необходимым (исключительные продажи)[15], а вторые носят индивидуальный характер, поэтому доказать, что они отвечают установленным критериям, обязано совершающее их лицо. Установление подобных изъятий допустимо с целью усовершенствования производства, торговли и распространения товаров и услуг; содействия техническому или экономическому прогрессу; создания преимущества потребителям или пользователям. Изъятия нуждаются в предварительном разрешении и подлежат последующему контролю над исполнением (§ 1 ст. 18).
Статья 8 Декрета Президента Венесуэлы от 21.01.1993 № 2.775[16] дополняет положения Закона Венесуэлы о содействии и защите конкуренции требованием повышения экономической эффективности самих контрагентов в результате совершаемых действий и уточняет, что могут быть разрешены: соглашения, решения, коллективные рекомендации и согласованная практика, означенные в статьях 9 и 10 Закона Венесуэлы о содействии и защите конкуренции, если совершаются конкурентами; соглашения, решения, коллективные рекомендации и согласованная практика неконкурирующих предприятий, означенные в статьях 10 и 12 Закона Венесуэлы о содействии и защите конкуренции, предотвращающие конкуренцию и оказывающие значительное воздействие на соответствующий рынок; односторонние действия, означенные в статьях 6—8 Закона Венесуэлы о содействии и защите конкуренции.
В отношении договоров в законодательстве нередко определяются особые правила: фиксирующие цены; предусматривающие для сторон дополнительные обязательства, являющиеся условием выполнения основного обязательства («связывающие контракты»); ограничивающие свободу сторон вступать в соглашения определенного типа с третьими лицами («исключающие контракты») и т. д.
В законах о монополиях и ограничительной практике устанавливаются специальные правила, определяющие гражданско-правовую ответственность лиц, нарушающих отдельные положения самих законов или принятых в соответствии с ними административных актов. В некоторых случаях, например, когда имеют место дискриминационные действия торгово-промышленных ассоциаций, пострадавшая сторона может требовать справедливой денежной компенсации и за нематериальный ущерб.
В антимонопольном законодательстве широко используется терминология и понятия гражданского и торгового права, часто содержатся отсылки к гражданским и торговым кодексам, другим основным гражданско-правовым законам.
Таким образом, на наш взгляд, антимонопольное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, органически использующую правовые нормы традиционных отраслей права и сочетающую присущие им методы регулирования, что и придает ей всеобъемлющий характер. Административное право сосредоточивается на вопросах административного процесса, в том числе признании действительности отдельных договоров (соглашений), заключаемых предпринимателями; гражданское право нацелено на обеспечение действия принципа свободы договора в пределах, способствующих поддержанию конкурентной среды на рынках; уголовное право служит большей частью цели превенции.
Совокупность общественных отношений в сфере охраны конкурентной среды испытывает на себе воздействие внутренне однородных норм, закрепляющих ограничения монополистической деятельности и направленных на защиту предпринимателей от злоупотреблений монополистов.
Библиография
1 См.: Жидков О.А. Античные и средневековые предпосылки антимонопольного законодательства // Вестник Международного университета. Вып. I. Сер. 1. Право. — М., 1996.
2 См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха и В.К. Пучинского. — М., 2004. С. 492.
3 См.: Жидков О.А. «Антитрестовское» законодательство в странах Латинской Америки // Правоведение. 1969. № 5. С. 86—94.
4 См.: Еременко В.И. Антимонопольное законодательство зарубежных стран. — М., 1997. С. 7; Беликова К.М. Правовая охрана конкуренции: специфика объекта исследования // Современное право. 2006. № 9 (1). С. 14—21.
5 См., например: Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. — М., 1968. С. 56; Свядосц М.Ю. Регулирование ограничительной практики и внешнеторговые операции // Внешняя торговля. 1989. № 7. С. 43—46.
6 См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учеб. пособие. С. 743, 744—759.
7 МЕРКОСУР — Южноамериканский общий рынок — интеграционное объединение южноамериканских стран. Полноправными странами-участницами являются Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Парагвай и Уругвай; ассоциированными — Боливия, Колумбия, Перу, Чили и Эквадор.
8 См.: The Competition Act of 1986. R.S. 1985. c. C—34, s. 1; R.S. 1985. c. 19 (2nd Supp.), s. 19, as amended // http://www.competitionbureau.gc.ca/internet (сайт Управления по охране конкуренции Канады).
9 См., например: Pascar Norma A., Tajan G. Impacto de las politicas sobrfe defense de la competencia en los mercados integrados // Boletin Latinoamericano de Competencia, № 8 (Parte 1) Septiembre 1999. P. 20—34 // http://ec.europa.eu/comm/competition/publications/blc/index.html
10 См.: Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia (Gaceta Oficial № 34.880 del 13 de enero de 1992) // http://www.procompetencia.gov.ve/lppelc.html (сайт Суперинтендантства по содействию и охране свободной конкуренции).
11  См.: Ley № 8.884 de 11 de junho de 1994 (Lei de Defesa da Concorrencia) // http://www.cade.gov.br/legislacao/leis.asp (сайт Административного совета по охране экономики Бразилии).
12 См.: Ley № 155 de 1959 por la cual se dictan algunas disposiciones sobre practicas comerciales restrictivas // http://www.sic.gov.co/Normatividad/Leyes/
13 См.: Decreto Ley № 2153 de 1992 por el cual se reglamenta la Ley 155/59 sobre Practicas Restrictivas Сomerciales // http://www.sic.gov.co/Normatividad/Decretos/Listadecretos.php (сайт Суперинтендантства промышленности и торговли Колумбии).
14 См.: Informe sobre la politica de competencia en Venezuela // http://www.procompetencia.gov.ve/informepoliticacompetencia.html
15 См.: Resoluciуn № 036-95 sobre Excepciуn Global para Acuerdos Suministros y Compra Exclusiva // http://www.procompetencia.gov.ve
16 См.: Reglamento № 1 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia (Gaceta Oficial № 35.202 del 3 de mayo de 1993) // http://www.procompetencia.gov.ve/r1lppelc.html; Reglamento № 2 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia (Gaceta Oficial № 35.963 del 21 de mayo de 1996) //http://www.procompetencia. gov. ve/r2lppelc.html