Правовая природа обращений граждан в органы местного самоуправления

УДК 342.553 

Страницы в журнале: 55-58

Н.И. ГРИТЧИНА,

аспирант Сибирского университета потребительской кооперации, главный специалист юридического отдела администрации Кировского района г. Новосибирска

Рассматриваются полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Анализируются принятые в большинстве муниципальных образований регламенты, положения, которые фиксируют порядок рассмотрения обращений и разработаны в целях совершенствования форм и методов работы с обращениями.

Ключевые слова: право на обращение, порядок рассмотрения обращений, органы местного самоуправления, взаимодействие, ответственность.

In the majority of municipal educations rules, the positions fixing the order of consideration of references.The given acts are developed with a view of improvement of quality of consideration of references of citizens, perfection of forms and methods of work with references.

Keywords: right to the reference, order of consideration of references, institutions of local government, interaction, responsibility.

Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть и контроля над деятельностью этой власти. Одной из возможностей граждан воздействовать на органы различных уровней власти является наиболее часто реализуемое право на обращение.

Работа с обращениями граждан в советское время считалась неотъемлемым атрибутом деятельности государственных и партийных органов. Обращения людей к представителям власти трактовались как участие населения в управлении государством и доказательство тесной связи между народом и партией, а письма граждан чиновникам зачастую становились источником достоверной информации о жизни отдельных слоев общества.

Однако со временем в условиях формирования новой российской государственности, изменения форм собственности отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, приобрели особую актуальность. Нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968  № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» стали отставать от требований времени. В них отсутствовал понятийный аппарат, были недостаточно четко разграничены правовые режимы различных видов обращений и процедуры их рассмотрения, не обеспечивалась правовыми средствами ответственность органов и должностных лиц перед гражданами за ненадлежащую реализацию их конституционного права на обращение.

Положения ст. 33 Конституции РФ 1993 года обеспечивали возможности влияния гражданина на деятельность государства и органов местного самоуправления, защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, предложений, ходатайств[1]. Право граждан на обращение в органы местного самоуправления было закреплено в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако главной проблемой было отсутствие специального федерального закона, регулирующего вопросы, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение.

В процессе подготовки такого закона высказывались различные предложения относительно регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан. Предлагалось, в частности, наиболее полно и четко закрепить в данном законе все процедурные моменты. Однако большинство авторов придерживались иной точки зрения. Так, С.В. Васильева отмечала, что в федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан, так как невозможно урегулировать абсолютно все общественные отношения, а принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура[2]. Именно этот подход и был законодательно закреплен.

Законодатель счел правильным передать вопрос о детальной регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан органам государственной власти, органам местного самоуправления или должностным лицам, которые на основе общих принципов, закрепленных в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон об обращениях), и с учетом специфики того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица должны разработать и закрепить в нормативном правовом акте конкретные процедуры рассмотрения обращений граждан[3].

Действующий Закон об обращениях определяет правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов[4].

Законом об обращениях предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут содержать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие те гарантии, которые предоставлены Законом об обращениях. Вместе с тем приведенная норма не определяет четко полномочия субъектов Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Неясно, что следует понимать под «дополнительными гарантиями права граждан на обращение». Например, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта Российской Федерации новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нет. Это компетенция федерального законодателя. Неконкретность рассматриваемой нормы дезориентировала законодателей субъектов Федерации. Более чем в 30 субъектах органы законодательной власти отменили свои законы об обращениях граждан, принятые до вступления в силу Закона об обращениях, и не стали принимать новые законы.

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации приняли собственные законодательные акты, регулирующие рассматриваемые процедуры[5]. Основное требование к нормативным актам субъектов Российской Федерации — они могут дополнять гарантии, предоставленные федеральным законодательством, но не снижать уровень защищенности конституционных прав граждан[6]. Между тем нередко встречаются нормы, противоречащие Закону об обращениях. Так, в Законе Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» расширен круг адресатов обращений граждан за счет государственных и муниципальных организаций.

Проблема установления ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан не нова. В утратившем силу Указе Президиума Верховного Совета СССР 1968 года, упомянутом выше, была норма, согласно которой нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекли в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством, но ответственность за нарушение данного Указа так и не была установлена союзным законодательством.

И в действующем Законе об обращениях норма об ответственности лиц, виновных в его нарушении, содержит ссылку на законодательство России, которым на сегодняшний день тоже не установлена ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан[7]. Это привело к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации установлена, например, дисциплинарная ответственность, как это сделано в Законе Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» (в ред. от 07.11.2007).

Право граждан на обращение в органы местного самоуправления является важной конституционной формой их непосредственного участия в управлении местными делами, что закреплено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная форма участия дает возможность гражданам активно влиять на деятельность органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также восстанавливать нарушенные права.

В большинстве муниципальных образований приняты регламенты, положения, фиксирующие порядок рассмотрения обращений, однако их содержание должно соответствовать текстам тех правовых актов, в развитие и уточнение которых они приняты. Данные акты разработаны в целях совершенствования форм и методов работы с обращениями граждан, повышения качества рассмотрения обращений и усиления защиты конституционных прав и законных интересов граждан, достижения большей открытости и доступности органа местного самоуправления, определения порядка их взаимодействия между собой, с органами государственной власти, организациями при осуществлении полномочий по рассмотрению обращений граждан. В качестве примера можно привести  Положение о порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления Ачинского района Красноярского края[8], административный регламент рассмотрения обращений граждан в администрации Красногорского муниципального района Московской области[9].

Институт обращений граждан в органы местного самоуправления и органы государственной власти распадается на две составляющие: благодаря созданию настоящего правового института конституционного права граждане могут реально добиться участия в управлении делами государства; посредством данного института представляется возможным добиться защиты личностью своих прав, свобод и законных интересов.

Приверженцы первой целевой установки убеждены в том, что институт обращений является формой непосредственной демократии. Под этой формой они понимают: способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющих целью решение общественно значимых вопросов; влияние на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения; контроль за их действиями и внесение коррективов в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления[10]. Оспаривать данную позицию сложно, ибо институт обращений действительно способен преследовать такую цель.

Сторонники второй целевой установки полагают, что институт обращений граждан в органы государственной власти не может быть признан формой непосредственной демократии[11], ибо его нормативная база не отражает, не представляет воли всего народа в целом и не носит общеобязательного характера, тем более что институты непосредственной демократии установлены Конституцией РФ: референдум и свободные выборы[12]. Кроме того, приверженцы второго целевого назначения института обращений считают, что, поскольку институт обращений граждан не в полном объеме обеспечивает одновременно интересы и суверенную волю всего народа в целом либо его части, его нельзя признать формой непосредственной демократии. В конечном счете посредством направления в государственные органы и органы местного самоуправления различного рода обращений человек выражает в них свое отношение к определенной проблеме[13].

Необходимо отметить многогранность правовой природы обращений граждан, а именно:

— право на обращение — личное субъективное право гражданина, которое является одной из правовых форм общественных отношений между  органами государственной власти, органами местного самоуправления и гражданином по участию в управлении делами российского государства. Оно имеет абсолютный, неограниченный и неотчуждаемый характер;

— каждое удовлетворенное обращение гражданина — не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и исправление недостатков, пресечение нарушений, а значит, это реальный факт учета мнения конкретного гражданина;

— в силу того что право гражданина на обращение отражает наиболее существенные отношения между гражданином и органами власти и местного самоуправления, оно закреплено в Конституции РФ и является конституционным. Таким образом, право на обращение — основная часть не только правового, но и конституционного статуса гражданина России;

— обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления представляют собой одну из составных частей народовластия, осуществляемую в виде обязательной для рассмотрения в установленном порядке гражданской инициативы, направленной на решение общественно значимых вопросов, содержащихся в заявлениях, предложениях и жалобах граждан. В этом смысле обращения граждан являются одним из институтов непосредственной демократии;

— обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления — необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления, и в этом качестве они становятся неотъемлемой частью представительной демократии[14].

На наш взгляд, следует обратить внимание на решение следующих актуальных вопросов.

Во-первых, требуется постоянное совершенствование законодательства о порядке обращений граждан. После рассмотрения обращений граждан необходимо проводить аналитическую работу, позволяющую в полной мере выявить характер поступающих жалоб, заявлений, предложений, очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации и использовать их для совершенствования действующего законодательства о порядке обращений и практики его применения.

Во-вторых, необходимо улучшить административную практику рассмотрения обращений. Одной из важнейших составных частей реализации права на обращения является производство по обращениям граждан. Граждане обращаются в органы публичной власти не только в связи с их участием в политической жизни государства, но прежде всего в связи с необходимостью получения от органов власти определенного набора публичных услуг. Однако для успешной реализации гражданином своего конституционного права на обращение необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них, но до сих пор отсутствует  закон, устанавливающий административную ответственность должностных лиц за нарушение срока и порядка письменного ответа на обращения.

В-третьих, следует оптимизировать взаимодействие органов местного самоуправления с другими органами государственной власти при подготовке ответов на обращения. Допустимо обращение в государственный орган любой ветви власти, а также к любым государственным и межгосударственным институтам. Специфика органов местного самоуправления заключается в большей информированности о ситуации на местах. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, но не всегда вопросы, указанные в обращении, могут быть самостоятельно ими решены. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, которому поступило обращение, должно быть направлено в соответствующий орган или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов. Работа органов всех уровней власти при взаимодействии между собой для решения вопросов, поставленных в обращении, должна быть всесторонней и оперативной.

В качестве примера работы с обращениями граждан можно привести статистические данные по исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления муниципального образования г. Новосибирска — мэрии и по ее территориальным подразделениям (администрациям районов) за 2009 год.

В 2009 году в мэрию и администрации районов г. Новосибирска поступило 104 585 обращений граждан, что на 9% больше по сравнению с 2008 годом (95 934). Из них 90 264 — тематические обращения граждан, 14 321 — обращения консультационного и справочного характера. Основные тематические вопросы, поступившие от горожан в мэрию г. Новосибирска за 2009 год, можно объединить в следующие блоки: жилищно-коммунальное хозяйство — 30% от общего количества обращений; социальная политика — 7; жилищные вопросы — 19; строительство — 20; землепользование и имущество — 4; опека и попечительство — 6; благоустройство — 4. Например, увеличение количества обращений в сфере ЖКХ обусловлено общим повышением тарифов на услуги, неудовлетворительной работой управляющих организаций.

Систематический анализ поступающих обращений позволяет предупреждать дальнейшие недоработки в определенных сферах деятельности, а также дает возможность влиять на корректировку нормативных правовых актов, действующих на территории города.

Большое внимание уделяется обеспечению действенного и эффективного контроля за соблюдением законодательства по рассмотрению обращений граждан, выявлению характера и причин нарушений прав заявителей.

Взаимодействие органов местного самоуправления с гражданами через обращения позволяет решать многие вопросы на местах, дает возможность  жителям высказать свою оценку деятельности исполнительных органов и соответствующих служб районов.

Библиография

1 См.: Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика.  2007.  № 3.

2 См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

3 См.: Глушко Е.К. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. — М., 2007. Т. 2.

4 См.: Белов С. Тридцать дней на раздумья  // Российская газета.  2006.  5 мая.  № 4061. С. 3.

5 См.: Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к  Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». — М., 2007.

6 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». —  М., 2006.

7 См.:  Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность.  2008. № 7.

8 Решение Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края от 20.12.2006 № 14-105Р «Об утверждении Положения о порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления Ачинского района» // Уголок России.  2006. 26 дек. № 29.

9 Постановление главы Красногорского муниципального района Московской области от 30.05.2007 № 1273/5 «Об утверждении административного регламента рассмотрения обращений граждан в администрации Красногорского муниципального района Московской области» // Красногорские вести. 2007. 7 июня. № 71.

10 См.: Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1997. С. 20.

11 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие.  —  М., 1998. С. 7—10.

12 См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. — Екатеринбург, 2003. С. 109—115.

13 См.: Румянцева В.Г., Им В.В., Озерскис А.П. Альтернатива судебной защиты прав, свобод и законных интересов личности — институт обращений граждан в органы государственной и местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

14 См.: Корякин В.М. Работа с обращениями граждан в Вооруженных силах РФ: вопросы теории и практики. В сб.: За права военнослужащих. — М., 2007.