Правовая природа отношений по федеральному государственному надзору в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников

УДК 349.2

Страницы в журнале: 68-73

А.А. Сапфирова,

доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета Россия, Краснодар pol499@yandex.ru

Рассматриваются проблемы, связанные с определением правовой природы отношений, в которые вступает федеральная инспекция труда как при реализации своих полномочий, так и при осуществлении тех прав и обязанностей, которые являются для инспекции второстепенными.

Ключевые слова: федеральная инспекция труда, защита трудовых прав работников, административно-правовое регулирование.

Федеральная инспекция труда — орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Деятельность федеральной инспекции труда регламентирована международными правовыми актами, Трудовым кодексом Российской Федерации 2001 года (далее — ТК РФ), а также иными нормативными правовыми актами [24, 25]. Функционирование федеральной инспекции труда основывается на взаимосвязи и взаимодействии государственных инспекторов труда (по правовым вопросам и по охране труда), работодателей и работников. Правовая регламентация такой связи имеет особый характер. Сложность заключается в разноотраслевом регулировании различных граней деятельности федеральной инспекции труда. В рамках настоящей статьи мы попытаемся обозначить эти грани и более детально рассмотреть некоторые из них.

В правоотношениях, возникающих в связи с реализацией федеральной инспекцией труда полномочий по защите трудовых прав работников, федеральная инспекция труда представляет государство как субъект с государственно-властными полномочиями, в то время как работодатели выступают в виде организационно не подчиненных субъектов, для которых требования инспекции являются обязательными. Безусловно, что субъектом данных отношений выступает не только орган надзора, но и должностные лица этого органа, непосредственно реализующие компетенцию федеральной инспекции труда, выступающие от имени государства и в связи с этим наделенные государственно-властными полномочиями. К таким должностным лицам относятся государственные инспекторы труда (по охране труда и по правовым вопросам) государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации.

Так, если имеет место реализация федеральной инспекцией труда властных функций, т. е. функций органа исполнительной власти, ради которых она и создана, то регулирование осуществляется нормами административного права. Это отношения, в которые вступают федеральная инспекция труда как орган исполнительной власти и работодатель как поднадзорный субъект. В самом деле, «административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций государственно-управленческого характера» [34, с. 14; 2, с. 23—31]. 

Между тем деятельность федеральной инспекции труда как органа исполнительной власти не может регламентироваться исключительно нормами административного права хотя бы потому, что правоотношения между федеральной инспекцией труда и работодателями возникают именно в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. В противном случае нет необходимости в существовании федеральной инспекции труда, поскольку суть федерального государственного надзора в этой сфере заключается в предупреждении правонарушений, а также восстановлении нарушенных трудовых прав работников.

Иными словами, регулирование деятельности федеральной инспекции труда только административным правом означало бы отрицание взаимного «проникновения» отраслей права в едином правовом пространстве. Поэтому несомненно, что деятельность федеральной инспекции труда может быть предметом регулирования многих отраслей права.

Органы государства как субъекты правоотношений способны выступать в разных ипостасях. Еще А.В. Венедиктов и С.Н. Братусь четко разграничили административную и гражданскую правосубъектность органов государства [4, с. 95—115; 5, с. 621—654]. Благодаря этому и в современной научной литературе различают государственные органы как субъекты, наделенные властными полномочиями, и органы государства как субъекты правоотношений, регулируемых иными отраслями права, например гражданским, экологическим, трудовым правом1. В качестве критерия используется характер правоотношений, в которых участвует орган государства. Стало быть, если орган государства заключает гражданско-правовой договор, например аренды здания, он вступает в гражданско-правовые отношения и соответственно является субъектом этих правоотношений. Если же заключается служебный контракт, то возникают трудовые отношения государственного гражданского служащего с представителем нанимателя и орган государства является субъектом трудового права. Поэтому в случае заключения государственной инспекцией труда в субъекте РФ договора аренды здания она будет являться субъектом гражданского права. Если же руководитель государственной инспекции труда в субъекте РФ принимает на службу государственного инспектора труда, то возникают трудовые отношения руководителя как представителя нанимателя и инспектора как работника (их отношения носят и административно-правовой характер в случае реализации инспектором полномочий как представителем власти, например, при осуществлении проверки с нарушением сроков ее проведения)[2].

Обратим внимание на то, что отношения, возникающие в связи с осуществлением федеральной инспекцией труда федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, четко закреплены в ст. 1 ТК РФ в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Это значит, что ТК РФ, установив, что данные отношения должны регулироваться нормами трудового права, воспринял нормы административного права, регламентирующие деятельность органов федерального государственного надзора. Так, в ТК РФ была включена гл. 57 (ст. 355—365), устанавливающая виды органов государственного контроля (надзора), принципы и задачи деятельности федеральной инспекции труда, ее полномочия, порядок инспектирования и т.д. Тем самым законодатель обозначил трудоправовую сущность деятельности федеральной инспекции труда. Восприятие ТК РФ норм административного права не означает, что они переродились в чисто трудовые нормы, однако их можно рассматривать и совершенствовать с точки зрения трудового права как проявление его публично-правовых начал.

Традиционно трудовое право относится к частно-публичным отраслям права, что означает наличие как частноправовых, так и публично-правовых методов правового регулирования данной отрасли. Так, к частноправовым элементам можно отнести договорный характер трудовых отношений (формальное равенство сторон трудового договора, свободу труда и т. д.). В то же время публично-правовой характер трудового права обнаруживается в наличии признака власти и подчинения в процессе труда3, т. е. в организационном аспекте трудового правоотношения, основанном на власти и подчинении: работник организационно подчиняется работодателю, который организовывает его труд и привлекает к ответственности в случае нарушения трудовой дисциплины [38].

Отношения между федеральной инспекцией труда и работодателем — это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой данным органом трудовых прав работников. Присутствие элемента власти и подчинения, отражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в гл. 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. 

При этом заметим, что федеральная инспекция труда реализует в связи с защитой трудовых прав работников свои субъективные публичные права перед работодателями и несет соответствующие публичные обязанности перед государством1. В свою очередь работодатели несут субъективные  публичные обязанности перед федеральной инспекцией труда (например, они обязаны подчиняться требованиям государственных инспекторов труда, а последние имеют право предъявлять обязательные для исполнения предписания). Наличие взаимных субъективных публичных прав и обязанностей федеральной инспекции труда и работодателей также отражает публично-правовой элемент трудового права.

Нормы трудового и административного права «одноступенчато» регулируют разные грани деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников. Правовое регулирование одних граней деятельности федеральной инспекции труда действительно находит свое отражение в трудовом законодательстве, других — в нормах административного права. Происходит взаимопроникновение норм трудового и административного права при регулировании одних и тех же правоотношений, что значительно обогащает содержание данных правоотношений.

Таким образом, организационно-правовой аспект осуществления федеральной инспекцией труда защиты трудовых прав работников отражает публично-правовой элемент трудового права и, следовательно, находит свое выражение в нормах трудового права. Соответственно, в части осуществления надзора и последующего восстановления нарушенных трудовых прав работников федеральная инспекция труда выступает субъектом трудового права и ее деятельность закрепляется в гл. 57 ТК РФ (цели, принципы, задачи, полномочия, особенности проведения проверок).

В то же время общий порядок проведения проверки в связи с  нарушениями трудовых прав работников регламентируется исключительно нормами административного права [31]. В этих правоотношениях федеральная инспекция труда выступает как субъект административного права, который реализует свои властные полномочия в отношении организационно не подчиненных субъектов — работодателей. Кроме того, если деятельность осуществляется органом федерального государственного надзора, обладающим полномочиями по привлечению к административной ответственности, то, очевидно, данные полномочия закреплены и в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации 2001 года (далее — КоАП РФ). Это значит, что при выявлении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда вправе привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц, юридических лиц согласно ч. 1 ст. 5.27, ст. 5.28—5.34 КоАП РФ. Порядок привлечения строго регламентирован КоАП РФ (производство по делам об административных правонарушениях). Соответственно, отношения, возникающие между государственным инспектором труда и работодателем (или лицом, его представляющим) по поводу привлечения работодателя к административной ответственности, регулируются также нормами административного права.

Список литературы

1. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. — М.: Изд-во Минюста, 1948.

2. Алехин А.П., Кармолицкй А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. — М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.

3. Архипов В.В. Восстановление нарушенных служебно-трудовых прав сотрудников правоохранительных органов // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2012. № 9—12.

4. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. — М., 1950.

5. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. — М., 1948.

6. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М., 1979.

7. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: учебное пособие. — М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997.

8. Гукасян Р.Е. Избранные труды по гражданскому процессу. — М.: Проспект, 2008.

9. Гукасян Р.Е. Концепция слияния прав и обязанностей и административно-командные методы управления: сб. науч. работ // Избранные труды по гражданскому процессу. — М.: Проспект, 2008.

10. Гукасян Р.Е. Соотношение субъективных прав и обязанностей граждан: сб. науч. работ // Избранные труды по гражданскому процессу. — М.: Проспект, 2008.

11. Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. — М., 1959.

12. Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. — М., 1913.

13. Иванов С.А., Лившиц Р.З. Личность в советском трудовом праве. — М.: Наука, 1982.

14. Ильин И.А. Теория права и государства / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. — М., 2003.

15. Керимов Д.А., Мальцев Г.В. Политика — дело каждого: (Человек в полит. жизни социализма). — М.: Политиздат, 1986.

16. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М.: Изд-во АН СССР, 1958.

17. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — 2-е издание. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.

18. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М.: Юрид. лит, 1972.

19. Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). — Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-та, 2009.

20. Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. — М.: Юрид. лит., 1981.

21. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М.: Юрид. лит., 1985.

22. Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987.

23. Обзор кассационной и надзорной практики судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда по служебно-трудовым спорам. URL: http://kraevoy.krk.sudrf.ru (дата обращения 03.02.2014).

24. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3528.

25. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 (в ред. от 26.12.2011) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» с изм. и доп. // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.

26. Рудаков А.А. Права и обязанности как парные юридические категории: вопросы теории: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Красноярск, 2006.

27. Строгович М.С. Сущность прав личности. Ее правовой статус: сб. науч. статей // Права личности в социалистическом обществе. — М.: Наука, 1981.

28. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2004.

29. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, перераб. и доп. / под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2007.

30. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. — СПб., 1999.

31. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 18.07.2011) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

32. Хакимулин А.Р. Особенности механизма судебной защиты субъективных гражданских прав и охраняемых законом интересов в исковом процессе: дис. … канд. юрид. наук. — Ярославль, 2004.

33. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. — М.: Юрид. лит., 1974.

34. Хаманева Н.Ю. Предмет и метод административного права // Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. — М.: Юристъ, 2004. 

35. Хохлов Е.Б. Общее понятие и виды субъектов трудового права // Курс российского трудового права: в 3 т. Общая часть / под ред. Е.Б. Хохлова. — СПб.: Изд-во СПбГУ, 1996. — Т. 1.

36. Хутыз М.Х. Избранные научные труды. — Майкоп: Адыг. респ. кн. изд-во, 2006. — Т. 2.

37. Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. — Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1968.

38. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4.

39. Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М., 1979.

40. Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. — Тула, 2001.

41. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. — М.: Проспект, 1999.

Библиография

1 Р.О. Халфина считала, что в правоотношениях, в которых органы государства реализуют властные полномочия, субъектом является само государство, а не его органы [33, с. 163—171]. В то же время в правоотношениях, где органы государства выступают, например, как хозяйствующие субъекты (при заключении гражданско-правовых договоров), они выступают от своего имени, а не от имени государства. В данной позиции, несомненно, есть логика. Однако, на наш взгляд, орган государства «представляет» государство, реализуя свою компетенцию, и представляется неверным рассматривать государство, исключая его органы и должностных лиц, в качестве субъектов правоотношений по государственному надзору и контролю. В современных условиях верной представляется позиция Е.Б. Лупарева, считающего, что «…если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотношений, то применительно к государственному управлению происходит конкретизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями» [19, с. 57—58]).

2 О двойственной природе отношений государственного гражданского служащего и представителя нанимателя (с одной стороны, природа их отношений характеризуется как трудоправовая, с другой — отношения государственного гражданского служащего как представителя власти имеют административно-правовой характер) подробнее см.: [3, 23, 38].

3 Направления, связанные, в том числе, с договорным подходом к сущности хозяйской власти работодателя, были проанализированы В.М. Догадовым [11, с. 50—71].

4 Науке известны две позиции. Представители первой утверждают наличие у каждого субъективного права соответствующей обязанности (см., напр.: [1, с. 257—258; 7, с. 132, 141—147; 10, с. 390—402; 13, с. 32—34; 14, с. 110; 15, с. 22; 20, с. 93; 21, с. 54; 22, с.183—191; 26, с. 8; 27, с. 37—39; 30, с. 152; 32; 35, с. 264; 36, с. 82; 37, с. 25—27; 40, с. 71] и др.).

Вторая группа ученых настаивает на возможности существования юридических обязанностей без корреспондирующих им прав и наоборот (см., напр.: [6, с. 144; 16, с. 62—63; 17, с. 191] и др.). Так, С.Ф. Кечекьян утверждал, что «нормы права иногда устанавливают… первоначально одни лишь обязанности без корреспондирующих им прав…» [16, с. 62—64]. Примерами таких обязанностей, по его мнению, служат обязанности в конституционном, уголовном и административном праве, т. к. они устанавливаются ради правопорядка в целом или ради обеспечения законных интересов какой-либо группы субъектов права.

Дискуссия о связи «право — обязанность» особенно остро развернулась вокруг прав и обязанностей органов государства. Большинство ученых признают, что у органа государства его права являются одновременно и обязанностями (cм., напр.: [7, с. 132, 141—147; 16, с. 58, 68; 28; 29, с. 654; 39, с. 70] и др.). Однако высказана и вторая точка зрения, суть которой заключается в разграничении субъективных прав и обязанностей органа государства (см., напр.: [12; 6, с. 30; 9, с. 414—420; 41, с. 24] и др.). Поясняя эту позицию, Б.М. Лазарев писал, что государственный орган имеет обязанности перед государством, права же его направлены к отдельным организациям и физическим лицам [18, с. 83]. «Если бы права субъекта одновременно были и обязанностями по отношению к другой стороне, — утверждает Р.Е. Гукасян, — то правоотношение утратило бы свое основное качество — формальную определенность. Стало бы неясным, к кому должны применяться принудительные меры, кто является субъектом юридической ответственности и т.д.» [8, c. 387].

Думается, в случае признания права органа одновременно его обязанностью осуществление обязанности отдается на волю усмотрения, что противоречит классическому содержанию юридической обязанности. Реализация права происходит по усмотрению правообладателя. Причем от реализации своего права можно отказаться, а от осуществления обязанности — нет. Органы государственного контроля (надзора) сильнее, чем граждане, связаны законом c реализацией предоставленных им полномочий, поскольку последние предоставляются органам для осуществления их функций [18, c. 83]. Потому каждому праву соответствует обязанность, и наоборот. В противном случае субъективное право лишилось бы своего существенного элемента  — возможности требовать определенного поведения от обязанного лица, и это поведение предполагает должный характер.