Правовая природа союзного государства России и Белоруссии

А.И. ЗАБЕЙВОРОТА,

кандидат юридических наук, профессор

Анализируются существующие научные точки зрения на природу союзного государства и правовые акты, составляющие основу союза Российской Федерации и Республики Беларусь.  Автор полагает, что союзное государство представляет собой международно-правовое объединение самостоятельных государств, создаваемое на основе утвержденных обеими странами правовых норм.

Ключевые слова: правовая природа союзного государства, союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь.

В  последние годы Россия и Белоруссия ведут большую работу по формированию международно-правовых основ с целью создания Союзного государства. Соответствующий Договор между двумя странами был подписан в 1999 году[1]. 2010 год стал юбилейным в создании союзного государства России и Белоруссии.

Создание союзного государства России и Белоруссии обусловлено необходимостью решения стратегических задач в экономической, социальной, политической сфере и сфере безопасности и опирается на общность исторического развития народов России и Белоруссии, а также на общепризнанные принципы и нормы международного права. Об этом говорится в преамбуле Договора «О создании союзного государства»[2]. Заключению названного договора предшествовало подписание ряда двусторонних договоров (о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, о совместных усили-ях в охране Государственной границы Республики Беларусь) и соглашений (в области таможенного дела, охраны государственных границ и т.д.).

Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве[3] однозначно декларирует приверженность обоих государств основополагающим актам международного права, регулирующим международные договоры между независимыми государствами, а также неизменность обязательств, взятых на себя сторонами в рамках Содружества Независимых Государств. Статья 1 Договора провозглашает ценности, которые в общем-то никоим образом не выходят за пределы того, что декларировалось всеми государствами СНГ. Здесь сказано, что Россия и Беларусь будут строить дружественные, добрососедские отношения и развивать сотрудничество, руководствуясь принципами взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности, нерушимости границ, мирного урегулирования споров и неприменения силы или угрозы силой, равноправия и невмешательства во внутренние дела, соблюдения прав человека и основных свобод, добросовестного выполнения обязательств, а также другими общепризнанными принципами и нормами международного права.

Договор обязывает государства тесно сотрудничать в целях сохранения мира, укрепления стабильности, и глобальной безопасности в регионе. Обращает на себя внимание статья 4 Договора, где сказано, что в условиях открытости границы между Российской Федерацией и Республикой Беларусь будут осуществляться меры по обеспечению безопасности друг друга. В плане сотрудничества по пограничным вопросам до принятия рассматриваемого Договора уже существовали специальные Соглашения. Одно из них — это Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве по пограничным вопросам (Москва, 15 апреля 1994 года)[4].

В продолжение этой линии в 1995 году был принят специальный Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместных усилиях в охране Государственной границы Республики Беларусь (Минск, 21 февраля 1995 г.)[5]. Здесь уже не только подтверждались договоренности, достигнутые в ранее рассмотренном Соглашении, но и предполагалось создать для их реализации совместный орган — координационный совет, действующий на основе специального Положения, содержавшегося в данном Договоре.

На фоне наметившейся локальной интеграции на постсоветском пространстве данный Договор через год был развит и конкретизирован Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии (Москва, 2 апреля 1996 г.)[6]. Уже в преамбуле Договора было особо оговорено участие обоих государств в СНГ, а также  Договоре между Республикой Белорусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.

Следующим шагом в развитии интеграции двух стран стало установление непосредственно союзнических отношений на основе Договора о Союзе Беларуси и России (Москва, 2 апреля 1997 г.)[7].

Этим документом было определено, что Сообщество России и Белоруссии преобразуется в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза. При этом каждое государство — участник Союза сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.

Что касается целей Союза, то они мало чем отличались от целей предшествующего ему Содружества. Это:

—укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в политической, экономической, социальной, военной, научной, культурной и других областях;

—повышение уровня жизни народов и создание благоприятных условий для всестороннего гармоничного развития личности;

—устойчивое социально-экономическое развитие государств участников Союза на основе объединения их материального и интеллектуального потенциалов, использования рыночных механизмов функционирования экономики;

—сближение национальных правовых систем, формирование правовой системы Союза;

—обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности, совместная борьба с преступностью;

—содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитию взаимовыгодного сотрудничества в Европе и мире.

Естественно, что и Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., ранее принятые органами Сообщества нормативные правовые акты продолжали действовать фактически в неизменном виде. Весь смысл данного Договора и его новации были раскрыты в Уставе нового Союза. Можно даже утверждать, что в юридическом плане именно утверждение Устава и служило целью заключения союзного Договора.

Остановимся на Уставе Союза Беларуси и России подробнее[8].

Статьей 1 Устава было установлено, что в дальнейшем Российская Федерация и Республика Беларусь действуют на его основе, сам же Устав является неотъемлемой частью Договора о Союзе двух государств.

Не прошло и года после принятия начальных решений по формированию союзного государства, последовало принятие следующего документа — Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси (Москва, 25 декабря 1998 г.)[9].

Здесь прямо было заявлено о неуклонном продвижении двух государств по пути к добровольному объединению. Причем особо подчеркивалось единство этого процесса с последовательным проведением согласованного курса на укрепление Содружества Независимых Государств.

Отмечалось, что Союз Беларуси и России доказал свою жизнеспособность, на деле продемонстрировал преимущества глубокой интеграции, которая, очевидно, намного превзошла все имевшиеся примеры локальных интеграционных образований на постсоветском пространстве. Декларировалось даже, что граждане двух государств, благодаря принятым решениям не должны более чувствовать себя иностранцами на территории друг друга.

Наконец, Договор о его создании был подписан 8 декабря 1999 г. в г. Москве[10]  и вступил в силу 26 января 2000 г. Хотя с реализацией этого Договора возникли серьезные проблемы, которые не решены и поныне, однако обе страны, его подписавшие, не оставляют намерений создать союзное государство и преодолеть все возникшие в последние годы на этом пути препятствия.

Сразу же было объявлено, что по мере становления союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции. Однако Договор не определил правового статуса Конституционного акта.

Определение правового статуса Конституционного акта подразумевает решение вопросов, связанных с его правовой природой, и, как следствие, позволяет определить последствия его принятия, его юридическую силу, действие во времени, в пространстве и по кругу субъектов, порядок изменения и дополнения, позволяет также сделать предположения о его структуре[11].

В ходе обсуждения правовой природы Конституционного акта экспертами были высказаны две принципиальные позиции: Конституционный акт определялся как нормативно-правовой акт союзного государства либо как международный договор[12].

Принципиальное различие этих двух позиций состоит в том, что согласно первой Конституционный акт выходит из сферы регулирования международным правом и остается в сфере регулирования Союзным государством. Вторая позиция утверждает международно-договорную природу Конституционного акта и подчинение его нормам международного права.

Чтобы определить правовой статус Конституционного акта союзного государства, следует обратиться к нормам Конституции РФ, согласно ст. 79 которой «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Следует отметить, что о толковании текста указанной статьи в юридической литературе существует два мнения. Одни авторы считают, что в статье речь идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых «политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящими за рамки обычных международных договоров»; этим органам передается часть суверенных полномочий, и они приобретают определенные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суверенных прав межгосударственным объединениям влечет за собой «возможные существенные ограничения суверенитета России»[13].

Другие говорят о том, что заключение международного договора требует соблюдения установленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров[14]. 

Однако все сходятся в одном: передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федерации осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным договором.

В соответствии с Конституцией РФ все международно-правовые акты становятся частью правовой системы России только после их ратификации. Поэтому международный договор не может противоречить главе 1 Конституции России («Основы конституционного строя»). Кроме того, международный договор не может быть учредительным, он не может определять форму правления, государственное устройство, правовую систему государства, следовательно, учредительными могут быть только конституционные нормы.

Вместе с тем опыт европейских объединений показал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывались неэффективными, если проводились в отрыве от такого демократического института, как референдум по вопросу об объединении. И чем скорее будет создана конституционная основа союзного государства России и Белоруссии, тем больше шансов на то, что реальное объединение, построенное его на соответствующей правовой основе все-таки произойдет.

Второй немаловажный вопрос в определении правовой природы союзного государства России и Белоруссии — это определение сущности самого понятия «союзное государство».

Из анализа норм вышеприведенных актов следует, что при создании Союза было заявлено: для реализации целей союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата союзного государства. При этом, однако, государственную власть в государствах — участниках Союза должны были осуществлять образованные ими в соответствии с их конституциями государственные органы. Таким образом, очевидно, что, по крайней мере, на первых порах союзное государство планировалось как конфедеративное. В целом оно объявлялось светским, демократическим, социальным правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие.

О федеративном характере нового государства свидетельствовало  то, что каждое государство-участник сохраняло с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Кроме того, за участниками Союза сохранялось их членство в ООН и других международных организациях.

Что касается единого членства в международных организациях и других международных объединениях, то этот вопрос определялся государствами-участниками по взаимной договоренности.

О конфедеративном характере нового государства свидетельствовало также решение вопроса гражданства: граждане государств- участников являлись одновременно гражданами союзного государства. При этом, однако, речь о едином и единственном гражданстве не шла. Каждое государство-участник сохраняло и собственное гражданство. Вопросы же приобретения и утраты гражданства государств-участников должны были регулироваться их национальным законодательством. Устанавливалось также, что никто не может стать гражданином союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.

Таким образом, в любом вопросе, связанном с гражданством, главенствовало национальное гражданство членов Союза. Это подтверждалось и тем, что граждане союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено национальными законодательствами или специальными договорами.

Кроме того, в научной литературе существует мнение о том, что союзное государство представляет собой «самостоятельный вид объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие черты, характерные для единого государства»[15] . Такой вид объединения может обладать чертами конфедерации, образование которой строится на основе договора, причем государства сохраняют свой суверенитет, экономические системы, налоги и валюту и т.д.

Однако конфедерация предполагает создание союза для достижения определенных целей, после чего она распадается. Федерация же — единое государство, обладающее единым суверенитетом, территориальной целостностью, публичной властью и (что немаловажно) единой правовой системой. Нормативная основа создаваемого Союза России и Белоруссии свидетельствует о том, что государства-члены в данном случае остаются независимыми в части своего суверенитета, правовой системы, внутренней политики, внутриполитической жизни, международных отношений, безопасности и т.д.  Оба самостоятельных государства добровольно приняли на себя соответствующие обязательства, и их экономические условия жизни и политические режимы позволяют проводить единую политику в интересах социального и экономического прогресса обоих государств.

Изначально в Договоре о создании союзного государства была заложена юридическая конструкция «формирование единой правовой системы», которая, на наш взгляд, по меньшей мере не совсем корректная. Здесь следует говорить о единой правовой основе союзного государства при сохранении самостоятельной правовой системы каждого государства.

Таким образом, исходя из теоретических положений правовой науки и норм, регулирующих создание Союза России и Белоруссии, можно сказать, что союзное государство России и Белоруссии представляет собой международно-правовое объединение самостоятельных государств, создаваемое на основе утвержденных обеими странами правовых норм, в целях обеспечения мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепления дружбы, повышения благосостояния и уровня жизни людей; создания единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики; неуклонного соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права; проведения согласованной внешней политики и политики в области обороны; проведения согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; обеспечения безопасности союзного государства и борьба с преступностью; укрепления мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире. При этом формирование  союзного государства можно будет считать завершенным только в случае проведения референдума о принятия Конституционного акта союзного государства.

Библиография

1 Моисеев Е.Г. Международно-правовые основы союзного государства России и Белоруссии // Евразийский юридический журнал. 2009. № 13. С. 59.

2 Договор «О создании Союзного государства» (Москва, 8 декабря 1999 г.). // СЗ РФ.   2000. № 7. Ст. 786.

3 Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 21 февраля 1995 г.) //СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1040.

4 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве по пограничным вопросам (Москва, 15 апреля 1994 года) // Бюллетень международных договоров. 1994. № 11. С. 44.

5 Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместных усилиях в охране Государственной границы Республики Беларусь (Минск, 21 февраля 1995 г.). Текст Договора официально не опубликован.

6 Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (Москва, 2 апреля 1996 г.) // СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5300.

7 Договор о Союзе Беларуси и России (Москва, 2 апреля 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3596.

8 Устав Союза Беларуси и России (Москва, 23 мая 1997 г.) //СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3596.

9 Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси (Москва, 25 декабря 1998 г.) // Российская газета. 1998. 26 декабря.

10 Договор «О создании Союзного государства»(Москва, 8 декабря 1999 г.) // СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.

11 Козик А. Правовые аспекты разработки Конституционного акта союзного государства // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. № 1. // www. evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=604&Itemid=54

12 Стенограмма совместного заседания экспертов Республики Беларусь и Российской Федерации по подготовке Конституционного акта Союзного государства. — Минск, 2002. С. 8.

13 Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. — М.: Юридическая литература, 1994.  С. 395.

14 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Бек, 1994.  С. 254.

15 Авакъян С.А. Договор между республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании союзного государства: конституционно -правовой анализ // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 1. С. 3.