Правовая природа финансов, используемых государственными корпорациями

УДК 342.1:347.73
 
О.С. ВЫСОЦКАЯ,
помощник судьи Десятого арбитражного апелляционного суда, аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС при Президенте РФ
 
Автор рассматривает правовую природу финансов государственных корпораций, анализирует формы собственности государственных корпораций и проблемы контроля за их деятельностью.
Ключевые слова: государственная корпорация, источники формирования имущества, контроль за деятельностью государственных корпораций. 
 
In this article analyzed the legal nature of state finance comporations.  The author considering the legal nature of these structures, the problem of control over their activities, opinionis of scientists on the state-owned comporation.
Keywords: public corporation, sources of forming of property, control after activity of state corporations.
 
В  настоящее время важным элементом государственной политики является создание крупных государственных корпораций, ставших в России тем инструментом, с помощью которого государство реализует крупные национальные проекты и модернизирует ключевые отрасли экономики. В то же время очевидно, что государство, создавая государственные корпорации и передавая им значительные финансовые средства, несет ответственность за эффективное использование этих средств.
Несмотря на высокий статус и огромные ресурсные возможности, деятельность госкорпораций остается недостаточно четкой, прозрачной и сбалансированной, что вызывает в научной литературе ряд дискуссий, в том числе о правовой природе имущества государственных корпораций.
По этой причине автор настоящей статьи попытался проанализировать правовую природу финансовых средств государственных корпораций.
В 1999 году в Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ) введена норма, предусматривавшая создание в организационно-правовой форме государственной корпорации качественно нового юридического лица.
Первая государственная корпорация — «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» — была создана Федеральным законом от 08.07.1999 № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (ликвидирована в июле 2004 года), вторая — после принятия Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», предусмотревшего в том числе образование государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ).
В 2007 году ситуация принципиально изменилась, когда в сжатые сроки были приняты шесть федеральных законов[1], на основании которых были созданы: государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк), «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (Олимпстрой), государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологии» (Роснанотех), государственная корпорация «Фонд содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ), государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Росатом), государственная корпорация по содействию, разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (Ростехнологии).
Как известно, правовой статус государственных корпораций как юридических лиц закреплен в п. 1 ст. 7.1 Закона № 7-ФЗ. Государственной корпорацией признана не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и
созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, которая формируется на основании федерального закона. Переданное Российской Федерации имущество составляет ее собственность. Госкорпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российской Федерации — по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.
Помимо бюджетных средств, государственная корпорация, согласно ст. 26 Закона № 7-ФЗ, вправе формировать свое имущество за счет таких источников, как единовременные и регулярные поступления от учредителей (членов, участников); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты) по ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от использования собственности; иные не запрещенные законом поступления.
Источниками формирования имущества государственной корпорации признаются: регулярные и(или) единовременные поступления (взносы) от физических и юридических лиц, обязанных в соответствии с законом осуществлять эти взносы.
С позиции рассматриваемой проблемы исключительно важно, что, несмотря на разнообразие источников формирования имущества госкорпораций, их финансовую основу составляют прежде всего взносы государства из средств федерального, региональных и местных бюджетов.
На основании специальных законов о государственных корпорациях, им на этапе создания предполагалось передать значительные денежные средства и иное имущество в качестве учредительных взносов в уставный капитал.
Так, госкорпорации «Внешэкономбанк» в качестве имущественного взноса передано имущество Внешэкономбанка СССР и ЗАО «Государственный специализированный российский экспортно-импортный банк» и денежный взнос в размере 250 млрд руб. Госкорпорации Роснанотех выделено 130 млрд руб.; госкорпорации ФСР ЖКХ — 240 млрд руб.; госкорпорации Олимпстрой — 200 млрд руб., в том числе имущественные взносы в виде земельных участков для строительства и обслуживания олимпийских объектов. В настоящий момент общие бюджетные расходы на госкорпорацию Росатом превысили 300 млрд руб.[2] Денежный взнос государства в госкорпорацию Ростехнологии составляет более 130 млрд руб.; в состав переданных активов вошло также имущество концернов «Рособоронэкспорт» и «АвтоВАЗ», ОАО «Оборонительные системы», ОАО «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА», ЗАО «Русспецсталь» и других лидеров российского промышленного производства[3].
Согласно специальным законам о госкорпорациях переданные им средства становятся их собственностью. Так, в соответствии с п .1 ст. 5 Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» (далее — Закон № 270-ФЗ) имущество данной госкорпорации формируется за счет: имущественного взноса Российской Федерации, получаемых ею доходов от использования своего имущества и осуществляемой деятельности; регулярных и единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации; от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого госкорпорации в ходе ее деятельности; за счет других законных поступлений. При этом названное имущество составляет собственность корпорации Ростехнологии.
На основании п. 1 ст. 5 Федерального закона от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (далее — Закон № 238-ФЗ) имущество корпорации образуется за счет имущественных взносов Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности корпорации, пожертвований, а также других законных поступлений, и составляет собственность государственной корпорации.
Аналогичные по смыслу положения содержат: ст.17 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее — Закона № 317-ФЗ), ст. 5 Федерального закона от 21.07.2002 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-комунального хозяйства» (далее — Закон № 185-ФЗ), ст. 5 Федерального закона от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологии» (далее — Закон № 139-ФЗ).
В федеральных законах от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития» (далее — Закон № 82-ФЗ) и от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон № 177-ФЗ) собственник имущества, передаваемого в качестве учредительного взноса в уставный капитал госкорпораций Внешэкономбанк и АСВ, прямо не указан. Вместе с тем законодатель отметил, что госкорпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам корпорации, что косвенно свидетельствует об обособленности имущества последней.
Вышеизложенное позволяет выделить принципиальную особенность правового статуса государственной корпорации, а именно: имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем — государством перестают быть объектом государственной собственности. Государство не имеет на имущество государственной корпорации ни вещного права, ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации.
Таким образом, имуществу государственной корпорации свойственна обособленность. Данное обстоятельство отличает ее от иных юридических лиц, в учреждении которых участвует государство (унитарные предприятия, автономные учреждения, акционерные общества с государственным участием).
Взносы государства в собственность государственных корпораций подтверждают исключительность их прав на переданное имущество, поскольку госкорпорации в полном объеме могут владеть, пользоваться и распоряжаться указанным имуществом (ст. 209 ГК РФ).
Сравнительный анализ специальных законов о госкорпорациях позволяет утверждать, что в соответствии с целями своей деятельности они правомочны совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, предоставлять займы, осуществлять инвестиции в российские и иностранные компании, отчуждать принадлежащее им имущество, сдавать имущество в аренду и т.п.
На наш взгляд, оговорки некоторых авторов[4] об ограничении правомочий собственника в связи с целевым использованием имущества, ни в коей мере не касаются правомочий госкорпорации как собственника.
Неопределенность формулировки абз. 1 п. 1 ст.7.1 Закона № 7-ФЗ не позволяет выделить четкие критерии целей создания и функционирования государственных корпораций. И если критерии для определения социальных и управленческих функций более или менее ясны, то понятие иных общественно полезных функций в российском законодательстве отсутствует. В эти вопросы не добавляют ясности и нормы специальных законов о госкорпорациях. Единственное исключение составляет госкорпорация Олимпстрой, содержание деятельности которой достаточно четко определено в ст. 3 Закона № 238-ФЗ, согласно которой целью деятельности корпорации является осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, проектировании и реконструкции объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития этого города как горноклиматического курорта.
Особый порядок назначения органов управления государственной корпорации также не означает, что государство может влиять на осуществление ею правомочий собственника в отношении переданного ей имущества, поскольку законодатель не предусмотрел контроль за деятельностью корпорации в лице ее органов управления. 
Косвенный контроль за деятельностью госкорпораций осуществляет Правительство РФ на основе ежегодно представляемого ими годового отчета, а также аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской отчетности).
Очевидно, с целью осуществления общественного контроля законодатель обязал корпорации публиковать в средствах массовой информации и сети интернет ежегодный отчет о своей деятельности[5]. Однако и в этом случае общественный контроль ограничен: в ряде законов содержится оговорка о том, что объем информации, подлежащей опубликованию, устанавливает наблюдательный совет корпорации.
Также согласно Закону № 177-ФЗ годовой отчет госкорпорации АСВ представляется в Банк России, а Закон № 238-ФЗ обязал корпорацию Олимпстрой направлять годовой и квартальные отчеты о ходе строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий в Оргкомитет «Сочи 2014».
Другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпорации. И хотя согласно п. 15 ст. 13 Закона № 317-ФЗ Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью госкорпорации Росатом, данная норма на практике не применяется, поскольку Счетная палата РФ полномочна контролировать лишь использование федеральной государственной собственности[6].
Затруднительность контроля обусловлена еще и профилем деятельности госкорпораций. Если для большинства государственных учреждений и предприятий, выполняющих стандартные социальные и общественно-полезные задачи, существует статистика, позволяющая объективно оценить эффективность их работы, то в сфере новейших технологий контроль на основе плановых нормативных показателей не применим, что не позволяет оценить эффективность управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и инновации.
  Следовательно у государства нет правовой возможности влиять на процесс управления принадлежащим госкорпорациям имуществом, в том числе ввиду невозможности осуществления контроля за использованием ими бюджетных средств.
Поэтому, на наш взгляд, справедливо утверждение о том, что имущественная основа образования и деятельности госкорпораций не является государственной. Однако данный вывод ничуть не способствует определению формы собственности, в которую трансформируется государственная собственность после передачи ее госкорпорации.
Заметим, что в российской правовой системе право собственности государственных корпораций, не имея автономного характера, является компонентом общей системы отношений собственности, функционирующих в современном обществе.
В нашей стране ст. 8 Конституции РФ признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Поэтому в собственности государства не может находиться имущество, принадлежащее физическому или юридическому лицу на праве частной собственности, и, напротив, имущество, находящееся в собственности физического или юридического лица, не может одновременно принадлежать государству.
Следовательно, передаваемая государственной корпорации собственность (государственная, муниципальная) трансформируется в частную либо иную форму собственности.
В юридической литературе отсутствует единство мнений по данному вопросу, а все рассуждения так или иначе сводятся к трем позициям. Представители первой точки зрения пытаются обосновать частную форму собственности государственной корпорации[7]. Сторонники этой позиции свои основные доводы аргументируют объемом правомочий в отношении принадлежащего государственной корпорации имущества и отсутствием в законодательстве понятия «иных форм собственности».
Сторонники второй точки зрения полагают, что передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает ее в частную[8]. Данное имущество, оставаясь государственной собственностью, находится одновременно у двух собственников — государства и государственной корпорации. В этой связи В.П. Мозолин вводит понятие сложноструктурной модели права собственности[9], при которой в отношении имущества госкорпорации возникает право собственности Российской Федерации как государства, выступающего самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, так и самой корпорации в качестве юридического лица. Указанные виды права собственности находясь между собой в состоянии юридико-генетической связи, взаимодействуют в составе единой субъектной структуры права собственности.
При таком варианте сложноструктурной модели права собственности граница между правом собственников на единое имущество может проходить как непосредственно по самой субстанции правомочий, разделяющей их на отдельные части, так и по линии их возможной индивидуализации за каждым собственником. Данная позиция, представляющаяся интересной в теоретическом плане, противоречит положениям п. 1 ст. 7.1 Закона № 7-ФЗ, согласно которым имущество, переданное государством государственной корпорации, становится ее собственностью. 
Сторонники третьей точки зрения[10], оставляя за государственной корпорацией правомочия собственника, тем не менее, признают, что государство осуществляет функции по распоряжению указанным имуществом. При этом перечень его прав в отношении создаваемого им юридического лица не сводится к правам собственности на имущество и обязательственным правам, а предполагает наличие у государства корпоративных прав, которые оно реализует через законы, регулирующие создание, реорганизацию, ликвидацию корпораций, формирование их органов, компетенцию, в том числе и в отношении передаваемого корпорации имущества.
На наш взгляд, такой подход не согласуется с общими нормами ГК РФ, регулирующими право собственности, поскольку в данном случае право собственности самой государственной корпорации ограничивается государством, что по смыслу ст. 209 Кодекса недопустимо. В данном случае окончательный ответ о правовой природе собственности государственных корпораций обусловит правовой статус государственной корпорации как юридического лица.
В юридической литературе сущность юридического лица сводится в основном к двум признакам: его функциональному предназначению (ведение хозяйственной деятельности) и целям его создания (как правило, получение прибыли и ее распределение).
Применительно к государственной корпорации речь идет о юридическом лице, выполняющем не только частные, но и публичные функции, которые позволяют эффективнее реализовывать частные функции. Для данных юридических лиц ведение хозяйственной деятельности не является основной целью.
Так, госкорпорация Росатом обеспечивает проведение государственной политики в сфере производства электроэнергии и ядерных материалов, заключает международные договоры межведомственного характера. В числе основных функций госкорпорации Ростехнология — участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами. Цель госкорпорации Роснанотех — содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий. Превалирующей задачей госкорпорации Внешэкономбанк выступает повышение конкурентноспособности экономики РФ. Госкорпорация Олимпстрой занимается осуществлением управленческих и иных общественно-полезных функций, необходимых для проведения XXII зимних Олимпийских игр.
В связи с подобной «трансформацией» функционально-целевой установки юридического лица организационно-правовую форму госкорпораций нельзя осмыслить, используя понятие юридического лица в его нынешнем понимании.
Для устранения подобного противоречия зарубежная правовая наука выработала понятие юридического лица публичного права или публичной корпорации, обладающей следующими признаками: наличие публично-правового акта как основы формирования и функционирования; действие от имени публично-правовых образований или в публичных интересах; общественно-значимые цели деятельности; наличие властны полномочий; строго целевая правоспособность.
И хотя в действующим российском гражданском законодательстве понятие юридического лица публичного права отсутствует, правовой режим государственных корпораций свидетельствует, что данные организации, бесспорно, соответствуют всем вышеназванным признакам юридического лица публичного права, в связи с чем, на наш взгляд, необходимость закрепления этого его статуса в российском законодательстве очевидна.
Используемая ныне государственными корпорациями организационно-правовая форма некоммерческой организации не соответствует их содержанию и не позволяет достаточно определенно говорить о форме собственности принадлежащего госкорпорациям имущества, что, в свою очередь, исключает возможность разработки и внедрения эффективного механизма контроля за переданными госкорпорациям бюджетными средствами. Российскому законодателю и юридической науке предстоит еще многое сделать для совершенствования правового статуса государственных корпораций.
 
Библиография
1 Федеральные законы от: 17.05.2007 № 85-ФЗ «О Банке развития»; 30.10.2007 № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; 19.07.2007 № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологии»; 21.07.2007 № 285-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»; 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии».
2 См.: http:// www.novayagazeta.ru/data/2009/079/01.html
3 См.: http://www.lenta.ru/story/rosteh/
4 Кудашкин В.В. Мифы и реальность госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. № 24.
5 См., например, Законы № 139-ФЗ, № 185-ФЗ, № 270-ФЗ, № 238-ФЗ, № 317-ФЗ, № 82-ФЗ.
6 См. статьи 2, 9 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
7 Лазаревский А. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. № 6.
8 Богданов Е.П. Правовой режим имущества государственных корпораций // Хозяйство и право. 2008. № 5. С. 111—115.
9 Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 20.
10 Кудашкин В.В. Мифы и реальность госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. № 24.