Правовая регламентация права законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации

УДК 347.963 

Страницы в журнале: 15-20

И.А. ЗАЛУЖНАЯ,

 аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ irina.zaluzhnaya@mail.ru 

Обосновывается необходимость закрепления в федеральных законах полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по внесению инициативных законопроектов в региональные парламенты.

Ключевые слова: законодательство, органы прокуратуры, право законодательной инициативы.

Legal regulation of the power to initiate legislation of the public prosecutor of the subject of the Russian Federation

Zaluzhnaja I.

The necessity of securing the federal laws of the prosecution authorities of the Russian Federation to amend the initiative of bills to the regional parliaments.

Keywords: legislation, organs of the prosecutor’s office, power to initiate legislation.

Органы прокуратуры Российской Федерации — важнейший институт государственного устройства, уже не раз доказавший свою состоятельность, необходимость и востребованность. Главная задача настоящего времени — его дальнейшее развитие и модернизация применительно к реалиям общественной жизни и российского законодательства[1].

Анализ законодательства, а также складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о том, что особого внимания федерального законодателя заслуживают вопросы совершенствования нормативной правовой регламентации полномочий прокурора как субъекта права законодательной инициативы в региональном парламенте.

Реалии таковы, что в настоящее время прокуратура уже является полноправным субъектом конституционного партнерства в процессе нормотворчества на уровне субъектов Федерации[2].

Именно прокуратура в силу особенностей своего государственно-правого статуса в системе органов государственной власти в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства охватывает практически все сферы отношений; прокуратура осведомлена не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования, что позволяет определять конкретные вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки[3].

В этой связи участие органов прокуратуры в законотворческом процессе, наличие права самостоятельной разработки и внесения изменений в законодательные акты субъекта Российской Федерации способствует оперативному улучшению качества таких актов, исключает сложную и затратную работу по их опротестованию и судебному оспариванию[4].

Так, в 2011 году, используя право законодательной инициативы, прокурорами субъектов Российской Федерации подготовлено 325 законопроектов (в 2010 году — 317), из них принято 247 актов (в 2010 году — 230). Например, прокуратура Саратовской области внесла 11 законопроектов, 6 из которых были приняты. Прокурором Томской области направлены в законодательный орган области 6 законопроектов, в том числе «О защите прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области» и «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования». Прокуратурой Самарской области направлены в Самарскую губернскую думу проекты законов «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию» и «О внесении изменений в закон Самарской области “Об административных правонарушениях на территории Самарской области”»[5].

Актуальность и значимость такой работы разделяется многими учеными и органами государственной власти субъектов[6].

Несмотря на то что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации прокуратура давно и достаточно эффективно участвует в работе соответствующих законодательных органов, федеральный законодатель, в чьи обязанности и входит правовая регламентация полномочий прокуратуры и порядка их осуществления, продолжает хранить молчание.

Не вызывает сомнения, что в любых общественных процессах возможность реализации прав зависит от их нормативного закрепления и установленных механизмов их воплощения в объективную действительность[7].

Достаточна ли для успешного выполнения прокурорами таких полномочий существующая на сегодняшний день законодательная база? Возможно ли наделение прокуроров дополнительными правами (в частности, правом законодательной инициативы) законами субъектов Российской Федерации? Вправе ли прокуроры при реализации таких полномочий руководствоваться региональными нормативными правовыми актами?

В отличие от Конституции СССР 1977 года (ст. 114), в соответствии с которой право законодательной инициативы принадлежало и Генеральному прокурору Союза ССР, и прокурорам союзных и автономных республик, в Конституции РФ такие положения отсутствуют[8].

Согласно ч. 4 ст. 1, ст. 9 прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. Однако упоминание о праве законодательной инициативы в нормах указанного законодательного акта, а также иных федеральных законов отсутствует.

В ряде публикаций высказывается суждение о том, что такое право прокурорам субъектов Российской Федерации может быть предоставлено законами субъектов Российской Федерации на основании ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ).

В соответствии с указанной нормой право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в приказе от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» рекомендует прокурорам субъектов Российской Федерации, в которых прокуратура не обладает правом законодательной (нормотворческой) инициативы, ставить вопрос о предоставлении им такого права конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Аналогичный подход к законодательной регламентации указанного вопроса высказан и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в постановлении от 27.05.2009 № 189-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению».

Представляется, что такие разъяснения и рекомендации являются скорее вынужденной мерой, которая, «с одной стороны, ликвидирует пробелы в федеральном законодательстве, с другой — расширяет возможности органов прокуратуры по укреплению законности в стране»[9].

Действительно, возможность использования такого подхода к регламентации полномочий прокуратуры вызывает серьезные сомнения[10].

В соответствии со ст. 71, ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) законодательство о прокуратуре, в том числе определение полномочий, организации и порядка деятельности, относится к исключительному ведению Российской Федерации и должно осуществляться федеральным законом.

В настоящее время упоминание о праве законодательной инициативы прокурора в законодательном органе субъекта Российской Федерации в федеральных законах отсутствует.

В этой связи становится непонятным, как должны региональные парламенты трактовать требования, вытекающие напрямую из Конституции РФ, чтобы исполнить рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Более того, отсутствует на федеральном уровне и закрепление порядка осуществления указанных полномочий. В этой связи становится понятным, почему Генеральная прокуратура Российской Федерации воздержалась от определения таких норм в своих приказах.

При этом, несмотря на требования, прямо вытекающие из Конституции РФ, и отсутствие соответствующих указаний и разъяснений в федеральных законах региональные парламенты вынуждены руководствоваться региональными актами, регламентирующими порядок реализации права законодательной инициативы в региональном парламенте, используя право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан.

Попытка корректировки федерального законодательства в рассматриваемой сфере была инициирована в ноябре 2009 года членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации О.А. Оганяном. Им подготовлен и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 285766-5 «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» (далее — проект № 285766-5).

Проектом № 285766-5 предусматривалось расширение перечня лиц, обладающих правом законодательной инициативы в региональном парламенте, путем внесения соответствующего дополнения в п. 1 ст. 6 Закона № 184-ФЗ. Кроме того, им предложено включить в ст. 9 Закона о прокуратуре новую норму, согласно которой прокурор субъекта Российской Федерации будет обладать правом законодательной инициативы в представительных законодательных и исполнительных органах соответствующих субъектов Российской Федерации.

Постановлением ГД ФС РФ от 05.05.2010 № 3600-5ГД проект № 285766-5 отклонен, однако анализ его положений свидетельствует о том, что они не были лишены недостатков.

В первую очередь это касается возможности регулирования федеральными законами полномочий прокурора субъекта Российской Федерации. Аналогичные формулировки использовались и в проекте федерального закона № 90024780-3, внесенного в марте 2000 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Такой подход можно встретить и в ряде научных работ.

Ряд ученых высказывают мнение о том, что правом законодательной инициативы в региональных парламентах необходимо наделить Генерального прокурора Российской Федерации[11].

Однако и прокуратура субъекта Российской Федерации, и Генеральная прокуратура Российской Федерации являются лишь элементами системы прокуратуры Российской Федерации. Определение их статуса и компетенции должно регламентироваться Генеральным прокурором Российской Федерации, а не федеральным законом (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В этой связи представляется, что правом законодательной инициативы в региональном парламенте необходимо наделять прокуратуру Российской Федерации. Именно по такому пути пошел законодатель при формулировании положений Закона о прокуратуре в части полномочий прокуратуры.

Второй существенной недоработкой проекта № 285766-5 является отсутствие в нем регламентирования порядка осуществления таких полномочий. Не предусмотрено и принятие иных федеральных законов.

Таким образом, как уже отмечалось выше, права и обязанности прокуратуры, как и всех субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, в настоящее время содержатся только в правовых актах субъектов Российской Федерации.

Отсутствие регламентации названного вопроса, равно как и включение в один из федеральных законов отсылочной нормы, позволяющей прокурорам в своей работе руководствоваться правилами, установленными органами государственной власти субъектов, плохо согласуются со ст. 71, ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, ст. 3 Закона о прокуратуре.

В этой связи в очередной раз встает вопрос о необходимости скорейшей разработки и принятия федеральных законов, устанавливающих единую для всей страны систему нормативных правовых актов и регулирующих законодательный процесс.

Еще одним вопросом, требующим особого внимания, является определение способа закрепления в федеральном законодательстве права законодательной инициативы органов прокуратуры Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

По мнению ряда ученых, можно выделить три способа[12]. Один из них состоит в умолчании о таком праве органов прокуратуры и решении данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. С учетом анализа законодательства, изложенного в настоящей работе, он мало согласуется с основополагающими требованиями Конституции РФ и федеральных законов.

Вторым способом является включение в федеральный закон дозволительной нормы, которая давала бы субъектам Российской Федерации право самостоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или уставах. Как и при использовании предыдущего подхода, возникновение прав и обязанностей органов прокуратуры будет осуществляться на основании закона субъекта Российской Федерации, что является недопустимым.

Более того, и в первом, и во втором способах расширение полномочий прокуратуры ставится в зависимость от решения органа законодательной власти субъекта Федерации — органа государственной власти, за исполнением законов в деятельности которого в силу требований федерального законодательства она должна осуществлять надзор.

И, наконец, третий способ предусмотрен проектом № 285766-5: установление на всей территории Российской Федерации единого требования о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекты в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке законодательной инициативы.

Представляется, что такой порядок закрепления полномочий органов прокуратуры более всего соответствует требованиям Конституции РФ и позволяет скорректировать федеральное законодательство, урегулировав уже давно сложившуюся систему взаимоотношений прокуроров субъектов Российской Федерации и соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти.

В этой связи непонятны мотивы тех органов и должностных лиц, которые выступили с критикой такого подхода, не предложив иного способа решения указанной проблемы.

 Так, Правительство РФ, не поддержав проект № 285766-5, указало, что императивное наделение прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации не согласуется с основным функциональным назначением прокуратуры как системы органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[13].

В иных заключениях на проект № 285766-5 также приводятся любые обоснования, кроме тех, которые действительно делают невозможным его принятие.

Подводя итог, необходимо отметить, что в настоящее время право законодательной инициативы в региональном парламенте реализуется прокурорами практически во всех субъектах Российской Федерации. Однако указанные полномочия и порядок их осуществления не нашли своего отражения в федеральных законах. Отсутствуют и какие-либо разъяснения со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Системный анализ законодательства, однако, показывает, что причина такой несогласованности норм кроется не только в несовершенстве законопроектов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Для доработки любой инициативы существует возможность корректировки ее положений путем внесения соответствующих поправок. В то же время, как уже неоднократно отмечалось многими специалистами, в отсутствие федеральных законов, устанавливающих единую для всей страны систему нормативных правовых актов и регулирующих законодательный процесс, любая подобная инициатива будет носить декларативный характер.

Поэтому вышеизложенное, как нам представляется, свидетельствует о том, что отсутствие федерального регулирования уже давно сложившегося и успешно реализуемого полномочия органов прокуратуры Российской Федерации по внесению инициативных законопроектов в региональные парламенты требует со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующей реакции, направленной на законодательное оформление указанных общественных отношений, что, собственно, и является частью ее полномочий, для реализации которых она и создавалась.

Как справедливо отмечает В.М. Платонов, Конституция РФ, закрепляя в ст. 71 предметы ведения, определяет правовой статус Российской Федерации и устанавливает как ее права, так и обязанности. Назначение предметов исключительного ведения Российской Федерации состоит в организации общего управления и развития страны. Основной формой их реализации является функция нормативного правового регулирования в виде издания, изменения и отмены нормативных актов с целью осуществления компетенции по предметам исключительного ведения[14].

Это еще раз подтверждает, что к важнейшим требованиям законодательной деятельности и правоприменительной практики в демократическом государстве относится необходимость «соответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений. Отсутствие такого соответствия тормозит развитие общества»[15].

Библиография

1 См.: Чайка Ю.Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. 2006. № 7. С. 39.

2 См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. № 7. С. 2.

3 См.: Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора // Законность. 2009. № 12. С. 3—4.

4 См. об этом: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики.

5 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2011 год: информационно-аналитическая записка. — М., 2012. С. 271—272.

6 См. об этом: Петрова Л.И., Манакова С.Г. Указ. соч. С. 3; Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. — М., 2010. С. 136; Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // Современное право. 2005. № 10. С. 37; Никонов В.Н. Участие прокурора в нормотворчестве // Законность. 2010. № 8. С. 16.

7 См.: Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: моногр. — М., 2011.

8 См.: Бессарабов В.Г., Винокуров Е.А., Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации // Право и политика. 2005. № 5. С. 36.

9 См.: Межецкий А.Н. Некоторые аспекты правовых основ взаимодействия прокуратуры и органов власти субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 1. С. 7.

10 Там же. С. 7; Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. — М., 2006. С. 134.

11 См.: Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. — М., 2007. С. 430.

12 См. об этом: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Указ. соч. С. 133—134.

13 См.: Официальный отзыв Правительства РФ от 02.03.2010 № 864п-П16.

14 См.: Платонов В.М. Разграничение вопросов ведения между Федерацией и ее субъектами как основа российского федерализма: Моногр. — М., 2009. С. 213, 288—289.

15 Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сборник научных трудов. — М., 1994. С. 56.