Правовое обеспечение деятельности российских таможенных органов в соответствии с рекомендациями Всемирной таможенной организации

О.С. ЖИГАЛИНА,

аспирант Саратовского государственного социально-экономического университета

Всемирной таможенной организацией (далее — ВТАО), объединяющей в настоящее время 169 государств мира, в 2005 году были приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Более половины членов ВТАО одобрили рамочные стандарты. Этот документ определяет четыре основополагающих принципа, которые дают представление о том, каким в перспективе будет таможенное оформление и что представляет собой безопасность в области таможенного дела.

Первый принцип — предварительный обмен данными по товарным поставкам в автоматическом режиме. Он позволяет не только отказаться от бумажных технологий во всем мире, но и заранее подготовить таможенное оформление в стране импорта, что очень важно для обеспечения бюджетной безопасности.

Второй принцип — создание системы анализа и управления рисками, предусматривающей наличие возможности досмотра только тех поставок, которые представляют реальную угрозу.

Третий принцип — систематическое внедрение технологий для контроля на границе транспортных средств, физического контроля. Для этого необходимо повсеместно внедрить в эксплуатацию смотровое рентгеновское оборудование.

Четвертый принцип — создание долгосрочных партнерских отношений с предприятиями. Государство должно опираться на компании, которые инвестируют в безопасность, проверяют, насколько соответствуют условиям безопасности их склады и нет ли среди персонала лиц, находящихся в розыске. Организации, которые добровольно пойдут на такое сотрудничество и будут соблюдать нормы и рекомендации государства по безопасности, получат особый статус, гарантирующий им преимущества при таможенном оформлении.

Таким образом, рамочный документ основывается на двух важных процессах: на развитии взаимодействия таможенных органов разных стран и на партнерских отношениях между таможней и предприятиями, которые захотят на добровольных началах участвовать в этой работе[1].

В рамках реализации указанных принципов отечественной таможенной службой уже сделаны важные шаги, приближающие порядок совершения основных таможенных процедур к мировым стандартам. Одно из приоритетных направлений развития информационных технологий — внедрение электронного декларирования. Изначально оно было введено в порядке эксперимента в Приволжском и Центральном округах. В настоящее время данную форму используют множество таможен России. Электронный способ обмена информацией между лицами, декларирующими товары, и таможенными органами обеспечивается посредством взаимодействия информационных систем лица, декларирующего товары, и таможенного органа. Проверка электронной декларации проводится с использованием информационной системы таможенного органа и должна быть завершена в течение 3 часов рабочего времени с момента ее принятия[2]. На практике проверка одной электронной декларации занимает 30 минут.

Основными достоинствами электронной системы декларирования являются прозрачность таможенного оформления; сокращение времени документального контроля; уменьшение количества правонарушений, обусловленных личным контактом таможенника и предпринимателя.

Система управления рисками — одна из новелл Таможенного кодекса РФ (далее — ТК РФ). Она основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства (связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах), которые имеют устойчивый характер, подрывают конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей и затрагивают другие важные интересы государства, задача обеспечения которых возложена на таможенные органы.

В основные задачи данной системы входят: создание единого информационного пространства; разработка методик по выявлению рисков, определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков, а также ущерба от них; выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений в области таможенного дела; разработка и проведение мероприятий по минимизации рисков. Данная система должна позволить таможенным органам сосредоточить внимание на приоритетных направлениях работы, увеличить возможности по выявлению и прогнозированию нарушений таможенного законодательства, ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.

В настоящее время система управления рисками прочно интегрирована в таможенный контроль, осуществляемый на территории России. Тем самым задан полностью формализованный алгоритм действий таможенника при выявлении риска; исключен фактор принятия им субъективного решения; разработаны основные профили риска. В таможенных органах созданы структурные подразделения, обеспечивающие управление и анализ рисками. В 2005 году в результате применения системы управления рисками достигнуты следующие результаты: среднее число таможенных досмотров снизилось с 80% в начале года до 24% в конце; в бюджет дополнительно перечислено более 7,5 млрд руб.; возбуждено около 3,5 тыс. дел об административных правонарушениях, начислено штрафов на сумму около 135 млн руб.

Одно из наиболее затратных направлений деятельности таможенных органов — решение проблемы обустройства и интегрированного управления на границе. В целях совершенствования таможенного администрирования в ближайшее время планируется проведение мероприятий по созданию современных складских таможенно-логистических терминалов, развертыванию сети стационарных и передвижных инспекционно-досмотровых комплексов, внедрению новых информационно-технических средств обеспечения деятельности таможенных органов. Проводится активная работа по созданию межведомственной интегрированной автоматизированной системы (МИАИС), предусматривающей функционирование пунктов пропуска по принципу «одного окна». Такая система позволяет осуществлять предоставление, сбор, обработку, хранение и использование информации о лицах, транспортных средствах и товарах, прибывающих в Россию или убывающих с ее территории, а также создает условия, необходимые для организации работы органов фитосанитарного, ветеринарного, транспортного и санитарно-карантинного надзора. Вся информация в режиме реального времени будет стекаться в МИАИС, что существенно сократит время таможенного оформления.

К сожалению, в настоящее время обустройство и техническое оснащение многих пунктов пропуска далеко от совершенства.

В соответствии с правовыми актами СССР, правовыми актами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами на территории страны установлено 317 пунктов пропуска (191 автомобильный, 59 железнодорожных, 29 морских, 18 воздушных, 7 речных, 8 смешанных, 2 озерных, 2 пешеходных и 1 паромный). Однако из них комплексно обустроены, приняты в эксплуатацию и открыты в установленном порядке лишь 47 пунктов (33 автомобильных, 5 железнодорожных, 6 морских и 3 воздушных). Кроме того, в нашей стране открыты для международного сообщения 56 морских и 3 речных порта, а также 65 аэропортов (аэродромов), но пункты пропуска на территориях этих транспортных узлов до настоящего времени не установлены.

Большое значение имеет обмен информацией между странами. Например, по статистике Китая, объем экспорта в Россию перешагнул отметку 20 млрд долл., а отечественная статистика приводит данные по 14 млрд. Эта информация свидетельствует не только о правонарушениях со стороны субъектов внешнеторговых отношений (они существуют во всех странах мира), но и о недобросовестной работе самих таможенников, допускающих совершение подобных неправомерных деяний.

Межгосударственный обмен информацией по вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов, тесно связан с обсуждаемой в последнее время идеей введения института предотгрузочной инспекции, который представляет собой принудительный контроль качества, количества и цены товаров до их отгрузки из страны-экспортера, осуществляемый фирмой-инспектором по поручению страны-импортера. Предотгрузочная инспекция применяется с целью предотвращения занижения таможенной стоимости ввозимого товара, а следовательно, уклонения от уплаты таможенных платежей. Инспекция может вводиться и в отношении отечественной продукции в целях недопущения перевода иностранной валюты за рубеж.

Возможность введения указанного института предусмотрена в ст. 28 Федерального закона от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Данная норма исходит из смысла международных соглашений в области регулирования внешней торговли. Однако представляется, что простая имплементация данной нормы в российскую правовую систему может спровоцировать появление комплекса проблем: сохранение самобытности правовой системы России в условиях международной интеграции и взаимопроникновения различных правовых систем; формирование механизма имплементации норм международного права и международных договоров страны в отечественную правовую систему; выявление и устранение противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства и др.

Проблема предотгрузочной инспекции сейчас обсуждается очень активно. Российское бизнес-сообщество уже выразило свою обеспокоенность возможным введением такой меры, поскольку она затрагивает интересы большинства участников внешней торговли. Введение предотгрузочной инспекции, как представляется, повлечет негативные последствия, выражающиеся в первую очередь в увеличении затрат импортера товара. Кроме того, для субъектов внешнеэкономической деятельности усложнится процедура таможенного оформления и таможенного контроля, что предопределит и рост временных затрат.

В то же время четко описанная процедура прохождения предотгрузочной инспекции должна положительно отразиться на защите интересов российских товаропроизводителей. При выборе органа предотгрузочной инспекции учитываются профессиональная репутация, достаточность производственных и профессиональных ресурсов, опыт работы в области оказания услуг по предотгрузочной инспекции. Несомненным плюсом является то, что сама инспекция проводится при соблюдении принципов открытости и гласности, что позволяет свести к минимуму возможные злоупотребления со стороны бюрократии.

Налаживание прочных партнерских отношений с предпринимательскими структурами осуществляется таможнями абсолютного большинства государств, реализующими идею построения идеальной модели таможенных органов, которые реально содействуют развитию международного товарооборота. Эта модель получила название таможни для участников внешнеэкономической деятельности. Она предполагает максимально эффективное развитие принципа гласности в деятельности таможенных органов. В ст. 24 ТК РФ гарантируется свободный бесплатный доступ к информации, касающейся не только принятых нормативных актов, но и находящихся в процессе подготовки.

Одним из направлений деятельности таможенных органов по реализации данного принципа явилось создание в 1997 году консультативных советов по работе с участниками внешнеэкономической деятельности. На регулярных заседаниях данных коллегиальных органов обсуждаются важнейшие вопросы взаимодействия власти и бизнеса, в том числе и связанные с изменениями законодательства в области таможенного дела.

Однако нельзя не отметить некоторую пассивность деловых кругов в части внесения необходимых предложений по совершенствованию нормативной базы. В конце 2004 года ФТС России объявила прием таких предложений. Откликов от бизнес-сообщества практически не было, и ФТС России не получила никаких конструктивных профессиональных предложений о том, какие положения ТК РФ требуют уточнения. При повторном обращении к предпринимательским структурам выяснилось, что 95% обращений — это не законодательные предложения, а жалобы на работу конкретных таможенных органов[3]. Думается, что представители бизнеса должны активнее сотрудничать с таможенными органами в плане формирования пакета предложений, направленных на совершенствование нормотворческой и правоприменительной

деятельности таможенных органов, поскольку в итоге именно им предстоит соблюдать нормы законодательства, регулирующего область таможенных отношений.

Рост предпринимательской активности в настоящее время необходим также в связи с недавней трансформацией статуса таможенных органов. Выведение ФТС России из подведомственности Министерства экономического развития и торговли РФ и подчинение ее непосредственно Правительству РФ предопределило и расширение функций данного ведомства. Помимо функций по контролю и надзору в области таможенного дела, ФТС России наделена и полномочиями по нормотворчеству в своей сфере. Это значит, что должностные лица таможенных органов смогут оперативнее реагировать на изменения, происходящие на мировом рынке торговли, быстрее вносить необходимые коррективы в действующее законодательство, эффективнее взаимодействовать с деловыми кругами.

Однако возвращение таможне функции нормотворчества не должно породить ситуацию 3—4-летней давности, когда ТК РФ превратился в рамочный закон и оброс несколькими тысячами подзаконных ведомственных актов, принятых на уровне ГТК России. Этот орган реорганизованный в 2004 году в ФТС России) разрабатывал законопроекты и издавал обязательные для исполнения нормативные акты в области таможенного дела, вносил в Правительство РФ предложения о ставках и механизме применения таможенных пошлин и др. — иными словами, реализовывал свои полномочия слишком активно. В результате таможенное законодательство обрело ярко выраженный подзаконный характер.

В настоящее время специалисты считают ТК РФ законом прямого действия. Следует отметить, что он разработан на основе Международной (Киотской) конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Это значит, что российское таможенное законодательство имеет в своей основе международные стандарты. Адаптация отечественного законодательства к положениям мирового сообщества предполагает, в частности, интеграцию в российскую систему Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли ВТАО. Первым шагом в данном направлении стала разработка Концепции развития таможенных органов до 2010 года, которая предполагает в обязательном порядке единообразие применения законодательства на всей территории России и соблюдение универсальных принципов ВТАО.

Библиография

1 См.: Интервью генерального секретаря Всемирной таможенной организаций // Таможня. 2005. № 10 (129). С. 7—8.

2 См.: Инструкция о совершении таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме (утв. приказом ГТК России от 30.03.2004 № 395).

3 См.: Дорогу осилит идущий // Таможня. 2005. № 15 (134). С. 6.