Правовое обеспечение организации финансовой деятельности государства

А.М. АСАДОВ,

кандидат юридических наук,  доцент  Уральского института экономики, управления и права

Финансовая деятельность является неотъемлемой функцией государства с начала его возникновения. Исторически она преимущественно была связана с финансовым обеспечением жизнедеятельности государства и общества. С развитием цивилизации финансовая деятельность государства стала многогранной. Эволюция показала, что в некоторых случаях финансовые методы управления государством могут быть более эффективными и результативными. Каждое государство должно стремиться найти оптимальную точку между командными и финансовыми методами управления, исходя из исторических обстоятельств, связанных с такими факторами, как финансовые и организационные возможности, состояние демократических институтов, наличие необходимой законодательной базы, уровнень образованности и правосознания граждан и т.д.

В современных условиях финансовая деятельность государства во многих странах используется как высокоэффективный способ регулирования тех или иных процессов, в том числе как способ влияния на поведение людей. Поскольку экономика — наука об экономически мотивированном поведении человека, то и финансовая деятельность государства, и правовое обеспечение ее организации требуют экономического обоснования. Ведь результативная правоприменительная деятельность финансовых органов государственной власти имеет непосредственное отношение к поведению субъектов правоотношений, в значительной мере мотивированному экономическими интересами.

Использование финансовых инструментов в сфере управления государством предпочтительно прежде всего потому, что финансовые ресурсы могут выступать эквивалентом всех остальных благ и более точно отражать их ценность. В то же время финансовые инструменты не всегда эффективны даже в тех странах, где они широко применяются. Примером могут служить события последних лет, происходящие в финансовой сфере нашей страны. Повышение цен на энергетические ресурсы на мировом рынке привело к некоторому улучшению экономической ситуации в России. Однако поступление больших потоков финансовых средств, в том числе в государственные фонды, не способствовало достаточной трансформации свободных финансовых ресурсов в инвестиции, особенно в реальный сектор экономики.

Анализ истории развития финансовой системы России и роли государства в ее формировании и функционировании дает основание утверждать, что одна из основных причин неблагоприятного инвестиционного климата связана с отсутствием системности организационно-правового обеспечения финансовой деятельности государства. Следствием этого является нечеткое проведение единой государственной финансовой политики, в результате чего трансформации свободных денежных ресурсов в инвестиционный капитал не наблюдается.

Финансовая деятельность государства в основном обеспечивается посредством некоторых органов власти. В юридической литературе органы государственного управления специальной компетенции в зависимости от степени участия в финансовой деятельности разделяют на «государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач» и «государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной»[1].

Финансовые органы государства – это органы государственной власти специальной компетенции, созданные с целью осуществления финансовой деятельности государства.

Ученые важную часть науки финансового права связывают с практикой применения норм финансового права, правоприменительной деятельностью финансовых органов: Министерства финансов РФ и его органов на местах, Центрального банка РФ и его звеньев в субъектах Федерации, Счетной палаты РФ, налоговой службы и т.д.[2] Помимо перечисленных к финансовым органам государственной власти можно отнести Казначейство РФ и другие федеральные службы, подведомственные Министерству финансов РФ.

Следует отметить, что не все финансовые органы входят в систему исполнительных органов власти. Органы государственной власти, которые специально созданы для осуществления финансовой деятельности государства, являются финансовыми органами государственной власти независимо от их принадлежности к той или иной ветви власти или ведомству. Обоснованность такого подхода вызвана тем, что деятельность всех финансовых органов государственной власти должна быть направлена на выполнение единой государственной финансовой политики, которая включает налоговую, денежно-кредитную, бюджетную, валютную политику и др.

Для эффективного проведения единой государственной финансовой политики финансовые органы государственной власти должны функционировать как система. В связи с этим возникает вопрос: каким образом обеспечить в рамках этой системы необходимый уровень независимости некоторых органов государственной власти, предусмотренный законодательством Российской Федерации? (Например, в п. 2 ст. 75 Конституции РФ установлено, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».) Ведь для выполнения единой государственной политики необходима определенная целостность системы.

Полагаем, следует создать сложные, системные взаимоотношения между финансовыми органами разных ветвей государственной власти.

Как известно, система финансовых органов государственной власти представляет собой некую совокупность органов, связанных между собой прямо (линейно, функционально) и косвенно и образующих многоуровневую неиерархическую структуру. В юридической литературе такие понятия, как линейная и функциональная связи[3] (власти), достаточно подробно исследованы. Проявление линейной или функциональной власти характеризуется как прямое взаимодействие между финансовыми органами государственной власти в системе.

Косвенная связь, в отличие от прямой, которая включает линейное взаимодействие (отношения «начальник — подчиненный»), представляет собой функциональное взаимодействие (отношения «контролирующий — контролируемый») и строится на ином принципе, т.е. через третьи структуры. Третья сторона, посредством которой осуществляются косвенные полномочия, способствует участию всех структур в управлении. Косвенная власть — это взаимодействие между финансовыми органами государственной власти, которое проявляется через специально созданный третий субъект. Косвенный способ проявления власти позволяет сохранить необходимый уровень независимости органов власти друг от друга. В то же время путем закрепления определенных полномочий за третьим субъектом и регулирования количества представителей, направляемых от соответствующих органов власти, обеспечивается их эффективное взаимодействие и достигается баланс интересов в системе финансовых органов государства.

Регулирование при помощи создания косвенного взаимодействия в системе финансовых органов государственной власти может осуществляться разными способами:

· изменением квоты представителей от того или иного органа власти, что может усилить или ослабить позиции данного органа и отразиться в принятии соответствующих решений;

· изменением компетенции органа, посредством которого осуществляется взаимодействие между органами госвласти; тогда характер, направления и другие параметры косвенной власти могут меняться.

Ярким примером может служить независимость Банка России от других органов государственной власти при выполнении им определенных функций, установленных Конституцией РФ. Независимость Банка России не нарушается, если другие органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, законодательные органы через своих представителей в Национальном банковском совете (далее — НБС)) оказывают необходимое воздействие на политику, проводимую Банком России. Степень воздействия органов власти, которые направляют своих представителей в НБС, определяется компетенцией этого совета.

Для более полного понимания влияния косвенного взаимодействия органов государственной власти на деятельность Банка России стоит обратиться к эволюции компетенции НБС за последнее десятилетие. Банк России как финансовый орган государственной власти федерального уровня осуществляет финансовую деятельность государства, связанную с кредитными организациями, управлением денежно-кредитной системой и т.д. При этом Банк России не входит в систему какой-либо из традиционных ветвей власти, хотя его функции характерны для исполнительных органов (осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает лицензии на проведение банковских операций кредитным и небанковским кредитным организациям и т.д.).

НБС был образован в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 394-1  «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[4] (в ред. от 27.12.1995, далее — Закон о Банке России) в целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации. Таким образом законодатель предпринимает попытку совершенствования единой государственной денежно-кредитной политики. Прежде всего речь идет о взаимодействии между Правительством РФ, которое включает федеральные финансовые органы исполнительной власти, также осуществляющие финансовую политику, и Банком России, одной из основных функций которого является разработка и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики.

Следует заметить, что НБС на ранних этапах своей деятельности не способствовал созданию необходимых условий для эффективного взаимодействия Банка России с другими финансовыми органами власти. Думается, причиной тому послужили следующие обстоятельства.

Во-первых, в ст. 20 Закона о Банке России было установлено, что Председатель Банка России одновременно является председателем НБС (Закон о Банке России в ред. от 26.04.1995)[5].

Во-вторых, состав НБС формировался следующим образом: по два представителя от палат Федерального Собрания РФ, по одному представителю от Президента РФ и Правительства РФ, а также министр финансов РФ и министр экономики РФ. Из 15 членов НБС только трое были представителями исполнительных органов власти и один — Президента РФ. Восемь представителей от других органов государственной власти, а также представителей кредитных организаций и экспертов назначала Государственная дума РФ по представлению Председателя Банка России.

В-третьих, функции, которые осуществлял НБС в соответствии со старой редакций Закона о Банке России, носили аналитический и рекомендательный характер и включали:

· рассмотрение концепции совершенствования банковской системы Российской Федерации;

· рассмотрение проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, подготовку по ним заключений и анализ итогов их выполнения;

· осуществление экспертизы проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела;

· рассмотрение наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций;

· участие в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации (ст. 21 Закона о Банке России в ред. от 27.12.1995).

Необходимо отметить, что и механизм формирования состава НБС, и функции, которые он осуществлял, не дают оснований предполагать, что совет имел достаточное влияние на деятельность Банка России. Для эффективной деятельности НБС следовало изменить его правовой статус.

Ситуация существенно улучшилась в связи с изменением банковского законодательства. НБС превратился из консультативного органа в орган управления, состоящий из представителей различных ветвей власти, наделенных компетенцией, не ограничивающей независимость Банка России в выполнении его основной функции, но в то же время способных контролировать его деятельность и оказывать на нее влияние. По ныне действующему законодательству представители исполнительной власти составляют 50% членов НБС, а председатель НБС избирается его членами из их числа большинством голосов от общего числа членов НБС. Более того, ст. 12 Закона о Банке России ограничивает финансовые связи между членами НБС (кроме Председателя Банка России) и Банком России. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, который является членом НБС по должности, не работают на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность.

Возникает вопрос: могут ли члены совета получать оплату в Банке России за какую-то другую деятельность? Думается, в законе однозначно должно быть прописано, что члены совета, кроме Председателя Банка России, не должны быть финансово связаны с Банком России вообще. В связи с этим целесообразно в ст. 12 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (в ред. от 29.07.2004) фразу «за эту деятельность» заменить фразой «за какую-либо деятельность».

Думается, изменение статуса НБС в Законе о Банке России можно назвать существенным. Во-первых, вместо функции НБС речь идет о компетенции, которая включает ряд важных положений, позволяющих ему влиять на политику, проводимую Банком России, адаптируя ее к позициям других органов государственной власти, направившим в НБС своих представителей. Во-вторых, косвенное (через НБС) влияние органов государственной власти на деятельность Банка России можно пронаблюдать при рассмотрении компетенции НБС.

Первый блок компетенции НБС характеризует его как орган, который вправе принимать достаточно самостоятельные решения по некоторым важным вопросам деятельности. Так, в сферу компетенции НБС входит утверждение на основе предложений Совета директоров следующих документов:

· на очередной год (не позднее 15 декабря предшествующего года) — об общем объеме расходов на содержание служащих Банка России, на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование его служащих, а также общем объеме капитальных вложений и прочих административно-хозяйственных расходах;

· при необходимости — об объеме дополнительных расходов на содержание служащих Банка России, на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование его служащих, а также о дополнительных капитальных вложениях и прочих дополнительных административно-хозяйственных расходах;

· правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

· порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли, остающейся в его распоряжении;

· отчета о расходах Банка России на содержание его служащих, на их пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, а также на капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

НБС компетентен также решать вопросы, связанные с участием Банка России в капиталах кредитных организаций. Более того, НБС назначает главного аудитора Банка России и рассматривает его доклады; определяет аудитора годовой финансовой отчетности Банка России.

Во втором блоке НБС рассматривает вопросы, связанные с деятельностью Банка России, то есть, в отличие от первого блока, НБС не принимает решение, а принимает участие в решении вопросов, входящих в данный блок. Это позволяет соответствующим органам участвовать на определенном этапе в процессе разработки вопросов и иметь о них достаточную информацию. Компетенция НБС включает рассмотрение следующих вопросов:

· годового отчета Банка России;

· совершенствования банковской системы Российской Федерации;

· проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

· ежеквартально — информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России: а) реализации основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; б) банковского регулирования и банковского надзора; в) реализации политики валютного регулирования и валютного контроля; г) организации системы расчетов в Российской Федерации; д) исполнения сметы расходов Банка России; е) подготовки проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;

· внесения в Государственную думу РФ предложений о проведении проверки Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений.

Нужно заметить, ст. 5 Закона о Банке России устанавливает, что «Государственная Дума РФ рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета»[6]. В данном случае предложения по указанным вопросам НБС для принятия по ним решения Государственной думой РФ имеют обязательный характер.

Таким образом, усиление полномочий НБС одновременно повышает влияние органов государственной власти, направляющих своих представителей в этот совет, на деятельность Банка России. Регулирование компетенции НБС позволяет сбалансировать взаимодействие органов государственной власти, в том числе финансовых органов разных ветвей власти. Косвенное взаимодействие между органами власти имеет место в зарубежных финансовых системах. Примером может служить реформа банковской системы во Франции (1980-е годы), где между Министерством экономики и финансов и Центральным банком Франции наблюдаются косвенные проявления власти по определенным вопросам и отдельным проблемам финансовой системы. В частности, комитет кредитных учреждений, который выдает разрешение на деятельность кредитным учреждениям, состоит из управляющего Банка Франции, председателя, директора казначейства и четырех членов, выбранных из числа членов Национального кредитного совета и назначенных министром экономики и финансов[7].

Анализ состояния межбанковской конкуренции в России свидетельствует о необходимости косвенного влияния Министерства экономического развития и торговли РФ на формирование требований при создании кредитных организаций. Излишне высокие требования Банка России превращают региональный сектор банковской системы в систему филиалов, а это отрицательно влияет на развитие межбанковской конкуренции. Создание косвенной связи между соответствующими органами власти по этому вопросу позволит найти оптимальное решение проблемы защиты вкладчиков от возможных банкротств банков и поддержания уровня межбанковской конкуренции, без которого очень трудно создать необходимые условия для развития. Косвенное взаимодействие финансовых органов власти позволит сбалансировать взаимоотношения между ними через адаптацию ведомственных интересов к общегосударственным.

Формирование системы финансовых органов государственной власти способствует повышению устойчивости финансовой системы, так как в этом случае деятельность даже независимых друг от друга органов согласовывается и возникают условия, при которых можно значительно снизить дублирование функций, оптимизировать затраты на содержание финансовых органов власти и т.д.

Создание системы финансовых органов является сложной задачей и требует глубокого научного обоснования, а следовательно, предполагает проведение комплексного исследования правового статуса каждого из финансовых органов государственной власти для определения его задач, функций в рамках системы и взаимоотношений между финансовыми органами с целью обеспечения единства в процессе осуществления государственной финансовой политики. Однако эта работа предполагает сохранение определенной обособленности органов, необходимой для их эффективной деятельности. Следует также выявить степень самостоятельности финансовых органов государственной власти путем исследования и систематизации их функций и полномочий.

Функции, которые позволяют финансовому органу власти принять окончательное решение по соответствующим вопросам, позиционируют данный орган власти как относительно самостоятельный элемент в системе финансовых органов власти. Финансовые органы могут также принимать участие в решении других вопросов, требующих определенного взаимодействия между органами власти. В зависимости от характера функций необходимо определить уровень их ответственности.

Систему финансовых органов государственной власти можно представить в трех следующих блоках:

· органы исполнительной власти;

· органы власти, не входящие в состав исполнительной власти, но по характеру деятельности осуществляющие исполнительную власть;

· органы власти, связанные с организацией обеспечения деятельности государства в сфере финансового контроля.

Необходимость создания системы финансовых органов связана еще с одним фундаментальным вопросом организации финансовой деятельности государства — правовыми проблемами организационного обеспечения деятельности финансовых органов государственной власти, осуществляющих исполнение государственных доходов и расходов. Нужно отметить, что финансовые органы власти имеют различную степень влияния на деятельность участников финансового рынка. Системная связь между этими органами может способствовать формированию государственных доходов и осуществлению государственных расходов. Систематизация задач, функций и компетенции финансовых органов власти позволит выработать критерии оценки их деятельности и повысит эффективность функционирования каждого из них. Анализ полномочий финансовых органов государственной власти через призму единства их обязанностей, прав и ответственности также необходим.

В системе финансовых органов государственной власти особое место занимает организационное обеспечение государственного финансового контроля. Сложность в том, что, с одной стороны, нужно обеспечить условия для проведения единой государственной политики финансового контроля, который, в свою очередь, требует создания общегосударственной системы финансового контроля, а с другой стороны, органы финансового контроля должны сохранить определенную независимость для эффективного осуществления своей деятельности. Формирование системы финансового контроля на уровне исполнительной власти не охватывает весь государственный финансовый контроль. Для создания общегосударственного финансового контроля требуется косвенное взаимодействие таких органов власти, как Счетная палата РФ, Банк России, Правительство РФ и др.

Одна из существенных задач государства в осуществлении финансового контроля заключается в оптимальном соотношении затрат на его организационное обеспечение и результатов его работы. Важно не увеличение количества контрольных мероприятий, а эффективность контроля, формирующая у контролируемых органов уверенность в том, что выявление допущенных ими нарушений  — дело времени. Механизм взаимосвязи элементов системы финансового контроля должен обеспечивать достоверность, своевременность и доступность информации. Использование косвенных связей при формировании такой системы позволит выполнить эти условия.

Чтобы повысить эффективность деятельности государства в сфере финансов, следует сформировать действующую многоуровневую неиерархическую систему финансовых органов государственной власти с применением прямой (линейной, функциональной) и косвенной власти, способную обеспечивать единую государственную финансовую политику.

При создании такой системы нужно определить правовой статус каждого из финансовых органов государственной власти (цели, функции, организационная структура, компетенция), позволяющий адаптировать ведомственные интересы финансовых органов к общегосударственным. Следует сформировать механизм системного взаимодействия между финансовыми органами государственной власти, способствующий сохранению необходимого уровня их самостоятельности и обеспечению целостности их функционирования при разработке и организации деятельности государства в области налоговой, бюджетной, денежной, валютной и другой политики.

Одной из главных задач такой системы является обеспечение «прозрачности» деятельности финансовых органов власти для общественного контроля. Эта «прозрачность»  имеет такое же значение, как конкуренция в рыночной экономике.

Библиография

1 Горбунова О.Н. Финансовое право: Учебник / Под. ред. проф. О.Н. Горбуновой. — М.: Юристъ, 1996. С. 20.

2  См.: Бельский К.С. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. — М.: Юристъ, 2002. С. 51.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. — М.: НОРМА—ИНФРА-М, 2000. С. 168.

4 В настоящее время утратил силу. (Примеч. ред.)

5 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.

6 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

7 Гавальда К., Стуфле Ж. Банковское право. — М.: Финстатинформ, 1996. С. 72.