Правовое обеспечение свободы передвижения трудящихся в Европейском Союзе

А.Р. РИЗАЕВА,

аспирантка кафедры Европейского права МГИМО (У) МИД России

Положения о создании общего, а затем и единого внутреннего рынков были закреплены в учредительных договорах Европейского сообщества и Европейского Союза. Договор о ЕС 1957 года закрепляет и детализирует «четыре свободы»: свободу передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами — членами ЕС. Рассмотрим в рамках второй из них свободу передвижения трудящихся.

Подписание в 1992 году Договора о ЕС ознаменовало введение такого важного правового института, как гражданство, и послужило импульсом для развития свободы передвижения трудящихся. В соответствии со ст. 17 Договора о ЕС гражданами Европейского Союза автоматически признаются все лица, имеющие гражданство государств — членов ЕС. Данный принцип был уточнен в Амстердамском договоре 1997 года положением о том, что гражданство Евросоюза дополняет, а не заменяет гражданство государств — членов ЕС. Договор о ЕС также предусматривает, что все граждане ЕС обладают правом на свободу передвижения и проживания на территории Евросоюза.

Помимо закрепления в учредительных договорах ЕС, представляющих собой «конституционную хартию» Европейского Союза, свобода передвижения трудящихся получила развитие в целом ряде актов вторичного права (регламентах и директивах), а также в многочисленных судебных решениях. Право на свободное передвижение трудящихся также воспроизведено в Хартии ЕС об основных правах 2000 года, носящей рекомендательный характер, а также в договоре, учреждающем Конституцию для Европы (2004 год), который находится в стадии ратификации.

В Договоре о ЕС свободе передвижения трудящихся посвящены статьи 39—42. Существенное значение имеет ст. 39, в которой говорится, что такая свобода должна включать в себя отмену любой дискриминации на основании гражданства трудящихся государств-членов по отношению к найму, вознаграждению и другим условиям работы и найма.

Составными частями свободы передвижения трудящихся являются следующие права:

· принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве;

· свободно передвигаться с этой целью по территории государств — членов ЕС;

· оставаться на территории государства — члена ЕС с целью трудоустройства в соответствии с положениями, регулирующими трудоустройство граждан такого государства, и установленными законами, регламентами или административными документами;

· оставаться на территории государства — члена ЕС после окончания трудовой деятельности в этом государстве при соблюдении необходимых условий.

Следует также отметить, что свобода передвижения трудящихся в ЕС затрагивает права как трудящихся — граждан ЕС, так и членов их семей (независимо от гражданства; в противном случае практическое осуществление данной свободы было бы в значительной степени ограничено), а также права лиц, не являющихся гражданами ЕС (граждан третьих стран).

Договор о ЕС не только закрепляет и детализирует право на свободу передвижения лиц, но и содержит два исключения из принципа свободного передвижения лиц в целом. В ст. 39 признается возможность введения ограничений, связанных с необходимостью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения. Также свобода передвижения лиц не распространяется на государственную службу.

В соответствии с решением по делу «Public Employees» под государственной службой понимается занятие должностей, связанных прямо или косвенно с участием в осуществлении власти, предоставляемой публичным правом, и обязанностей, направленных на защиту общих интересов государства или органов государственной власти. Такие должности, по сути, предполагают со стороны занимающих их лиц особое отношение преданности государству и соблюдение прав и обязанностей, которые формируют основу гражданства.

В решении сказано, что к государственным служащим не относятся, в частности, машинисты поездов бельгийских государственных дорог, медсестры французских государственных больниц.

Ограничения свободы занятости, предусмотренные оговоркой о государственной службе, распространяются на служащих полиции, военнослужащих и высших государственных служащих.

Процедуры применения ограничений, связанных с необходимостью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения, определены в Директиве от 25.02.1964 № 64/221 «О координации специальных мер по отношению к иностранцам в области перемещения и проживания, оправданных по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здравоохранения».

Ограничения передвижения по мотивам общественного порядка и общественной безопасности должны основываться исключительно на личном поведении конкретного лица. Наличие судимости, а также истечение срока действия документов, удостоверяющих личность, не являются основаниями для выдворения.

В отношении здравоохранения приложение к указанной директиве содержит перечень заболеваний и видов нетрудоспособности, которые могут стать основаниями ограничения свободы передвижения лиц.

Нормы, регулирующие процедуры ограничения свободы передвижения в целях обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения, содержатся также и в решениях Суда ЕС.

В деле «Van Duyn vs Home Office» речь шла о гражданке Нидерландов, которой было отказано в разрешении на въезд в Великобританию, так как она получила работу в английской сайентологической церкви. В Англии деятельность данной церкви рассматривалась как противоречащая общественному правопорядку, хотя и не была запрещена. Истица, ссылаясь на то, что английским гражданам не запрещалось работать на эту церковь, утверждала в исковом заявлении, что она подверглась дискриминации по национальной принадлежности как иностранка. В решении Суда ЕС было указано, что участие в организации и разделение ее целей и задач может рассматриваться как индивидуальное поведение лица, на основании которого и делается вывод о возможности применения оговорки об общественном порядке и общественной безопасности. Суд ЕС также отметил, что оценка поведения, являющаяся основанием для применения указанных оговорок, может различаться в разных государствах и, если государство расценивает деятельность как противоречащую публичному порядку и принимает соответствующие административные меры, это может служить основанием для применения оговорок.

Таким образом, абсолютное равенство в подходе к гражданам других разных государств — членов ЕС в этих случаях невозможно, так как государство не вправе отказывать в просьбе на въезд или применять депортацию в отношении собственных граждан.

Тем не менее позиция Суда ЕС по данному вопросу претерпела изменения в сторону ограничительного толкования сферы действия оговорки о публичном порядке и общественной безопасности. В деле «Bouchereau», где речь шла о французском гражданине, в прошлом незаконно хранившем наркотики на территории Великобритании, было указано, что преступное поведение не может служить поводом для применения ограничительных мер, если нет оснований предполагать, что оно представляет серьезную угрозу для общественной безопасности и способно затронуть основополагающие интересы общества.

Из Договора о ЕС вытекает, что свобода передвижения трудящихся наделяет граждан правом свободного передвижения внутри ЕС с целью получения только реально предлагаемой работы. Однако Суд ЕС в решении по делу «Procureur de Roi vs Royer» распространил это право на лиц, направляющихся в другие государства — члены ЕС с целью поиска работы. Время поиска работы не ограничено. Гражданин одного из государств — членов ЕС, ищущий работу на территории другого государства — члена ЕС, вправе получать пособие по безработице в течение 3 месяцев. Законодательство отдельных государств — членов ЕС предусматривает возможность поиска работы в течение 6 месяцев. Однако Суд ЕС в том же решении указал, что, если по истечении 6 месяцев лицо, ищущее работу, сможет доказать, что оно продолжает ее искать и имеет реальную возможность быть нанятым, власти не вправе заставить его покинуть страну.

Как уже отмечалось, условия и порядок реализации рассматриваемой категории прав регулируются и отдельными нормативными актами, значительно сходными по содержанию. Данные нормативные акты можно разделить на следующие категории:

· акты, регулирующие свободу передвижения трудящихся, а также членов их семей (Директива об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Европейского Союза трудящихся государств — членов ЕС и их семей; Регламент о свободном передвижении трудящихся внутри Европейского Союза; Регламент о праве трудящихся оставаться на территории государства — члена Европейского Союза после прекращения трудовой деятельности в данном государстве и др.)[1];

· акты, регулирующие свободу передвижения трудящихся и лиц, не являющихся гражданами ЕС (Директива о координации специальных мер по отношению к иностранцам в области перемещения и проживания, оправданных по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здравоохранения; Директива о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе).

Понятие «трудящийся» (или его эквивалент в других языках) может использоваться в различных странах по-разному. Однако в Договоре о ЕС оно употребляется как термин права ЕС, а следовательно, имеет общее для всего европейского сообщества значение, которое может толковаться Судом ЕС. Последний в решении по делу «Procureur de Roi vs Royer» четко установил, что понятие «трудящийся» определяется в соответствии с правом ЕС, а не с национальным правом государств — членов ЕС[2]. Таким образом, рассматриваемое понятие имеет автономное значение, и его интерпретация по национальному законодательству недопустима. В противном случае неизбежно появление различных толкований принципа свободного движения трудящихся в разных государствах ЕС, что препятствует полному осуществлению данной свободы общего рынка.

Говоря о понятии «трудящийся», некоторые исследователи сходятся во мнении, что оно в достаточной мере раскрыто в п. 1 ст. 1 Регламента о свободном передвижении трудящихся внутри Европейского Союза. В нем говорится о том, что каждый гражданин любого государства — члена ЕС независимо от своего места жительства имеет право на трудоустройство и осуществление деятельности в качестве наемного работника на территории другого государства — члена ЕС в соответствии с положениями, установленными законами, регламентами и административными актами, которыми регулируется наемный труд граждан данного государства[3]. Однако подобный подход недостаточно точно отражает сущность рассматриваемого понятия, в связи с чем предлагается обратиться к практике Суда ЕС.

В решении по делу «Lawrie Blum» Суд ЕС отметил: существенная черта трудовых отношений состоит в том, что на определенный период времени лицо выполняет услуги для другого лица и под его руководством, в обмен на которые оно получает вознаграждение. Помимо этого работа должна иметь ценность для кого-то другого, кроме потенциального трудящегося. В решении по делу «Bettray» Суд ЕС рассматривал программу реабилитации наркоманов путем предоставления им работы. Суд постановил, что это не может считаться работой, поскольку участники программы не были трудящимися. Люди были выбраны не за свою способность выполнять работу — скорее рабочие места были созданы для людей. Более того, вся программа существовала только для того, чтобы обеспечить рабочие места для участников, а не для выполнения какой-либо иной полезной функции. Однако, как правило, Судом ЕС стажеры признаются трудящимися, несмотря на то, что их непосредственная деятельность чаще всего приносит пользу в первую очередь им самим.

Для признания деятельности в качестве работы необходимо, чтобы такая деятельность была подлинной и эффективной (решение по делу «Levin»). Размер заработной платы может не приниматься во внимание, при условии если осуществляется «истинная экономическая деятельность», а то, что трудящийся имеет другие источники дохода, не имеет значения. Уровень социальной помощи в государстве не может служить ориентиром для определения минимальной заработной платы, поскольку при этом трудящиеся разных стран оказались бы в неравном положении.

В решении по делу «Levin» Суд ЕС уточнил, что цель свободного передвижения трудящихся заключается, в частности, в том, чтобы повысить уровень жизни людей в Евросоюзе. Поскольку частичная занятость может приносить доход более низкий, чем тот, который считается минимально необходимым для выживания, она все же является для большого числа людей эффективным средством для улучшения условий своей жизни. Эффективность права ЕС будет нарушена и достижение целей Договора о ЕС будет поставлено под угрозу, если правами, связанными с принципом свободы передвижения трудящихся, будут наделены только лица, имеющие полную занятость и получающие заработную плату, эквивалентную гарантированному минимуму в соответствующей отрасли. Неполная занятость позволяет гражданам искать удобный режим работы, а это является одной из целей Договора о ЕС, поэтому неполная занятость  должна быть включена в понятие «работа».

В судебном решении по делу «Kempf» говорится о праве трудящихся на равное с гражданами страны пребывания обращение в рамках национальных систем социальной защиты и обеспечения. Правительство Нидерландов утверждало, что лицо, полагающееся на государство как на источник средств к существованию, не может считаться трудящимся. Однако Суд ЕС не согласился с подобным подходом и постановил, что вне зависимости от того, откуда поступают дополнительные доходы — из личных или государственных средств, в контексте свободы передвижения в ЕС лицо должно рассматриваться в качестве трудящегося.

Представляют интерес ситуации, когда речь идет об отношениях, не подпадающих под понятие трудовых исключительно по формальным признакам (например, в случае отсутствия трудового договора или выплаты заработной платы в неденежной форме). Вопрос о том, правомерно ли называть участников такого рода правоотношений трудящимися по смыслу права ЕС, рассматривался в деле «Steymann», в котором член религиозной общины доказывал, что он является трудящимся. В общине каждый выполнял обязанности и задания, а взамен удовлетворялись материальные потребности (люди получали пищу, кров и т. д.). Несмотря на отсутствие формальных трудовых отношений, Суд ЕС пришел к выводу, что данная деятельность может считаться работой: она имела истинную экономическую ценность для общины, а пища и кров могли рассматриваться как плата. Принятию решения по данному делу способствовало то, что выживание общины обеспечивалось благодаря предоставлению услуг внешнему миру. Таким образом, деятельность имела истинный экономический контекст. Если бы община была самодостаточной или жила на пожертвования, Суд ЕС, возможно, не признал бы заявителя трудящимся в смысле Договора о ЕС. Определяющим является требование относительно наличия «экономического элемента» в работе.

Интересным для рассмотрения представляется анализ положения лиц, находящихся в поиске работы. Если право приезда в страну в поисках работы не предусмотрено, то свобода передвижения трудящихся будет ограничена. Так, в деле «Antonissen» Суд ЕС заявил, что ст. 39 Договора о ЕС предполагает такое право и ищущий работу не должен быть депортирован, так же как и трудящийся (он может быть депортирован только на основании одного из исключений, предусмотренных § 3 ст. 39). Это же правило распространяется и на лиц, прекративших трудовую деятельность и оставшихся на территории государства — члена ЕС с целью поиска новой работы, т. е. получивших статус безработного.

Указанное право ограничено по времени (в течение которого человек может оценить ситуацию с работой в государстве и найти предложения о найме), однако Суд ЕС не определил точного периода, поскольку фиксированный срок для всех случаев установить невозможно.

Депортация при таких обстоятельствах практике почти неизвестна, поскольку открытость границ, а также распространение прав передвижения и проживания на неэкономические субъекты означает, что каждый гражданин может поехать в любое государство — член ЕС и оставаться там. Однако не все лица обладают одинаковыми правами: ищущий работу пользуется не всеми правами трудящегося, а только некоторыми из них, и в результате статус соискателя может становиться нерелевантным.

Не является трудящимся лицо, не работавшее ранее по найму, если оно направляется в одно из государств — членов ЕС с целью получения образования: речь идет о студентах, на которых тем не менее также распространяется свобода передвижения лиц. Лица, не являющиеся трудящимися по найму, а занимающиеся самостоятельной деятельностью (лица свободных профессий), не подпадают под определение «трудящийся», и на них распространяется ст. 59 Договора о ЕС, которая закрепляет принцип свободного предоставления услуг.

Таким образом, на основе Договора о ЕС, ст. 1 Регламента о свободном передвижении трудящихся внутри ЕС и практики Суда ЕС представляется возможным дать следующее определение понятию «трудящийся» для целей права ЕС: трудящийся — это гражданин Европейского Союза или проживающий на территории Европейского Союза на законных основаниях гражданин государства, не являющегося членом Европейского Союза, ищущий работу или работающий по найму и получающий прямое или косвенное вознаграждение за свою работу, которая при этом является реальной и эффективной (обладает признаком экономической ценности), независимо от размера заработной платы, продолжительности рабочего времени, получения социальной помощи или наличия трудового договора.

Для определения круга лиц, входящих в семью трудящегося, необходимо обратиться к Регламенту о свободном передвижении трудящихся внутри Европейского Союза:

· супруг (супруга) трудящегося-мигранта и их потомки, не достигшие 21 года или являющиеся иждивенцами;

· родственники по восходящей линии, находящиеся на иждивении трудящегося и его супруга (супруги).

Отдельно необходимо сказать о правовом статусе лиц, не являющихся гражданами ЕС. Права членов семьи трудящегося в настоящее время носят производный характер: они существуют, пока трудящийся сохраняет свой статус, и их следует рассматривать как приложение к его правам. Из этого вытекает несколько следствий.

Первое — члены семьи не обязательно пользуются теми же правами, что и трудящийся, даже несмотря на то, что они могут иметь разрешение на работу. В деле «Lebon» Суд ЕС постановил, что права членов семьи трудящегося ограничиваются только равным доступом к найму, но не равными правами на социальные и налоговые льготы.

Второе следствие возникает в случае развода или раздельного проживания супругов. Эти случаи могут привести к потере партнером права на жительство и работу. Отказавшись от супружеских отношений, лицо может иметь возможность добиться высылки партнера из страны, в которой он, возможно, проживал и проработал много лет. Именно такую ситуацию Суд ЕС должен был разрешить в деле «Diatta», в котором партнер, не являющийся гражданином ЕС, фактически прекратил супружеские отношения и переехал в другую часть Германии. Суд пришел к заключению, что, хотя право на жительство супруга является производным, оно сохраняется до тех пор, пока не будет окончательно оформлен развод. Более того, не требуется, чтобы партнеры жили вместе или даже в одном регионе страны. Таким образом, в настоящее время оба супруга сохраняют свои права до момента формального развода.

Третье следствие связано с понятием иждивения. Находящиеся на иждивении родственники получают права именно потому, что любая их льгота воспринимается как льгота, которой пользуется трудящийся. Таким образом, устанавливая, кто является иждивенцем (что является вопросом факта, а не вопросом права), судья должен учитывать, является ли льгота, которой пользуется данное лицо, льготой трудящегося (решение по делу «Lebon»). Если да, то это говорит о наличии иждивения. Так, если грант, предоставленный 25-летнему сыну (дочери), освобождает трудящегося от платежа, то здесь имеет место иждивение.

Согласно Директиве об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Европейского Союза трудящихся государств — членов ЕС и их семей, трудящиеся и члены их семей имеют право свободно покидать территорию государств — членов ЕС с целью поступления на работу в другом государстве — члене ЕС. При этом государства не вправе требовать получения выездных виз. Трудящиеся и члены их семей имеют право въезжать по паспорту или удостоверению личности. После окончания трудовой деятельности трудящиеся могут оставаться и снова искать работу на тех же правах, что и граждане принимающего государства — члена ЕС. По этому вопросу был принят Регламент от 29.06.1970 № 1251/70 «О праве трудящихся оставаться на территории государства — члена Европейского Союза после прекращения трудовой деятельности в данном государстве».

Трудящиеся, получившие работу на срок от 3 до 12 месяцев, могут претендовать на получение временного вида на жительство, ограниченного сроком их работы. Такой вид на жительство не продлевается автоматически; для его продления необходимо представить новые документы, подтверждающие трудоустройство.

Положение членов семьи трудящегося регулируется Регламентом о свободном передвижении трудящихся внутри Европейского Союза и Директивой об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Европейского Союза трудящихся государств — членов ЕС и их семей. Члены семьи трудящегося независимо от их гражданства имеют право на переезд вместе с трудящимся в страну, где он получил работу, на проживание в этой стране и ряд социальных прав. Супруг и дети до 21 года или нетрудоспособные дети после 21 года независимо от их гражданства имеют право на трудоустройство, на получение образования и на социальные пособия на тех же условиях, что и граждане государства, где они проживают вместе с трудящимся.

Другие члены семьи, которые находились на иждивении трудящегося и проживали совместно с ним в государстве, из которого они приехали, не имеют безусловного права на переезд вместе с трудящимся. Государства — члены ЕС должны облегчать их допуск на территорию с целью предоставления им возможности проживать вместе с трудящимся. Трудящийся в свою очередь обязан обеспечить родственников жильем в соответствии со стандартами, существующими для жителей государства, куда он переселился.

Несмотря на достаточно подробное регулирование прав на свободное передвижение в ЕС трудящихся, являющихся как гражданами ЕС, так и гражданами третьих стран, практическое их осуществление может вызывать некоторые трудности по причине разрозненности нормативных актов, регламентирующих данную область. С целью объединения норм рассмотренных выше документов в единый законодательный акт была разработана Директива от 29.04.2004 № 2004/38 «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств — членов Европейского Союза», которая в настоящий момент не вступила в силу. Как указано в п. 4 преамбулы, институтам ЕС надлежит разработать единый законодательный акт, чтобы преодолеть секторный и фрагментарный подход к праву свободно передвигаться и проживать, и с целью облегчить осуществление данного права.

Директива устанавливает:

· условия осуществления права граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств — членов ЕС;

· право постоянного проживания граждан ЕС и членов их семей в государствах — членах ЕС;

· ограничения указанных выше прав по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или здоровья.

В целом Директива повторяет положения рассмотренных выше документов. Так, ст. 8 предусматривает отмену обязанности для граждан ЕС получать вид на жительство и замену его более простой системой регистрации по месту проживания. Глава IV впервые предусмотрела право постоянного проживания. Также расширено понятие «член семьи» и введены дополнительные гарантии для лиц в случае расторжения брака с гражданином ЕС.

Безусловно, регулирование рассматриваемой свободы единым актом должно способствовать лучшей защите прав трудящихся, учитывая также то обстоятельство, что на сегодняшний день уже создана обширная нормативно-правовая база и вынесено большое количество судебных решений, затра-гивающих свободу передвижения трудящихся в ЕС.

Однако необходимо отметить, что гармонизация законодательства государств — членов ЕС и принятие директив не всегда позволяют обеспечить надлежащий уровень защиты прав граждан, в связи с чем для достижения единообразного понимания и регулирования свободного передвижения трудящихся на территории всех стран ЕС целесообразно принять единый унификационный акт (регламент), который предусматривал бы и положения о применении свободы передвижения трудящихся, въезжающих на территорию ЕС из государств — кандидатов на присоединение к ЕС и государств, не являющихся членами ЕС. Существующие на сегодняшний день регламенты носят отчасти фрагментарный характер и не охватывают весь спектр вопросов, возникающих в рамках свободы передвижения трудящихся.

Библиография

1 Данные директивы заменяются единым актом — Директивой от 29.04.2004 № 2004/38, которая вступит в силу 30 апреля 2006 г.

2 См.: Дейвис Г. Право внутреннего рынка Европейского Союза: Учеб. пособие / Пер. с англ. — К., 2004. С. 102.

3 См.: Право Европейского Союза: Документы и комментарии / Под ред. С.Ю. Кашкина. — М., 1999. С. 387.