Правовое регулирование в сфере защиты материнства, детства и семьи в Российской Федерации и за рубежом

УДК 342.4:347.61/.64 

Страницы в журнале: 65-69

С.Е. ВАВИЛЬЧЕНКОВА,

 аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Рассматриваются вопросы нормативно-правового регулирования в сфере защиты материнства, детства и семьи в Российской Федерации. Анализируются современное законодательство Российской Федерации о государственной поддержке семей, имеющих детей, а также общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере защиты прав ребенка.

Ключевые слова: защита материнства, детства и семьи; права ребенка; государственные гарантии; система мер; правовой механизм.

Legal regulation in sphere of protection of motherhood, the childhood and a family in the Russian Federation and the international experience

Vavilchenkova S.

In article questions of standard legal regulation of the sphere of protection of motherhood, the childhood and a family in the Russian Federation are considered. The modern legislation of the Russian Federation on the state support of the families having children, the conventional principles and norms of international law in sphere of protection of the rights of the child is analyzed.

Keywords: protection of motherhood, the childhood and a family; the right of the child; the state guarantees; system of measures; a legal mechanism.

Защита материнства, детства и семьи в Российской Федерации является одной из важнейших и ответственных задач государства при осуществлении правовой регламентации прав и свобод человека, позитивное решение которой тесно связано с использованием принятой и действующей в стране системы правовых средств в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Законодательное регулирование вопросов соблюдения и охраны прав человека в Российской Федерации базируется как на предоставлении разнообразных и необходимых гарантий (общих, материальных и юридических)[1], так и на применении публичного принуждения, включающего меры пресечения и защиты, восстановление прав, меры ответственности и т. п. При этом сложившийся в системе российского права структурно-функциональный институт защиты материнства, отцовства, детства и семьи охватывает весь комплекс вышеназванных гарантий и мер правового принуждения.

Организуя и осуществляя правоохранительную деятельность, российское государство при реализации гарантий, предусмотренных национальной законодательной системой, опирается прежде всего на положения соответствующих статей Конституции РФ, в том числе и ряда специальных статей, устанавливающих две группы гарантий — общие гарантии и гарантии правосудия. Особое место в защите прав и свобод человека, включая его права и интересы в сфере материнства, детства и семьи, государство отводит судебной форме защиты, играющей свою специфическую и главенствующую роль.

Однако СК РФ не содержит определения понятия «защита семейных прав», которое можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле.

Например, Е.А. Лукашева считает, что в наиболее общем смысле защита есть противодействие незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, предупреждение этих нарушений и ограничений, а также возмещение причиненного вреда в случае, если предупредить или отразить нарушения и ограничения не удалось[2].

В узком смысле понятие «защита» определяется как комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав. Данная система включает судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту прав[3].

Таким образом, можно сделать вывод, что защита семейных прав — это комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации семейных прав и борьбы с их нарушениями и осуществляемых государственными органами, общественными организациями, а также посредством самозащиты.

Нормы Конституции РФ о защите семьи, материнства, отцовства и детства регулируют видовые отношения, являясь самостоятельным институтом. Однако значительный массив этих норм сосредоточен и в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, и в других законах, в том числе субъектов России. Именно поэтому представляется важным мнение М.В. Баглая о том, что если правовой акт регулирует отношения в сфере конституционного права, например, расширяет права и свободы или усиливает их гарантии, то он должен признаваться источником конституционного права[4].

Особое место среди федеральных законов занимает СК РФ. Соотношение норм Конституции РФ о защите семьи, материнства, отцовства и детства и конкретных норм СК РФ есть соотношение общего и частного, конституционно-правового и отраслевого регулирования. Взаимодействие норм конституционного и семейного права означает их участие в механизме правового регулирования. Так, нормы ст. 1 СК РФ близки по своему содержанию норме ч. 1 ст. 38 Конституции РФ. Положения о равенстве супругов по воспитанию детей, содержащиеся в ст. 38 Конституции РФ, более детально регламентируются нормами главы 12 «Права и обязанности родителей» СК РФ.

Основные семейные права являются в то же время и конституционными правами, а именно: равенство прав мужчины и женщины и равные возможности для их реализации (ст. 19); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23); право на защиту семьи, материнства и детства государством (ст. 38); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39); право на охрану здоровья (ст. 41).

Семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи и семейных прав граждан — это прежде всего определенные права матери и ребенка[5], а опыт в решении вопросов по улучшению положения детей связан с обязательным улучшением демографической ситуации как в целом по стране, так и в регионах.

В этой связи Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее — Закон) установлены следующие меры (ст. 2):

1) дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, — меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных Законом;

2) материнский (семейный) капитал — средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных Законом;

3) государственный сертификат на материнский (семейный) капитал — именной документ, подтверждающий право на дополнительные меры государственной поддержки.

21 марта 2007 г. постановлением Правительства РФ № 172 была утверждена федеральная целевая программа «Дети России» на 2007—2010 годы (далее — Программа). Общий объем финансирования Программы составил 48 138,9478 млн руб. (в ценах соответствующих лет), в том числе за счет средств федерального бюджета —10 394,7478 млн руб. (в ред. постановления Правительства РФ от 12.02.2011 № 72).

Проведенные расчеты показывают, что к 2020 году экономический эффект от реализации Программы составит около 29 млрд руб.; численность трудоспособного населения, возвращенного к нормальной трудовой деятельности в результате реализации Программы,  составит около 230 тыс. человек (за счет снижения инвалидности детей и, соответственно, предоставления матерям возможности работать, снижения детской смертности, а также уменьшения количества осужденных несовершеннолетних и лиц, находящихся в исправительных учреждениях).

Реализация Программы в части усиления профилактической направленности деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей будет способствовать сокращению факторов социального неблагополучия семей с детьми, приводящих к социальному сиротству, и снижению тем самым численности детей, нуждающихся в государственном попечении[6].

Изучение конституций и уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации показывает, что содержащиеся в них нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства характеризуются неодинаковым объемом, полнотой и сферой применения. Так, в Конституции Республики Коми и Конституции Республики Бурятия (в статьях 64 и 62 соответственно) воспроизводится ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Уставом же (Основным законом) Омской области (принят Законодательным собранием Омской области 26.12.1995) было закреплено: «Омская область способствует укреплению семьи, оказывая особое внимание многодетным и неполным семьям. Воспитание детей приравнивается ко всякому другому труду и является основой для достойного социального обеспечения. В случае отсутствия или недееспособности родителей ребенка Омская область в лице государственных органов берет на себя исполнение их обязанностей» (ст. 98).

В статье 106 Устава Омской области говорилось, что политика области в сфере защиты и развития семьи осуществляется на основе: обеспечения условий для создания и развития семьи; создания благоприятных условий для рождения и воспитания детей; охраны материнства, отцовства, защиты прав детей и др.[7]

Воспитание ребенка в семье и обществе имеет целью формирование человека как свободной, нравственной и просвещенной личности, уважающей честь, достоинство и свободу других людей, носителя национальной и общечеловеческой культуры[8], что находит отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации о защите семьи, материнства, отцовства и детства. Прежде всего необходимо отметить нормы, связанные с учреждением должности Уполномоченного по правам ребенка[9].

В 2001 году был сделан первый реальный шаг в этом направлении, когда вступил в  силу Закон г. Москвы от 03.10.2001 № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве». А положительный опыт такой работы, имеющийся в Волгоградской, Калужской, Новгородской областях и в г. Екатеринбурге, был отмечен в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» должность была учреждена на федеральном уровне. Несомненно, приоритетным направлением деятельности уполномоченного является защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Уполномоченные по правам ребенка уже есть в 58 регионах страны[10].

На наш взгляд, федеральный уполномоченный по правам ребенка обязан, наряду с другими задачами, обеспечивать координацию деятельности государственных органов по реализации национальных программ по защите прав детей. Ему необходимо при этом взаимодействовать с такими же структурами субъектов Российской Федерации, контролируя деятельность детских учреждений, отправление правосудия в отношении несовершеннолетних, а также выполняя иные функции по защите прав и интересов детей[11].

С 2001 года в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации осуществляется мониторинг по проблемам соблюдения прав детей. Так, в 2010 году соответствующими органами было принято 8381 решение о передаче детей на воспитание в российские семьи[12]. Органы опеки и попечительства, а также государственные органы исполнительной власти своевременно выявляют нарушения прав детей родителями. Однако для более полной проверки условий жизни российских детей, усыновленных гражданами зарубежных стран, необходимы соответствующие правовые механизмы.

Сказанное выше обосновывает целесообразность создания специального структурного подразделения при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних, усыновители которых проживают за пределами Российской Федерации, а также для активизации заключения Россией договоров с зарубежными странами о международном усыновлении. При этом правовые механизмы реализации предлагаемых мер должны быть разработаны в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Так, ООН во Всеобщей декларации прав человека 1948 года провозгласила, что семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (ст. 16); материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (ст. 25); родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей (ст. 26)[13].

Согласно ст. 2 Конвенции о правах ребенка 1989 года «государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущественного положения, состояния здоровья и рождения ребенка, его родителей или законных опекунов или каких-либо иных обстоятельств». А статья 4 Конвенции предписывает принимать «все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в настоящей Конвенции. В отношении экономических, социальных и культурных прав государства-участники принимают такие меры в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества».

Европейская конвенция об осуществлении прав детей (Страсбург, 25 января 1996 г.) больше внимания уделяет мерам процессуального характера по обеспечению осуществления прав детей, что предполагает соблюдение следующих процессуальных прав ребенка: права быть информированным и выражать свое мнение в процессе судопроизводства (ст. 3); права обратиться с ходатайством о назначении специального представителя (ст. 4); иных процессуальных прав (ст. 5).

При этом в процессе судопроизводства, затрагивающего интересы ребенка, орган судебной власти, прежде чем принять решение, должен:

«a) проверить, располагает ли он достаточной информацией, чтобы принять решение в высших интересах ребенка, и в случае необходимости получить дополнительную информацию, в частности, от носителей родительской ответственности;

b) в случае, если ребенок в соответствии с внутренним законодательством рассматривается как имеющий достаточный уровень понимания:

— обеспечить, чтобы ребенок получил всю необходимую информацию;

— в соответствующих случаях проконсультировать ребенка лично, либо через других лиц, либо через другие органы, если необходимо — в частном порядке, в форме, соответствующей его пониманию, за исключением случаев, при которых бы это явно противоречило высшим интересам ребенка;

— позволить ребенку выразить свое мнение;

c) должным образом учитывать мнение, выраженное ребенком» (ст. 6)[14].

Важное значение имеют также Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила; приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/33 от 29.11.1985) и Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы; приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/112 от 14.12.1990).

В Пекинских правилах подчеркивается возможность создания условий и предоставления услуг и другой необходимой помощи для обеспечения интересов несовершеннолетнего в течение всего процесса перевоспитания. В этой связи в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 29.10.2009 № 20, в частности, указано, что Пекинские правила применяются в отношении назначения наказания несовершеннолетнему с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления.

Таким образом, общепризнанные нормы международного права, российское федеральное законодательство и законодательство субъектов  Российской Федерации  исходят из главного принципа о том, что в основе правового положения ребенка в семье находятся интересы  несовершеннолетнего.

Сформировавшийся в системе российского права институт защиты материнства, детства и семьи представляет собой весьма сложную, интегрированную во многие отрасли права структуру с присущими ей одной характеристиками и выполняющую крайне важные функции нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений. Правовое регулирование этих отношений, на наш взгляд, должно постоянно совершенствоваться на основе международного опыта и с учетом потребностей российского общества.

Библиография

1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. — М., 2001. С. 275—279.

2 См.: Общая теория прав человека // Отв. ред. Е.А. Лукашева. — М., 1996. С. 169.

3 См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. — М., 1997. С. 24.

4 См: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 4-е изд., изм. и доп. — М., 2005.

5 См.: Ежов Ю.А. Семейное право России: Учеб. пособие. — М., 2000. С. 7.

6 См.: Постановление Правительства РФ от 21.03.2007 № 172.

7 В ныне действующей редакции статьи 98 и 106 отсутствуют.

8 См.: Российский юридический журнал. 1993. № 1. С. 90.

9 См.: Глушкова С.И. Права ребенка: Международные стандарты и Россия: Учеб. пособие. — Екатеринбург, 2003. С. 39.

10 См: Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 30.11.2010.

11 См.: Вавильченкова С.Е. Некоторые меры по совершенствованию защиты материнства и детства в современных условиях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 1.

12 См.: РИА — Новости. — М., 2010.

13 Права человека: Сб. междунар. договоров. — Нью-Йорк: ООН, 1978. С. 1—3.

14 Международные акты по правам человека: Сб. док. — М., 2002. С. 733—740.