Правовое регулирование в сфере национальной безопасности: теоретический аспект

УДК 342.4 

Страницы в журнале: 68-71

А.Г. ЗАЛУЖНЫЙ,

доктор юридических наук, кандидат философских наук, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ,

В.В. ДАНИЛЕЙКО,

аспирант кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ

В статье рассматриваются особенности правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Исследуются преимущества и недостатки научно-теоретических подходов (видового и отраслевого) к изучению данной проблемы. Высказываются предложения о дальнейших направлениях развития нормативно-правовой базы системы обеспечения национальной безопасности России.

Ключевые слова: национальная безопасность, военная безопасность, научно-теоретическая разработанность, отраслевой подход, видовой подход, методологические проблемы.

Legal regulation in the national security area: theoretical aspect

Zaluzhny А., Danileyko V.

The Authors analyze the particulars of national security legal regulation in Russian Federation. Theoretical advantages and disadvantage of different approaches to study this problem have been considered. The Authors review the further normative legislative base development of national security in Russia.

Keywords: national security, military security, theoretical readiness, sectoral approach, generic approach, methodological problems.

Интерес мирового сообщества к проблемам безопасности неуклонно растет. Это не в последнюю очередь связано с перманентными кризисными явлениями конца XX — начала XXI века, острота которых поставила вопрос о дальнейшей судьбе всего человечества. Динамичные изменения мировой геополитической ситуации, внешнеполитическое положение России и негативные факторы ее внутреннего социально-экономического развития, активизация международного терроризма, новые тенденции в обострении угроз интересам граждан, общества и государства ставят перед всеми органами государственной власти страны актуальную задачу разработки эффективных мер, направленных на практическое разрешение ключевых проблем обеспечения национальной безопасности.

Для предотвращения угрозы национальной безопасности, согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, предстоит: обеспечить социальную стабильность, этническое и конфессиональное согласие; повысить мобилизационный потенциал и ускорить рост национальной экономики; улучшить качество работы органов государственной власти и сформировать действенные механизмы их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации гражданами Российской Федерации права на жизнь, безопасность, труд, жилье, здоровье и здоровый образ жизни, на доступное образование и культурное развитие.

Методологической основой исследования проблем обеспечения национальной безопасности России в современных условиях остается системный подход. По мнению специалистов, системное рассмотрение устойчивости социально-экономического устройства общества в условиях дестабилизирующих воздействий показывает, что это — устойчивость динамического

типа, реализуемая только при вполне определенных отношениях параметров, характеризующих ситуацию в экономической, идеологической сферах и в сфере управления. Изменения в любой из указанных областей без соответствующих изменений в остальных областях могут привести к нарушению динамического равновесия, к дестабилизации, а в определенных случаях — к полной деградации системы обеспечения национальной безопасности[1].

В свою очередь, данная система не может быть сформирована без использования правовых средств, так как именно право обеспечивает ее эффективное функционирование, стройность элементов системы, четкость работы механизма их взаимодействия.

Внимание к разработке методологических основ совершенствования правового регулирования в области безопасности Российской Федерации, безусловно, растет. Это во многом обусловлено неизбежным усложнением самого процесса правового регулирования, в результате чего из года в год возрастает количество законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Нельзя не учитывать также интерес к изучению указанных проблем ученых различных специальностей, а не только юристов.

По мнению исследователей, в России «в основном создана правовая основа обеспечения национальной безопасности, которая включает совокупность взаимосвязанных и внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности страны»[2].

Например, в Рекомендациях семинара, проведенного в мае 2005 года Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности (далее — Рекомендации), отражено мнение его участников о том, что сложившаяся научная база в основном сформировала правовые основы для обеспечения и дальнейшего развития национальной безопасности Российской Федерации. И стратегическим шагом в направлении решения этой проблемы стала Концепция национальной безопасности Российской Федерации[3].

Вместе с тем многие авторы полагают, что правовая база регулирования отношений в рассматриваемой сфере еще далека от совершенства, связывая это с процессом формирования новой структуры экономических, политических, социальных и иных отношений как внутри страны, так и на международной арене. А современное состояние правовой базы обеспечения национальной безопасности определяют как «состояние системы, находящейся в стадии формирования, а потому неизбежно несущей черты переходного этапа»[4].

В Рекомендациях отмечено отсутствие до настоящего времени в отечественной науке единой общепринятой методологии формирования стратегии национальной безопасности, понятийного аппарата, раскрывающего такие категории, как «национальная безопасность», «национальные интересы», «основные угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности».

В исследовании проблем национальной безопасности отсутствуют целостность и системность. Внутриведомственная ориентированность научных разработок, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой — является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере.

В российском законодательстве, говорится в Рекомендациях, не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению[5].

По мнению многих специалистов, в существующих условиях «невозможно создать такую систему законодательства в области обеспечения национальной безопасности, которая была бы жестко закреплена и неизменна», и «перед законодателем стоит сложнейшая задача сформировать гибкую правовую систему, которая могла бы адекватно реагировать на происходящие экономические и социально-политические изменения в стране и за рубежом и вместе с тем обеспечивать необходимый уровень национальной безопасности»[6].

С изложенным выше мнением можно согласиться. За исключением того, что законодательство в области обеспечения национальной безопасности независимо от условий, в которых находится государство, не может быть жестко закрепленным и оставаться неизменным, так как в этом случае оно рано или поздно станет серьезным препятствием на пути поступательного развития всей системы обеспечения национальной безопасности.

Это связано с соотношением безопасности и законности в ее широком понимании. К важнейшим требованиям законности в демократическом государстве относится необходимость «соответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений. Отсутствие такого соответствия тормозит развитие общества. Данное требование не получило еще четкого законодательного выражения, не стало конституционным принципом. Тем не менее анализ состояния законности без учета этого требования будет существенно неполным»[7]. И такое положение вещей неминуемо негативно отразится как на безопасности в целом, так и на ее правовом обеспечении.

«Государство — основной системообразующий феномен, рулевой жизнедеятельности общества»[8], главный субъект правового обеспечения национальной безопасности. При этом, помимо законодательной, исполнительной и судебной власти, непосредственное участие в правовом обеспечении национальной безопасности принимают также и субъекты правоохранительной деятельности, не относящиеся к той или иной ветви власти.

Первое, с чем сталкивается законодатель,  полагают многие специалисты, это отсутствие концепции развития нормативно-правовой основы организации и функционирования системы обеспечения национальной безопасности России.

Отсюда и возникает большое количество вопросов, которые ждут качественного правового решения. К таким вопросам ряд авторов прежде всего относят «отсутствие системности в нормативно-правовом регулировании, разобщенность субъектов обеспечения национальной безопасности, неоправданное дублирование их отдельных функций, недостаточный уровень взаимодействия и координации их деятельности»[9].

Путем дальнейшего совершенствования правового регулирования обеспечения национальной безопасности предлагается «устранить имеющиеся в российском законодательстве пробелы и создать четкий механизм по выявлению, устранению и нейтрализации угроз безопасности личности, общества и государства». Речь идет, по мнению многих специалистов, о «формировании новой отрасли законодательства — законодательства в области обеспечения национальной безопасности»[10].

В публикациях последних лет заметны работы, в которых, по мнению рецензентов, успешно и полно представлены теоретические и прикладные аспекты обеспечения национальной безопасности, такие как «примат концепции над законом», «авторское определение понятия концепции», «методологические проблемы концепции», «предложения по практической реализации правоустановлений» и др.[11]

В связи с изложенным выше следует согласиться с авторами, которые полагают, что в современных условиях требуются новые подходы к определению стратегии правового обеспечения национальной безопасности, необходимо придать этому обеспечению системность и полноту. Существенную роль в решении рассматриваемых проблем сыграли Концепция национальной безопасности РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Основы (концепция) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года и ряд других политико-правовых документов. Можно, на наш взгляд, согласиться также и с тем, что большое значение в определении стратегии обеспечения национальной безопасности России имели результаты обсуждения проблем государственной, общественной, информационной, военной безопасности на заседаниях Совета безопасности Российской Федерации, и с тем, что значительный вклад в разработку концептуальных и правовых проблем обеспечения национальной безопасности России внесли ученые многих ведомств[12].

Поддерживая точку зрения о том, что, несмотря на большое внимание, которое в последние годы уделялось правовым проблемам национальной безопасности, необходимы целевые, масштабные и долговременные исследования правовых проблем с целью создания целостной системы правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности России, полагаем необходимым высказать мнение по одному ключевому подходу к исследованию правовых основ национальной безопасности.

 Авторский коллектив монографии «Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» исходит из того, что работа должна быть «построена по отраслевому принципу, при котором правовая основа обеспечения национальной безопасности России рассматривается через призму отраслей права». Такой подход, по мнению авторов монографии, при исследовании темы «имеет преимущества перед видовым подходом, когда анализируется обеспечение видов безопасности (экономической, информационной, военной и т. п.)». Эти преимущества, как они полагают, «выражаются как в том, что отраслевой подход позволяет избежать дублирования, так как многие проблемы правового регулирования обеспечения национальной безопасности России относятся к различным видам безопасности, так и в том, что, в отличие от отраслей права, виды безопасности еще не приобрели устойчивой классификации»[13].

Не вызывает сомнений, что, в отличие от отраслей права, виды безопасности еще не приобрели устойчивой классификации. Более того, они будут неизбежно трансформироваться в зависимости от возникновения новых угроз. Также авторское видение правовых основ национальной безопасности в его юридическом смысле, несомненно, является более системным.

Однако сложно говорить о преимуществах исследования правовых основ обеспечения национальной безопасности только «через призму отраслей права», так как при отраслевом подходе формально-юридическая составляющая неизбежно приобретает излишнее значение по отношению к тем отношениям, правовой основой которых она является.

Это в свою очередь уменьшает концептуальность видения проблемы в целом. И таким образом, вне пределов правового регулирования, как процесса воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм, останутся весьма важные аспекты, связанные, например, с формированием правовой политики государства в сфере национальной безопасности, с созданием целостной организационной структуры реализации этой политики, с обеспечением руководящей роли государства в формировании правового сознания и др.

Иначе говоря, необходим разумный баланс видового подхода, нацеленного на раскрытие сущности процессов, происходящих в сфере национальной безопасности, и отраслевого подхода, позволяющего вычленить юридическую составляющую проблем для создания необходимых универсальных правовых механизмов.

Правовое обеспечение национальной безопасности является составной частью общей теории национальной безопасности Российской Федерации. Актуальность данного направления в первую очередь обусловлена потребностью государства и общества в подготовке специалистов, способных оценивать, понимать и анализировать процессы, происходящие в России и во всем мире, активно влиять на их содержание и развитие правовыми средствами, создавая тем самым благоприятную для Российской Федерации обстановку, позволяющую стране комплексно и эффективно решать задачи обеспечения национальной безопасности.

Правовая составляющая национальной безопасности — весомый механизм обеспечения «защищенности жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», гарантирующий в числе других средств «поступательное развитие человека, общества и государства»[14].

Объектом правового обеспечения национальной безопасности являются основные закономерности возникновения, формирования и развития отношений в указанной сфере, а также деятельность субъектов правового обеспечения национальной безопасности России по созданию четкого правового механизма выявления, устранения и нейтрализации угроз безопасности личности, общества и государства.

Предмет правового обеспечения национальной безопасности — это имеющие значение для познавательной и предметно-практической деятельности юридические нормы, законодательные и иные нормативные правовые акты, связанные с отношениями в рассматриваемой сфере, с деятельностью субъектов правового обеспечения национальной безопасности России.

Знание теории правового обеспечения национальной безопасности страны позволяет: выработать научно обоснованные взгляды на дальнейшее формирование и совершенствование необходимой нормативно-правовой базы на основе международного опыта и анализа российского законодательства; определить место и роль институтов государства и гражданского общества в обеспечении национальной безопасности России, в защите личности, общества и государства от выявленных и новых угроз их безопасности; сформулировать обоснованные предложения о правовых путях реализации государственной политики в сфере национальной безопасности.

Библиография

1 См.: Кардашова И.Б. Обеспечение национальной безопасности МВД России: Моногр. — М., 2007. С. 44.

2 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Моногр. // Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин, В.В. Алешин и др. / Под ред. проф. А.В. Опалева. — М., 2004. С. 8.

3 Рекомендации семинара по теме «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации» (Москва, 24 мая 2005 г.). — М., 2005. С. 1.

4 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Указ. изд. С. 8.

5 См.: Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9.

6 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Указ. изд. С. 8—9.

7 Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора: Сб. науч. тр. — М., 1994. С. 56.

8 Сухарев А.Я. Проблема вызовов правопорядку: национальный и международный аспекты // Информационный бюллетень Федерации мира и согласия. 2004. № 1(19). С. 16.

9 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Указ. изд. С. 9.

10 Там же.

11 См., например: Астапенков А.В., Калмыков Г.И., Масленников М.Я. Рецензия на монографию Кардашовой И.Б. «МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2006. № 4.

12 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Указ. изд. С. 9.

13 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Указ. изд. С. 10.

14 См.: Прохожев А.А. Теория развития и безопасности человека и общества. — М., 2006. С. 20.