Правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки

УДК 347.218.2
 
М.С. СОТНИКОВА,
помощник судьи Арбитражного суда Волгоградской области
 
В настоящий момент процедуры разграничения некогда единой государственной собственности на землю не закончены. Поэтому в теории и практике остается ряд вопросов, связанных с отнесением отдельных публичных земель к муниципальной собственности. Остается актуальной и проблема перехода земельных участков из государственной в муниципальную собственность и наоборот.
Ключевые слова: муниципальная собственность, разграничение собственности, орган местного самоуправления, земельный участок, недвижимые вещи, государственная регистрация права собственности.
 
Legal adjusting of origin of right of municipal ownership on lot lands
M. S. Sotnikova
Presently procedures of differentiating once of single public domain on earth are not complete. Therefore in a theory and practice there is a row of questions, related to attributing of separate public earths to the municipal property. Remains actual and problem of transition of lot lands from state in a municipal property and vice versa.
Keywords: municipal property, differentiating of property, organ of local self-government, lot land, immovable things, state registration of right of ownership.
 
Муниципальная собственность играет важнейшую роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований. Однако современное состояние муниципальной собственности оставляет желать лучшего: муниципальные предприятия в основном убыточны; учреждения — высокозатратны; местные бюджеты в большинстве своем дотационны; обеспечение населения некоторыми видами услуг объектов муниципальной собственности, как правило, ниже социальных стандартов. Следовательно, объективно назрела необходимость совершенствования системы муниципальной собственности и механизма управления ею[1].
Отношения в сфере муниципальной собственности регулируются нормами различной отраслевой принадлежности, образующими в совокупности комплексный (межотраслевой) институт, объединяющий нормы земельного, гражданского, муниципального и иных отраслей права.
Механизм возникновения муниципальной собственности на землю включает в себя три источника формирования муниципальной собственности, которые можно обозначить как публично-правовые (т. е. присущие муниципалитетам как публично-правовым образованиям).
Первый источник — это разграничение некогда единой государственной собственности на землю с выделением федеральных и муниципальных земель. Итоги данной процедуры закреплены в п. 3 ст. 37 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», а также в постановлении Верховного совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Последний нормативный правовой акт не был напрямую посвящен вопросам муниципальной собственности на земельные участки, однако определял перечень объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, региональную и муниципальную собственность, что впоследствии стало основанием для закрепления и соответствующих земельных участков.
Непосредственный же механизм разграничения государственной собственности на землю и выделения из ее состава муниципальной собственности был прописан в Федеральном законе от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[2]. Предусмотренная данным законом процедура составления перечней земельных участков, на которые должно было возникать право соответствующей публичной собственности, грозила растянуться на несколько десятилетий, причем однозначных критериев распределения всех земельных участков в законе не содержалось. Например, было неясно, в собственность какого уровня должны попасть городские леса или земли общего пользования.
Под влиянием подобной неопределенности в научной литературе до сих пор встречаются
выводы о том, что якобы «земли поселений относятся в основном к муниципальной собственности, а значит, и расположенные на них насаждения будут относиться к муниципальной собственности»[3]. По поводу подобного мнения о городских лесах нет возражений, однако в отношении остальной территории населенных пунктов заметим, что они уже сейчас по большей
части находятся реально или потенциально в частной собственности, будучи занятыми индивидуальными жилыми домами (приусадебными наделами личного подсобного хозяйства), а также многоквартирными домами (соответствующие участки будут переданы в общую долевую собственность собственникам квартир). Если к этому перечню добавить общественно-деловые, производственные, культовые, рекреационные и иные объекты, в подавляющем большинстве случаев не находящиеся в муниципальной собственности, то потенциальный перечень муниципальных земель и вовсе сократится.
В этой связи следует обратить внимание на тот факт, что ЗК РФ, принятый в октябре 2001 года, построен на презумпции, что разграничение государственной собственности на землю уже состоялось. Это было далеко не так в 2001 году, и даже по состоянию дел на начало 2009 года нельзя сказать, что процедура разграничения государственной собственности подходит к концу.
Разумеется, такое несоответствие законодательной презумпции правовой реальности было необходимо устранить. Для этого в апреле 2006 года в Федеральный закон от 25.10.2001
№ 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» были внесены изменения, согласно которым в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Вместо долгой и забюрократизированной процедуры составления и согласования перечней ст. 30.1 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлена принципиально другая, «упрощенная» модель: государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного
самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности, утвержден постановлением Правительства РФ от 30.06.2006 № 404 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».
В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности поселений могут находиться, например, автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения. В свете п. 3 ст. 19 ЗК РФ в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Таким образом, нормативно закреплено, что органы местного самоуправления владеют недвижимым имуществом — земельными участками, которые впоследствии могут быть переданы в государственную собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Второй принципиальный источник формирования муниципальной собственности — переход в муниципальную собственность земельных участков граждан и юридических лиц (т. е. частной собственности).
Наиболее массовой является процедура выкупа земельных участков для муниципальных нужд. Этот механизм определен статьями 49 и 55 ЗК РФ. Обратим внимание на тот факт, что законодатель не предусматривает произвольного применения данной процедуры «по желанию» органов местного самоуправления: как следует из п. 2 ст. 49 ЗК РФ, такое изъятие за выкуп допустимо только в случаях, когда отсутствуют другие варианты возможного размещения этих объектов. Из приведенного в статье перечня публичных нужд муниципалитетам досталось всего два: для размещения объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, а также для размещения автомобильных дорог межмуниципального или местного значения.
Предусмотрены законом и специальные гарантии прав собственников изымаемых участков. Так, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Регламенты выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника, определения выкупной цены такого участка, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Поскольку перечень оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд не сформулирован как исчерпывающий, другие федеральные законы внесли в него свои дополнения. Так, согласно п. 1 ст. 32 ЖК РФ жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Типичным при этом является выкуп земельного участка в случае признания многоквартирного дома аварийным или подлежащим сносу (реконструкции). Как следует из п. 10 ст. 32 ЖК РФ, если собственники квартир такого дома в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.
Представляется, что принудительное изъятие земельного участка, где расположено ветхое и аварийное жилье, для муниципальных нужд не соотносится с существующим на сегодняшний день нормативным и общепринятым пониманием «муниципальных нужд». В свете п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Как видно из этого определения, строительство частными фирмами элитных домов, обычно практикуемое на освобождаемой от ветхого и аварийного жилья территории, никак не подпадает под определение «муниципальных нужд», даже при его самом широком толковании. Следовательно, необходимо разработать иной механизм, который позволил бы предотвращать конфликты, аналогичные случившимся в Южном Бутово.
В рамках рассматриваемой процедуры законодатель предусматривает еще одну схему пополнения муниципальной собственности за счет частной, имеющую также принудительный и небезвозмездный характер. Такой механизм предусмотрен Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Данная процедура принудительной (и преимущественной) покупки пока не имеет массового применения, хотя остается перспективной.
Кроме того, в муниципальную собственность могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в порядке ст. 225 ГК РФ. Бесхозяйной является вещь, не имеющая собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Такие недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на чьей территории они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Правилом п. 2 ст. 53 ЗК РФ предусмотрено, что при отказе от права собственности на земельный участок право собственности на этот участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения этого права. По общему правилу, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, город-
ского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории — собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.
Третий источник формирования муниципальной собственности на землю — передача земельных участков, уже разграниченных и закрепленных, в федеральную или региональную собственность, в собственность муниципальных образований. Сразу оговоримся, что на практике более распространенной является противоположная ситуация, связанная с изъятием земельных участков из муниципальной в федеральную (субъектов Российской Федерации) собственность. Обратим внимание: федеральные законы не регулируют процедуру выкупа муниципальных участков для федеральных нужд (например, для строительства автомагистралей), однако достаточно подробно рассматривают выкуп таких участков из частной в публичную собственность. Между тем, в отличие от советских времен, когда существовала единая государственная собственность на землю, в настоящее время конституционный принцип равной защиты всех форм собственности не может быть нарушен произвольным перекраиванием муниципальных земель.
Возможность пополнения муниципальной собственности на земельные участки за счет федеральной собственности предоставляет Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях”» (далее — Закон
№ 244-ФЗ), определивший порядок передачи из федеральной собственности в муниципальную земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в границах курортов федерального значения.
При этом речь идет не о неразграниченных государственных землях, а именно об участках, которые ранее были отнесены к федеральной собственности, и такое право федеральной собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Однако если первоначально наделение муниципальных образований различного рода имуществом, включая земельные участки, осуществлялось в «добровольно-принудительном» порядке без согласования вопросов о передаче имущества с самими муниципальными образованиями, то п. 6 ст. 1 Закона № 244-ФЗ предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, обязан принять решение о передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность соответствующих земельных участков в двухмесячный срок с даты поступления соответствующего предложения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Подводя итоги, сформулируем следующее определение: под муниципальной собственностью на земельные участки понимается форма публичной собственности, сформировавшаяся в ходе разграничения государственной собственности на землю либо по иным предусмотренным законом основаниям, отличительной чертой которой является особый характер задач муниципальных органов власти и вытекающая из этого специфика владения, пользования и распоряжения земельными участками для создания условий жизнеобеспечения потребностей населения муниципального образования.
 
Библиография
1 См.: Абидова Ю.М. Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в России (историко-правовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир, 2006. С. 3.
2 Утратил силу с 1 июля 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ.
3 Шуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. — М., 2007. С. 105.