Правовое регулирование закупочной деятельности в Мексике

УДК 347.7(72)

Страницы в журнале: 137-142 

Е.В. Сидорова,

научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, советник юстиции 3 класса Россия, Москва sve-evs@yandex.ru

Анализируется регуляторная база сферы государственных закупок в Мексике. Актуальность статьи определяется тем, что в России продолжается реформа закупок. Так, вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», нормы которого направлены на обеспечение эффективного расходования бюджетных средств и оптимизацию процесса закупки. В настоящее время Мексика относится к странам, которые имеют лучшую международную практику обеспечения добросовестного поведения участников государственных закупок [13]. Мексика выделила задачу повышения эффективности государственных закупок как приоритетную. Представляется, что анализ сложившейся практики, рекомендации и предложения в сфере закупок в Мексике могут быть использованы для развития законодательства о закупках в России.

Ключевые слова: закупки, закупка у единственного поставщика, заказчик, закупочные процедуры, зарубежное законодательство, Мексика, практика, тендер.

Реформирование закупочной деятельности в Мексике проводилось в 2009 и 2012 годах. Целями реформ были упрощение процедуры закупки; разработка схемы применения простых и гибких требований; максимизирование стоимости; использование лучших практик закупки; обеспечение прозрачности, максимальной публичности, равенства, конкурентоспособности и простоты закупки; продвижение участия мексиканских предприятий; распространение информации через сеть Интернет.

В настоящее время в Мексике проведение тендеров в процессе закупок осуществляется на основе Закона о закупках товаров, услуг лизинга и других видах услуг в государственном секторе (The Law on Public Sector Procurement, Leases and Services; далее — Закон о закупках) и Закона о закупках работ и сопутствующих услуг (The Law on Public Works and Related Services) [14, р. 98]. Закон о закупках регламентирует закупки, осуществляемые государственными органами, в том числе административными единицами Президента Республики, министерствами и Государственно-правовым управлением Президента, Генеральной прокуратурой, децентрализованными органами, субъектами федерации, муниципалитетами. Кроме того, Закон о закупках распространяется на закупочную деятельность юридических лиц1. К предприятиям с государственным участием относятся: национальные кредитные общества, национальные институты страхования, компании-гаранты, предприятия с государственным участием, где государство обладает более чем 50% акционерного капитала, компании, в уставном капитале которых фигурируют ценные бумаги государства или государство имеет полномочия назначать членов управляющего органа, генерального директора, отменять договоры управляющего органа.

Законодательство о закупках субъекта федерации может отличаться от федерального законодательства. Это связано с тем, что существуют отдельные нормативные правовые акты на уровне штатов, регулирующие закупки на местном уровне.

Порядок проведения тендеров и основополагающие принципы госзакупок и закупок для юридических лиц установлены в ст. 134 Конституции Мексики (далее — Конституция) [2]. К принципам закупки относятся: эффективность, экономичность, прозрачность и добросовестность. Эффективность означает достижение целей посредством рационального использования существующих средств, а именно получать результат по наименьшей цене. Экономичность предусматривает использование денег, товаров, работы, времени и других ресурсов с целью полного удовлетворения потребностей. Прозрачность означает, что информация о закупках должна быть доступна и понятна. Добросовестность — пунктуальное исполнение обязательств сторонами.

Законодательство, регулирующее закупки, состоит из Конституции; Закона о закупках [3]; Регламента к Закону о закупках [8]; Закона о закупках работ и сопутствующих услуг [4]; Регламента к Закону о закупках работ и сопутствующих услуг [9]; Закона о нефти в Мексике [5]; Регламента к Закону о нефти в Мексике [7]; Закона о развитии конкурентоспособности микро, малого и среднего предпринимательства [6]; Соглашения о создании Межведомственной Комиссии Федеральной государственной администрации по закупкам и работам микро, малого и среднего предпринимательства [1]; Правил по определению, аккредитованию и проверке товаров отечественного производства [12]; Правил по проведению тендеров с международным участием в рамках Соглашений о свободной торговле [10]; Правил по установлению ценовых преференций товарам отечественного производства [11].

Кроме того, Мексика участвует в ряде соглашений о свободной торговле. Положения, касающиеся государственных закупок, включены в соглашения с США и Канадой (НАФТА), Европейской ассоциацией свободной торговли, Центральной Америкой (Сальвадор, Гватемала, Гондурас), Израилем, Японией, Чили, Европейским союзом, Никарагуа, Колумбией и Коста-Рикой. По отношению к этим странам предоставляется национальный режим, в частности не применяется требование по содержанию 50% отечественных компонентов.

В Законе о закупках содержатся основные требования к закупке товаров, работ, услуг; устанавливается регламент закупки; предусматриваются механизм контроля, антикоррупционные механизмы и порядок участия частного сектора в закупках. Законом о закупках определяется перечень товаров, работ, услуг, в частности закупка движимого имущества, услуг лизинга, консультационных услуг, научных исследований, страхования, перевозки, услуг уборки и охраны.

Доступ к разнообразной информации о закупочной деятельности осуществляется через систему закупок СompraNet, в частности к документам о возможностях закупок, сроках подачи заявлений на участие и критериев отбора и оценки, решениям о заключении договоров, ежегодным программам закупок организаций с государственным участием. Также в системе СompraNet публикуются процедуры проведения конкурса с участием по крайней мере трех предприятий, прямой передачи контракта определенному поставщику, проведения тендера (извещения, протоколы разъяснительных совещаний и вскрытие заявок), жалобы и информация по заключенным договорам. Одновременно информация о закупках размещается в Информационном бюллетене федерации. Учитывая полную открытость по всем процедурам и доступность информации по зарегистрированным поставщикам, фиксируется большое количество нарушений свободной конкуренции. Самыми распространенными нарушениями являются сговор между заинтересованными компаниями-поставщиками и неправомерное отклонение предложений поставщиков на первом этапе конкурсов.

Мексика имеет опыт применения общественного контроля посредством привлечения общественных наблюдателей к процессу закупок. Привлечение всех заинтересованных в процедуру закупки может способствовать оптимизации, обеспечению прозрачности системы закупок в Российской Федерации.

Согласно законодательству о закупках все закупки товаров, работ и услуг осуществляются посредством проведения тендеров. В исключительных случаях могут быть использованы другие способы закупки. Тендеры могут проводиться в электронной, бумажной и смешанной (электронной и бумажной) форме. Заказчик не вправе самостоятельно определить иной способ закупки, кроме установленного в законе. В Законе о закупках предусмотрен закрытый перечень закупок: тендер, конкурс с участием по крайней мере трех предприятий и прямая передача контракта определенному поставщику. Наиболее предпочтительным является тендер из-за прозрачности и конкурентности  процесса закупки. Исключением из общего правила являются штаты Герерро, Чиапас, Сакатекас, Коауила, которые не устанавливают тендер в качестве основного способа закупки. Тендеры могут быть двух видов: национальные (отечественные компании и не менее 50% мексиканского производства) и международные (иностранные, отечественные компании и до 40% мексиканского производства). Международный тендер может быть двух видов: открытый для участия всех товаров и услуг и конкурс для компаний стран, в отношениях с которыми Мексика имеет обязательства в сфере государственных контрактов. Открытый международный тендер может быть использован в случаях, если необходимый товар или услуга не могут быть предоставлены отечественными компаниями или компаниями, с которыми Мексика заключила соглашения в сфере закупок; национальные и иностранные поставщики не могут выполнить условия контракта или от них не поступило заявок на участие в тендере; закупки финансируются посредством международных кредитов и займов. Вместе с тем конкурсы, в которых участвуют только национальные производители, превалируют над международными. Это обусловлено тем, что в Мексике предусмотрена ценовая преференция в размере 15%; имеются требования по содержанию национальных компонентов; при равных уровнях цены и качества предпочтение отдается отечественному производителю. Из этого следует, что осуществляется намеренная дискриминация иностранных компаний путем установления требований о содержании местных компонентов.

Закон предусматривает изучение рынка, в частности товаров или услуг и соответствующих цен. Изучение используется для того, чтобы убедиться, что не существует доступных поставщиков на рынке и что, следовательно, закупка может осуществляться с помощью другого способа закупки, а не с помощью тендера.

Способы закупки у единственного источника и конкурс с участием по крайней мере трех  предприятий являются менее предпочтительными по сравнению с тендером. Прямая передача контракта определенному поставщику и конкурс с участием по крайней мере трех предприятий применяется только в установленных случаях: если затронуты вопросы национальной безопасности; существует только один поставщик; возникли непредвиденные и непреодолимые обстоятельства; предшествующий тендер был признан недействительным; стоимость контракта не превышает установленного предела, и общая сумма всех контрактов не превышает 30% годового бюджета (статьи 41 и 42 Закона о закупках).

Процесс закупки можно разделить на этапы: до, во время и после проведения закупки. Действия до проведения аукциона: процессы, которые должны следовать друг за другом до того, как осуществится покупка. Этап начинается с оценки потребностей, составления плана и бюджета. Также он включает определение технических и экономических условий покупки, выбор способа закупки и в случае тендера и конкурса с участием по крайней мере трех предприятий — размещение и распространение извещения. Второй этап процесса закупки состоит из регистрации участников, если проводится тендер или конкурс с участием по крайней мере трех предприятий, предъявление и получение технических и экономических предложений, вскрытие, рассмотрение и оценка, решение и подписание договора. Третий этап включает присуждение и оформление договора, порядок оплаты и контроль за исполнением договора.

В Законе о закупках установлены сроки проведения закупки. Так, План закупки товаров, работ, услуг размещается на срок не менее 1 года. По общему правилу, время, предоставляемое участникам торгов для получения доступа к документации о торгах, составляет 15 рабочих дней со дня публикации объявления о проведении торгов, но не меньше чем 10 рабочих дней (20 рабочих дней, если тендер проводится с международным участием). В соответствии с законом время, предоставляемое участникам торгов для направления вопросов, составляет 24 часа до проведения разъяснительного совещания. Ответы на свои вопросы участники получают на разъяснительном совещании или за 6 рабочих дней до представления заявок. Внести изменения в извещение о закупке возможно не позднее чем за 7 дней до вскрытия заявок. Условия, содержащиеся в извещении, могут быть изменены в течение процесса проведения аукциона; изменения осуществляются до того, как поставщики представили свои заявки; изменения не должны нарушать принцип конкуренции и не должны заменять или изменять характер товара или услуг. Законодательство о закупках субъекта федерации может отличаться от федерального законодательства, например в штатах Герреро, Халиско, Сонора, Сакатекас и Юкатан не предусмотрена возможность вносить изменения в извещение.

Публикация извещения осуществляется посредством электронной системы CompraNet и в Информационном бюллетене федерации и должна содержать следующую информацию: предмет закупки, объем закупки, число участников, сроки оказания работ и информацию, когда было опубликовано извещение в CompraNet. Требования для извещения: указание места, даты, в соответствии с которыми заинтересованные стороны смогут получить информацию об условиях проведения тендера, в том числе о цене и форме оплаты; дата, время и место проведения разъяснения документации, представления, вскрытия заявок; специфические критерии, которые будут использоваться для оценки предложений; проект договора, предлагаемый к подписанию сторонами; обязательные условия, которые должна выполнять заинтересованная сторона для идентификации ее в качестве юридического лица. Условия проведения закупки должны содержать следующую информацию: инструкции по составлению, вручению заявок и гарантии; форма и условия проведения закупки; форму и документы, которые должны представить юридические лица свидетельствующие об их правоспособности; обязательные требования, которые должны исполнить участники; документы и данные, которые должны представлять участники; дату, час и место для предъявления и вскрытия заявок, решения и подписания договора; критерии и формы для оценки заявок и присуждения договора. Отличительной особенностью закупки в Мексике является то, что до публичного обнародования проводится проверка содержания извещения. Обычно эта проверка осуществляется внутренними органами контроля (Контрольное управление); без разрешения этого органа контроля опубликованное извещение не является действительным.

Перед предъявлением заявок участники могут получить публичные разъяснения по документации. Информация о вопросах и ответах должна быть доступна всем участникам. Разъяснение вопросов осуществляется с помощью электронной системы или электронной почты в течение 24 часов (например, данная практика есть в штатах Герреро, Сакатека, Оахака де Хуарес). Федеральным законодательством предусмотрена возможность осуществлять разъяснение в соответствии со следующим: необходимо указывать окончание разъяснения документации, дату и время; вопросы о разъяснения документации должны быть краткими и связанными с пунктами, содержащимися в извещении. Вопросы, не отвечающие указанным требованиям, не рассматриваются.

Во всем процессе закупки важно ограничивать и контролировать контакт между заказчиком и поставщиком, чтобы у участников не было влияния на решение. Единственно возможный механизм контроля состоит в том, чтобы установить, что коммуникация между этими двумя сторонами может быть только в течение предъявления заявок. Кроме того, такое общение возможно в случае, когда необходимо комментировать технические специфические вопросы, в этом случае должна быть сделана публичная запись. Наличие общественных контролеров важно в течение всего процесса покупок, однако особенно в оценке предложений и отклонении заявок.

Для участия в закупке поставщик обязан подтвердить юридическую правоспособность юридического лица; представить декларацию; быть зарегистрированным в системе CompraNet 5.0; не должен иметь отношения к статьям 50 и 60 Закона о закупках. Закон устанавливает случаи, при которых поставщики не могут участвовать в процедуре закупки: если они совершили преступления или коррупционные действия, если имеется личный интерес, если несут налоговую или административную ответственность.

Оценка заявок проводится в определенном порядке. Если закупка осуществляется посредством федеральных средств, то одновременно оцениваются технические и экономические показатели; если закупка оплачивается за счет средств субъектов федерации, то сначала оцениваются технические показатели. В случае если показатели, заданные заказчиком, технически верны, далее осуществляется проверка экономических показателей. Оценка показателей может осуществляться в разные дни. Например, в Оахака де Хуарес между рассмотрением технических и экономических предложений может проходить 2—3 дня.

Законодательно установлены критерии и методика оценки заявок. Методы оценки заявок используются следующие: балльный и процентный, соотношение затрат и результатов, бинарный метод. При оценке заявок в первую очередь должен использоваться балльный и процентный метод, если данный метод не может быть использован, то применяется метод соотношения затрат и результатов и в крайнем случае бинарный метод. Бинарный метод оценки заявок на практике используется крайне редко.

Критерии оценки заявок могут быть двух видов: критерии оценки заявок на участие в закупке и критерии оценок заявок на присуждение заказа данному победителю. Первая группа критериев сфокусирована на квалификации участника, опыте, экономическом потенциале, гарантиях; тогда как вторая группа критериев концентрируется исключительно на характеристике товаров, работ или услуг. В зависимости от методики оценки заявок будут использоваться соответствующие критерии оценок заявок на присуждение заказа победителю. Так, при использовании бинарного метода единственным критерием присуждения заказа будет цена. В случае использования балльного и процентного метода будут использоваться следующие критерии: cроки (периоды), цена, условия оплаты и срок гарантии качества товаров, функциональные характеристики товаров. Если используется балльная и процентная методика оценки при закупке услуг, как правило, применяется критерий качества (доступные средства, административные системы, методология). Значимость критерия качества составляет 60%, цены — 40%. Необходимо отметить, что Закон о закупках не устанавливает пределы получения самой низкой цены: не навязывает какой-то предел по цене и не обязывает публиковать максимальную цену.

За неисполнение законодательства о закупках в Мексике предусмотрена административная ответственность. Если покупатель или поставщик нарушают положения Закона о закупках, на них налагается штраф в размере от 50 до 1000 минимальных размеров оплаты труда (далее — МРОТ). Штраф назначается, если участники не подписали договор, общая сумма которого не превышает 50 МРОТ, в размере от 10 до 45 МРОТ. В случаях, предусмотренных ст. 60 Закона о закупках, запрещается участие в тендерах или подписание договоров на срок от 3 до 5 лет. Решение о возложении административной ответственности принимает Министерство государственной службы.

Существует три механизма разрешения споров, возникающих из договоров: оспаривание, примирение спорящих сторон и арбитраж. Согласно ст. 84 Закона о закупках стороны могут выбрать другие механизмы для решения спора, в том числе обращение в федеральные судебные органы. Возможно также применять процедуру ампаро. Кроме того, споры, возникающие по поводу манипуляций, сговора, недобросовестной конкуренции, должны быть рассмотрены Федеральной комиссией по конкуренции. В большинстве случаев стороны предпочитают не использовать судебный порядок рассмотрения споров, применяют другие механизмы рассмотрения споров.

На основе изложенного можно сделать вывод, что в Мексике проведение тендеров в процессе госзакупок, закупок для юридических лиц осуществляется на основе Закона о закупках и Закона о закупках работ и сопутствующих услуг. Закон о закупках распространяется на юридические лица, органы государственной власти и муниципалитеты. Законодательство о закупках субъекта федерации может отличаться от федерального законодательства в части сроков, возможности внесения изменений в извещение и др. Закупка осуществляется на основе таких принципов, как эффективность, экономичность, прозрачность и добросовестность.

В целом законодательство о закупках представляет собой достаточно определенную и прозрачную процедуру закупки, с простыми и гибкими требованиями. Например, определен перечень закупок, способы закупки: тендер (национальный или международный); конкурс с участием по крайней мере трех компаний или прямая передача контракта. Несмотря на то что предпочтительным является тендер, в последнее время все чаще стал применяться такой способ закупки, как прямая передача контракта. Кроме того, законодательно установлены критерии оценок заявок и метод оценки заявок участников. Предусмотрен общественный контроль над процессом закупки, доступ к разнообразной информации через систему закупок СompraNet.

Список литературы

1. Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Compras y Obras de la Administración Pública Federal a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/web/ guest/normatividad

2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=8403bf45-7de4-4dd5-96d2-829a12b01983&groupId=10157

3. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. URL: https://www.comprasdegobierno.gob. mx/es/c/document_library/get_file?uuid=d8737fd1-7f0e-4f00-89af-466eb0da812e&groupId=10157

4. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/ document_library/get_file?uuid=3d6f1724-3d92-47b3-aa13-b316f2108b23&groupId=10157

5. Ley de Petróleos Mexicanos. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=4b2489a9-ed1f-48a8-85e2-a143117128d0&groupId=10157

6. Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=9f11537d-0b1f-4818-8c6a-baab909a7f6b&groupId=10157

7. Reglamento a la Ley de Petróleos Mexicanos. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=c8abbc4d-9afd-429f-ae06-99fd2d053ee3&groupId=10157

8. Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=f15c1977-59c1-4c9a-9eb9-1f2e51579492&groupId=10157

9. Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/es/c/document_library/get_file?uuid=4b2489a9-ed1f-48a8-85e2-a143117128d0&groupId=10157

10. Reglas para la aplicación de las reservas contenidas en los capítulos o títulos de compras del sector público de los tratados de libre comercio suscritos por los Estados Unidos Mexicanos. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/ web/guest/normatividad

11. Reglas para la aplicación del margen de preferencia en el precio de los bienes de origen nacional, respecto del precio de los bienes de importación, en los procedimientos de contratación de carácter internacional abierto que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/web/guest/normatividad

12. Reglas para la determinación, acreditación y verificación del contenido nacional de los bienes que se ofertan y entregan en los procedimientos de contratación, así como para la aplicación del requisito de contenido nacional en la contratación de obras públicas, que celebren las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. URL: https://www.comprasdegobierno.gob.mx/web/guest/normatividad

13. URL: http://www.v1a.ru/upload/iblock/bad/ bad8fbaec06dc1e06c8d33c3aceac3cb.pdf

14. WTO Trade Policy Review. Mexico, 2013. P. 98.

Библиография

1 Действие данного закона не распространяется на закупки, которые осуществляет нефтяная компания PEMEX, если эти закупки связаны с добычей нефти; закупки, осуществляемые научными публичными центрами за счет средств фондов научных исследований и технологического развития, федеральными судебными органами, за исключением Верховного суда Мексики.