Правовое регулирование конфликта интересов на государственной службе посредством этических норм

УДК 342.95 

Страницы в журнале: 65-69

А.Д. Ильяков,

кандидат юридических наук, советник юстиции, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ Россия, Москва systemconsult@yandex.ru

Правовое регулирование системы государственного управления России и противодействия коррупции имеет пробелы, связанные с отсутствием нормативной регламентации действий государственных служащих, основанных на личной заинтересованности нематериального характера. Исследуется проблема эффективности системы государственного управления, связанная с вытеснением правовых инструментов государственного управления неправовыми, вызывающими иную личную заинтересованность должностных лиц органов власти: клановость, протекционизм, кумовство, корпоративизм, клиентелизм и т. д. Формулируются предложения, направленные на повышение эффективности системы государственного управления и вытеснение неправовых средств управления из сферы государственной службы путем правовой регламентации личной заинтересованности государственных служащих нематериального характера посредством этических норм, что будет способствовать улучшению состояния законности.

Ключевые слова: коррупция, государственное управление, государственные должности, конфликт интересов, норма, государственный служащий.

Об актуальности темы противодействия коррупции неоднократно писалось на страницах журнала, однако ряд аспектов, посвященных данной тематике, по-прежнему заслуживает внимания.

Одним из условий, препятствующих эффективному противодействию коррупции, является существование в Российской Федерации неправовых форм государственного управления, выражающихся в протекционизме, корпоративизме, клиентелизме и других явлениях, основанных на наличии у публичных должностных лиц личной заинтересованности нематериального характера, возникающей в процессе принятия публично-властных решений и наносящей ущерб общественным интересам.

Согласно результатам исследований в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов [3, с. 342—346] лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства.

Действия государственных служащих, использующих свое служебное положение и имеющееся в этой связи влияние в личных целях для предоставления по своему усмотрению не закрепленных законом необоснованных преимуществ, не имеющих прямого материального выражения, третьим лицам, находящимся с ними в дружеских, родственных, корпоративных и иных подобных отношениях, не могут с позиции действующего антикоррупционного законодательства расцениваться как коррупция.

Таким образом, государственные служащие, уполномоченные обществом для выполнения задач, стоящих перед государственными органами, используют свои полномочия в личных целях, что влечет подмену правовых инструментов государственного управления (в виде регламентированного законодательством порядка и мотивов принятия решений) неправовыми, основанными на личной заинтересованности нематериального характера, а в итоге приводит к дисфункции системы государственного управления.

Такие последствия в данном случае абсолютно аналогичны по своей сути негативному влиянию коррупции, в основе которой лежит материальная личная заинтересованность, когда правовые инструменты государственного управления также подменяются неправовыми, но имеющими явное материальное выражение.

Вместе с тем личная заинтересованность нематериального характера не относится к коррупции в действующем законодательстве, поэтому основанные на такой заинтересованности действия государственных служащих выходят за рамки правового поля, несмотря на их явную опасность для государства и общества.

Установленное в законодательстве понятие «конфликт интересов» подразумевает под собой исключительно материальную составляющую личной заинтересованности, даже невзирая на внесенные в октябре 2015 года довольно существенные изменения в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ), однако учитывая при этом значение термина «коррупция», установленное п. 1 ст. 1 Закона № 273-ФЗ (получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав).

В этой связи очевидной представляется необходимость правового регулирования действий государственных служащих, основанных на личной заинтересованности нематериального характера.

При этом целесообразно, на наш взгляд, обратить внимание на моральные аспекты государственной службы, регулируемые посредством этических норм.

С этой целью были проанализированы положения законодательства, содержащие этические нормы, на предмет запрета использования своего влияния, обусловленного должностным положением, в личных целях. Было уделено внимание санкциям за нарушение данных норм.

В результате установлено следующее.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ст. 10 регламентирует принятие присяги судьей КС РФ следующего содержания: «Клянусь честно (здесь и далее выделено нами. — А.И.) и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более».

Как следует из текста присяги, категории «честно» и «добросовестно» имеют морально-нравственный характер, так же как и «подчиняясь… никому более».

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу: «Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть».

Из текста видно, что помимо обязательства исполнять свои обязанности «честно и добросовестно», судья клянется «быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть».

Присяга адвоката, предусмотренная ст. 13 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», также помимо обязательства честно и добросовестно исполнять обязанности предписывает адвокату «руководствоваться кодексом профессиональной этики адвоката». Кодекс профессиональной этики адвоката (принят Первым Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003; далее — Кодекс этики) содержит принципы и нормы профессиональной деятельности, а ст. 18 предусматривает применение мер дисциплинарной ответственности, определенных законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре и Кодексом этики.

Согласно ст. 14 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом РФ 11.02.1993 № 4462-1) нотариус, впервые назначенный на должность, приносит присягу следующего содержания: «Торжественно присягаю, что обязанности нотариуса буду исполнять в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку». Законодательством субъектов Российской Федерации может быть предусмотрен иной текст присяги нотариуса.

В соответствии со ст. 40 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» военнослужащий, являющийся гражданином, впервые поступившим на военную службу, или гражданин, не проходивший военной службы и впервые призванный на военные сборы, приводится к военной присяге перед Государственным флагом РФ и боевым знаменем воинской части.

Утверждается следующий текст военной присяги: «Я, (фамилия, имя, отчество), торжественно присягаю на верность своему Отечеству — Российской Федерации. Клянусь свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников. Клянусь достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество».

Военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, впервые поступивший на военную службу в Российской Федерации, дает обязательство. Утверждается следующий текст обязательства: «Я, (фамилия, имя, отчество), даю обязательство соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников, достойно исполнять воинский долг».

Следует отметить, что до принятия военной присяги на военнослужащего налагается ряд ограничений: он не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы), задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов; за военнослужащим не могут закрепляться оружие и военная техника; к военнослужащему не может быть применен дисциплинарный арест.

Гражданин, принятый на службу в таможенные органы, не позднее 2 месяцев со дня присвоения ему первого специального звания принимает присягу, текст которой установлен п. 1 ст. 19 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»: «Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника таможенного органа Российской Федерации неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации, добросовестно исполнять свои должностные обязанности».

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон № 2202-1) — один из немногих, помимо теста присяги (п. 1 ст. 40.4), содержит санкцию за ее нарушение (пп. «в» п. 1 ст. 43).

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает присягу прокурора следующего содержания: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры».

Аналогичная по конструкции норма с той же санкцией (п. 3 ч. 2 ст. 30) содержится в Федеральном законе от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», при этом текст присяги (ст. 19) почти дословно совпадает с текстом присяги прокурора.

В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник, впервые поступивший на службу в органы внутренних дел, приводится к присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: «Я, (фамилия, имя, отчество), поступая на службу в органы внутренних дел, торжественно присягаю на верность Российской Федерации и ее народу! Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника органов внутренних дел: уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы; быть мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью; достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, хранить государственную и служебную тайну. Служу России, служу Закону!».

В данном случае ответственность за нарушение присяги, соблюдение которой согласно п. 3 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации (утв. указом Президента РФ от 14.10.2012 № 1377; далее — Устав) является служебной дисциплиной[1], установлена п. 37 Устава: «Основанием для наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания является нарушение им служебной дисциплины».

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» соблюдение присяги является неотъемлемой частью служебной дисциплины судебного пристава. Текст присяги[2], которую судебный пристав приносит при вступлении в должность, также не содержит явного запрета на использование должностного положения в личных целях.

Как видно, приведенные положения содержат ряд этических норм, имеющих морально-нравственный характер: совесть, уважение, достоинство, добросовестность, честь, моральная чистота, скромность. Вместе с тем действия государственного служащего, использующего свое служебное положение и обусловленное предоставленными полномочиями влияние в личных целях, для предоставления из нематериальной заинтересованности по своему усмотрению необоснованных преимуществ связанным с ним лицам, не может расцениваться как соответствие указанным морально-нравственным категориям.

В то же время такое поведение не может квалифицироваться как прямое нарушение этических норм законодательства, в связи с чем неоднозначность толкования данных положений может быть использована по усмотрению правоприменителя, что само по себе является коррупциогенным фактором и влечет возможность избирательного применения общих правил. Например, суд, не отрицая того, что факт представления А.М. Багметом подложных документов для присвоения ему ученой степени не подтвердился, указал, что А.М. Багмет, не возражавший против присвоения ему ученого звания, тем самым способствовал нарушению закона в отношении себя лично, что и являлось нарушением с его стороны присяги, повлекшим увольнение из органов прокуратуры (определение КС РФ от 16.07.2009 № 1040-О-О).

Расширение пределов усмотрения может заключаться как в предоставлении необоснованных преимуществ, так и в создании условий для «сведения счетов» с неугодными работниками.

В практике имеются примеры увольнения с государственной службы лиц за нарушение этических норм. Так, Н. проходил службу в органах прокуратуры. В период службы он выступил в средствах массовой информации с заявлениями о коррупционном поведении должностных лиц руководства прокуратуры области. По результатам указанных выступлений прокуратурой той же области были проведены служебные проверки. Заявления Н. подтверждения не нашли. Результаты служебных проверок были рассмотрены на расширенном заседании коллегии прокуратуры этой же области, где было принято решение внести ходатайство об увольнении Н. за совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника. Приказом прокурора той же области Н. был уволен из органов прокуратуры за нарушение присяги и совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника, на основании п. 1 ст. 41 и пп. «в» п. 1 ст. 43 Закона № 2202-1.

Решением районного суда города, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам областного суда, заявителю отказано в удовлетворении его требования о восстановлении на службе [2].

Как отметил Верховный Суд РФ, «с учетом специфики службы в органах прокуратуры помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, прокурорский работник может быть уволен по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случае нарушения Присяги прокурора, а также за проступки, не являющиеся нарушением трудовой дисциплины, но порочащие честь и достоинство прокурорского работника» [5].

В данном контексте следует согласиться с мнением о том, что нарушение сотрудниками прокуратуры в частности и государственными служащими в целом таких нравственных принципов, как принцип порядочности, ответственности, настойчивости, этичности, добросовестности, а также скромности и самокритичности (применительно к рассматриваемым действиям из личной заинтересованности нематериального характера), следует считать аморальным проступком [1].

Вместе с тем следует понимать, что категории порядочность, ответственность, настойчивость, этичность, добросовестность, а также скромность и самокритичность являются оценочными и широкие пределы усмотрения правоприменителя при оценке действий работника на соответствие названным категориям могут приводить к тому, что в неоднозначных ситуациях может иметь место своеобразное злоупотребление правом со стороны работодателя как с целью выгораживания «удобного» для работодателя работника, так и для выдавливания «неудобного».

Не комментируя конкретные ситуации и рассуждая отвлеченно, все же необходимо исходить из того, что в ряде случаев критика работником работодателя может быть вполне конструктивной и обоснованной, но в то же время неприятной для работодателя, обладающего, однако, при этом административным ресурсом для возможного прессинга критикующего.

Если же рассматриваемые действия государственного служащего имеют признаки дисциплинарного проступка [4], а также принимая во внимание, что «привлечь работника к дисциплинарной ответственности за нарушение моральных норм можно только в том случае, если федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине предусмотрены соответствующие основания» [1], предлагается такие основания установить.

При этом следует прямо указать на недопустимость использования своего служебного положения и обусловленного должностными полномочиями влияния в личных целях, для предоставления из нематериальной заинтересованности по своему усмотрению необоснованных выгод или преимуществ, не имеющих прямого материального выражения, лицам, состоящим с государственным служащим в близком родстве или свойстве, или связанным с ним имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

В качестве санкции за нарушение предлагаемых норм представляется целесообразным установить такую меру ответственности, как увольнение с государственной службы, что позволит исключить недобросовестного государственного служащего из системы государственного управления и послужит препятствием для его поступления на государственную службу вновь.

Данное предложение направлено на совершенствование этических основ государственной службы в части, касающейся соблюдения государственными служащими требований, установленных в целях противодействия коррупции. Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2016—2017 годы, мероприятия которого направлены на решение основных задач, в числе которых усиление влияния этических и нравственных норм на соблюдение лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции.

Список литературы

1. Губенко А.В., Губенко М.И. Привлечение работника к дисциплинарной ответственности за совершение аморального проступка // Законность. 2011. № 7.

2. Жигульских А.Н. К вопросу об ответственности военнослужащих за публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их руководителей // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 9.

3. Ильяков А.Д. Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 342—346.

4. Кондратьев С.М. Теоретико-правовые проблемы конструирования состава дисциплинарного правонарушения (проступка) военнослужащего // ЭНИ «Военное право». 2014. Вып. № 1.

5. Решение Верховного Суда РФ от 24.12.2012 № АКПИ12-1491.