Правовое регулирование наградных систем субъектов Российской Федерации

Е.В. ТРОФИМОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Хабаровской государственной академии экономики и права
 
Награждение как элемент признания заслуг получило широкое распространение в регионах нашей страны. Собственные государственные награды появились в отдельных местностях после распада Российской империи в период гражданской войны и по политическим причинам были сохранены в советских республиках после образования СССР. В 1918—1932 гг. учреждались ордена Азербайджана, Армении, Белоруссии, Бухары, Грузии, Закавказской СФСР, РСФСР, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана, Украины, Хорезма. Несмотря на то что в 1930-х годах ордена и медали стали атрибутом общесоюзного уровня государственности, в союзных и автономных республиках Советского Союза были сохранены награды в форме почетных грамот президиумов верховных советов и почетных званий[1]. Почетные звания в республиках были аналогичными, хотя иногда учреждались и оригинальные почетные звания, определявшиеся особенностями хозяйства и культуры конкретного субъекта СССР.
 
Наградные системы субъектов Российской Федерации получили импульс к развитию в начале 1990-х годов, в период «парада суверенитетов». Менее чем за два десятилетия, прошедших с этого момента, наградные системы субъектов Российской Федерации претерпели существенные изменения. Резко увеличилось общее количество региональных государственных наград. Наряду с традиционными формами (почетными грамотами и званиями) на региональном уровне появились новые виды государственных наград: ордена, медали, знаки, премии и др. Некоторые государственные награды 1990-х годов стали достоянием истории, и ими уже не награждают. А в некоторых субъектах Российской Федерации (Хабаровском крае, Архангельской и Псковской областях) государственные награды до сих пор не учреждены, хотя в этих районах установлены награды высших и иных органов государственной власти.
В литературе понятие «наградная система» употребляется часто, но его содержание и тем более определение до сих пор не устоялись. Чаще всего наградная система отождествляется с системой государственных наград, однако государственными наградами система не ограничивается и представляет собой достаточно широкое государственно-правовое явление, включающее награды, принципы наградной системы, субъектов наградного дела и наградное производство.
Награды субъектов Российской Федерации и федерального уровня подразделяются на государственные награды и награды государственных органов, причем последние — это награды высших органов государственной власти, отраслевые и ведомственные.
Согласно преамбуле Положения о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 02.03.1994 № 442 «О государственных наградах Российской Федерации») государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством. Сходные определения содержатся в наградном законодательстве субъектов Российской Федерации и в работах некоторых авторов[2].
В ряде исследований легальное определение хотя и перерабатывается, но в целом берется за основу. Например, Ю.Л. Кушер полагает, что государственные награды — это высшая форма поощрения граждан морального и материального характера, овеществленное свидетельство признания их особых заслуг перед государством и обществом[3]. Ю.А. Красиков считает государственные награды внешними знаками отличия, свидетельствующими о признании государством в лице соответствующих органов особых трудовых или военных заслуг индивида и иногда юридических лиц[4]. В.Е. Батюков признает государственными наградами высшие знаки отличия, символизирующие признание государства за выдающиеся заслуги в защите Отечества, науке, искусстве, просвещении, экономике[5]. Однако в указанных определениях отсутствуют существенные признаки, имеющие значение для отграничения государственных наград от наград других видов.
В.М. Дуэль предложила более развернутую дефиницию: государственная награда — это высшая форма официального поощрения, применяемая государственными органами для положительной оценки заслуженной деятельности индивидуально-определенного субъекта права, имеющая конкретное внешнее символическое выражение (орден, медаль, знак отличия), а также порождающая правовое последствие в виде пожизненного изменения правового статуса субъекта (как правило, несущее в себе блага и морального, и материального характера)[6]. Но в этом определении имеются неточности: орден не является внешним выражением награды (таковыми являются знак и (или) звезда ордена); содержатся необоснованные ограничения (например, в отношении форм наградных знаков — нет наградных званий и ряда других наградных форм) и, напротив, введены чрезмерно расширительные формулы и неспецифические признаки, которые не дают возможности выделить государственную награду среди множества других поощрений.
Государственные награды характеризуются рядом вполне определенных особенностей:
1) государственные награды применяются за заслуги наибольшей государственной и общественной значимости;
2) государственными наградами отмечаются заслуги публичные, т. е. признанные государством и общественностью, что проявляется при возбуждении, согласовании и разрешении ходатайства о награждении;
3) государственные награды устанавливаются нормативными правовыми актами высших органов государственной власти общей компетенции (в частности, государственные награды субъектов Российской Федерации обычно учреждаются законами, а нормативными правовыми актами главы или правительства субъекта Российской Федерации значительно реже, причем последний способ учреждения более характерен для государственных премий);
4) учреждение государственных наград и награждение ими осуществляется от имени государства, что обычно выражается в наименованиях государственных наград и в наделении полномочиями по награждению только высших органов государственной власти;
5) процедура награждения государственными наградами детально проработана, основана на коллективной общественно-государственной (публичной) оценке заслуг, призвана обеспечить надлежащую проверку их характера и степени, а потому более сложна, чем процедура награждения наградами государственных органов;
6) в официальной иерархии наград и поощрений, установленных и признаваемых государством, государственные награды занимают наиболее почетное место, считаются высшей формой поощрения.
Суммируя перечисленные выше признаки, государственной наградой следует считать высшую форму поощрения, учрежденную государством (Российской Федерацией или ее субъектом) и применяемую от его имени распорядительным актом высшего органа государственной власти в качестве официального признания значительных публичных заслуг человека перед страной и обществом.
Государственные награды — награды, которые наделены статусом государственных наград в нормативно-правовом порядке, даже если они не обладают какими-то из вышеперечисленных теоретических признаков, а также награды, которые отвечают теоретическим признакам государственных наград и за которыми законодательство прямо не закрепляет статуса наград государственных органов. Например, в п. 2 Положения о памятной медали «В честь 60-летия полного освобождения Ленинграда от фашистской блокады» (утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 87) установлено, что указанная медаль не является государственной наградой Российской Федерации и наградой Санкт-Петербурга, хотя в остальном она подпадает под теоретические признаки государственной награды субъекта Российской Федерации. Напротив, за дипломом и почетным знаком «Признательность»   законодательно закреплен статус государственной награды Калужской области, хотя награждение ими производится не высшим органом государственной власти, а приказом Министерства здравоохранения и социального развития Калужской области.
Официальное признание определенного поощрения высшим не придает ему автоматически статуса государственной награды, так как в субъекте Российской Федерации может вообще не быть государственных наград. Важность нормативного закрепления за государственными наградами этого статуса обусловлена также тем, что среди похожих наград одни имеют статус государственных наград, а другие нет. Кроме того, при отсутствии государственных наград государственными органами могут быть учреждены награды, не относящиеся к государственным.
Сказанное касается прежде всего различия между государственными наградами и аналогичными по форме и наименованию наградами государственных органов. Например, в Еврейской автономной области учреждена в качестве государственной награды Почетная грамота Еврейской автономной области и в качестве награды государственного органа Благодарность губернатора Еврейской автономной области, и наименования указанных наград соответствуют их правовой природе. Напротив, вопреки своему наименованию Почетная грамота Брянской области является не государственной наградой, а наградой органа государственной власти, а Благодарность мэра Москвы — государственной наградой субъекта Российской Федерации.
Говоря о необходимости нормативного закрепления за государственными наградами такого статуса, следует сделать существенную оговорку, касающуюся формы (источника) этого нормативного закрепления. В российской традиции нередко источником права, содержащим нормативное закрепление статуса государственных наград, служил не нормативный правовой акт, а правовой обычай, из которого, кстати говоря, и вытекают многие теоретические признаки государственной награды. В этом случае некоторые награды воспринимались официальными властями и населением страны в качестве государственных наград, хотя не было законодательного закрепления такого их статуса. В частности, в отношении многих советских орденов и медалей до 1979 года не было законодательного определения их как государственных наград, но этот статус не подвергался сомнению.
В законодательстве многих субъектов Российской Федерации вместо термина «государственные награды» используется термин «награды субъекта Российской Федерации». Причем для законодательства республик в составе Российской Федерации характерно республиканские награды именовать государственными наградами, а для законодательства краев, областей и городов федерального значения такое обозначение является исключением: точная характеристика наград областных и городских как наград государственных дана только областным наградам Омской и Вологодской областей.
Наряду с государственными наградами наградные системы субъектов Российской Федерации включают большое количество наград государственных органов. Наиболее значимыми среди них являются награды высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Под ними понимаются награды, учрежденные органом законодательной власти, высшим должностным лицом и (или) высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и применяемые от их имени распорядительным актом органа-учредителя в качестве официального признания публичных заслуг.
В отличие от государственных наград субъекта Российской Федерации награды высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшими статусом и государственно-общественной значимостью. В ряде случаев для награждения государственной наградой субъекта Российской Федерации требуется, чтобы, исходя из принципа постепенности награждения, лицо, представляемое к государственной награде, ранее было удостоено награды высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Как следствие менее высокого статуса, награждение наградами высших органов государственной власти в целом производится чаще, а значит, поощряемые заслуги являются менее значимыми, хотя и сохраняют публичность. Как известно, широкое применение награды приводит к ее девальвации, поскольку одной и той же наградой отмечаются заслуги разного масштаба и степень отличаемых заслуг на практике устанавливается на низшем, а не на высшем уровне. В общественном сознании менее значимые заслуги не «подтягиваются» к более существенным. Наоборот, награждение за более весомые достижения в таких случаях воспринимается как принижение уровня их признания.
Частным случаем и в некотором смысле следствием этого критерия выступает тенденция к снижению универсальности отдельных наград высших органов государственной власти. Характер вознаграждаемых заслуг нередко ограничен отдельной сферой общественных отношений. Это особенно касается наград органов законодательной власти и правительств субъектов Российской Федерации в тех случаях, когда учреждены универсальные награды главы субъекта Российской Федерации. И все же награды высших органов государственной власти — это награды органов общей компетенции; в своей совокупности они охватывают широкий круг заслуг, а потому среди наград государственных органов находятся на вершине пирамиды.
Процедура вручения наград высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации может быть аналогичной производству по награждению региональными государственными наградами, но нередко бывает упрощенной. Далеко не во всех случаях требуется инициатива коллектива, в котором работает, служит или учится лицо, представляемое к награде. Иногда нет согласительных инстанций или некоторых из них (например, комиссии по наградам), характерных для производства по награждению государственными наградами. И если награждение государственными наградами без представления коллектива производится тогда, когда заслуги лица неоспоримы, то отсутствие участия общественности в применении награды высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации свидетельствует просто о меньшей степени общественного признания заслуг лица и большем произволе властного субъекта при решении вопроса о награждении. Само же награждение в таких случаях является менее обоснованным, не подкрепленным процессуальными нормами о государственно-общественной проверке характера и степени заслуг награждаемого лица, а потому обычно менее ценится в обществе, чем награждение государственными наградами.
Но, пожалуй, наиболее яркий признак наград высших органов государственной власти — это субъект, который учредил награду и осуществляет награждение ею. Награда высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации учреждается его нормативным правовым актом, и только учредитель награды совершает награждение ею. В случае государственных наград нередко награда учреждается одним органом (законодательным), а награждение ею производит другой (глава субъекта Российской Федерации). Учредитель награды обычно указывается в ее наименовании: почетная грамота законодательного собрания, почетный знак губернатора, благодарственное письмо правительства и т. д. Награда государственного органа является таковой во многом из-за того, что она установлена волеизъявлением этого органа, действующего в данном случае не от имени субъекта Российской Федерации, а от своего имени в рамках определенной функциональности (компетенции). В силу этого данное волеизъявление не распространяется на другие государственные органы, а статутная норма награды несет на себе отпечаток компетенции учредителя.
Награды высших органов государственной власти столь же разнообразны, как и государственные награды. Наряду с обычными формами почетной грамоты, диплома, благодарственного письма и благодарности получили широкое распространение премии, наградные знаки и звания, штандарты, вымпелы и переходящие знамена высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Исключительно редко встречаются ордена и медали высших органов государственной власти: например, постановлением Московской областной думы от 22.10.2003 № 9/72-П учреждена юбилейная медаль Московской областной думы «10 лет Московской областной думе» и утверждено положение о ней.
Отраслевые награды субъектов Российской Федерации — это награды, учрежденные и применяемые от имени государственных органов субъектов Российской Федерации в качестве официального признания профессиональных публичных достижений в определенной отрасли административно-политической, хозяйственной или социально-культурной сферы. Значимость данного вида наград меньше, чем значимость наград высших органов государственной власти. Отраслевыми наградами отмечаются заслуги за достижения в определенной области общественной жизни, признанные соответствующим профессиональным сообществом, но не достигшие всеобщего признания и государственного уровня.
В большинстве случаев отраслевые награды учреждаются и применяются государственным органом отраслевой компетенции (министерством, комитетом или другим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Но этот признак для отраслевых наград необязателен. Иногда отраслевые награды учреждаются и применяются главой или правительством субъекта Российской Федерации. Например, такие отраслевые награды Ивановской области, как звания «Почетный строитель», «Почетный архитектор» и «Почетный работник жилищно-коммунального хозяйства», учреждены постановлением Правительства Ивановской области от 13.07.2006 № 120-п «Об учреждении ведомственных наград Ивановской области», а присвоение этих званий производится указом губернатора Ивановской области. Однако орган законодательной власти отраслевые награды никогда не учреждает и не осуществляет награждение ими, поскольку узкопрофессиональная деятельность является сферой оперативно-распорядительной компетенции органов исполнительной власти.
Процедура вручения отраслевых наград обязательно предусматривает участие профессиональной общественности, в роли которой в качестве инициаторов награждения или согласительных инстанций могут выступать трудовой коллектив, органы местного самоуправления или государственной власти отраслевой компетенции.
В качестве отраслевых наград субъектов Российской Федерации обычно используются наградные звания, почетные грамоты, дипломы, благодарственные письма и благодарности. Нельзя не отметить, что отраслевые награды не получили в субъектах Российской Федерации широкого распространения и их роль на практике возлагается на ведомственные награды. Подобный вариант построения наградной системы нельзя признать рациональным и эффективным, ибо он отрешает профессиональную общественность от участия в наградном деле и, соответственно, лишает награды широкого профессионального признания.
Ведомственные награды субъектов Российской Федерации — это награды, учрежденные и применяемые государственными органами субъекта Российской Федерации (за исключением высших) в качестве официального признания заслуг перед этими государственными органами. Изредка наградные системы субъектов Российской Федерации не предусматривают наличия ведомственных наград (например, ведомственных наград нет в Ивановской области, поскольку в данном регионе ведомственные награды, по существу, являются отраслевыми).
Среди всех наград государственных органов наименее значимые — ведомственные. Ими отмечаются публичные заслуги, не достигшие государственного уровня и не имеющие широкого (общественного) профессионального признания. Различие ведомственных и отраслевых наград проявляется также в том, что в первом случае награждаемыми лицами выступают только работники (служащие) соответствующего органа государственной власти, подведом-ственных организаций, сами подведомственные организации, а также иные лица, непосредственно сотрудничающие с этим ведомством в решении поставленных перед ним задач. К отраслевым наградам могут быть представлены любые лица независимо от их отношения к органу управления в соответствующей сфере.
Ведомственные награды учреждают и применяют государственные органы отраслевой, межотраслевой или внутриотраслевой компетенции: министерства, комитеты, комиссии, инспекции, другие органы исполнительной власти и иные государственные органы субъекта Российской Федерации, не входящие в систему трех ветвей власти (например, избирательные комиссии и контрольно-бюджетные органы). Органами государственной власти общей компетенции ведомственные награды не учреждаются и не применяются, иначе они приобретают признаки наград высших органов государственной власти. Особенность ведомственных наград на региональном уровне состоит в том, что они учреждаются любыми ведомствами, тогда как на федеральном уровне ведомственные награды типичны для милитаризованных ведомств, а гражданские ведомства обычно учреждают отраслевые награды.
Процедура награждения ведомственными наградами является упрощенной, она слабо урегулирована и менее сложна, чем вручение наград государственных, высших органов государственной власти и отраслевых. Наградное производство в некоторых случаях может осуществляться без участия общественности. Характерными ведомственными наградами субъектов Российской Федерации являются почетные грамоты, дипломы, благодарственные письма и благодарности.
Каждый из указанных видов наград занимает в наградной системе субъекта Российской Федерации свою особую нишу и не способен эффективно выполнять функции наград других видов. Поиск оптимального состава наград в субъектах Российской Федерации в современных условиях — это сложная политико-правовая задача, которая может быть успешно решена только при условии стабилизации наградной системы, формирования, поддержания и популяризации региональных наградных традиций.
 
Библиография
1 См.: Колесников Г.А., Рожков А.М. Ордена и медали СССР. 2-е изд. — М., 1978. С. 286—297.
2 См., например: Мурашев Г.А. Титулы, чины, награды. — СПб., 2003. С. 4.
3 См.: Государственные символы и награды Российской Федерации / Авт.-сост. Ю.Л. Кушер. — М., 1999. С. 60.
4 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.М. Лебедева. 3-е изд. — М., 2005. С. 799—800.
5 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Н.Г. Кадникова. — М., 2005. С. 818.
6 См.: Дуэль В.М. Государственные награды в российском праве: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 11.