Правовое регулирование нормативной цены земли как инструмент экономического управления земельными ресурсами

УДК 349.414 

Страницы в журнале: 55-58

Д.В. ДУДНИК,

кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» Северо-Кавказского филиала (г. Краснодар)

В статье рассматривается динамика развития отношений по применению нормативной цены земли в качестве элемента экономического управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации и их нормативное регулирование.

Ключевые слова: государственное управление, земельные ресурсы, функции управления, нормативная цена земли, мониторинг земель.

Normative price of the land as instrument of economic governing the land resource and its legal regulation

Dudnik D.

The article considers the dynamics of the development of the relations on using the normative price of the land as instrument of economic governing in sphere of the using and guarding of the land resources of Russian Federation and their legal regulation.

Keywords: state management, land resources, functions of management, normative price of the land, monitoring the lands.

Несмотря на то что в качестве форм платы за землю Земельным кодексом РФ предусмотрены лишь земельный налог и арендная плата, Федеральным законом от 28.09.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» допускается в случаях, когда не установлена кадастровая цена земли, применение нормативной цены земли в качестве одной из форм платы за землю, как это предусмотрено Законом РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю».

 Под нормативной ценой земли понимают показатель, характеризующий стоимость земельного участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Нормативная цена земли была введена для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче государственной земли в частную собственность, наследовании земельного участка, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.

Таким образом, нормативная цена земли — это расчетная величина, не связанная с конкретным содержанием земельного правоотношения, представляющая собой оценку земли, осуществляемую государством для реализации строго определенных целей.

В соответствии с закрепленным постановлением Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» регламентом нормативная цена ежегодно устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для различных категорий земель в зависимости от целевого назначения, оценочной зоны, административного района. Соответствующие предложения об оценочном зонировании территории субъекта Российской Федерации и о нормативной цене земли по этим зонам вносятся территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (ранее такие предложения предоставлялись комитетами по земельным ресурсам и землеустройству).

В свою очередь органы местного самоуправления имеют право своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, корректировать в сторону повышения или понижения установленную нормативную цену земельного участка, но не более чем на 25%.

К существенным условиям установления нормативной цены земли следует отнести требование постановления Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли», в соответствии с которым нормативная цена земли не может превышать 75% от уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.

В условиях формирования земельного рынка основными источниками получения информации о рыночных ценах на землю могут быть договоры купли-продажи земельных участков, заключенные по результатам конкурсов и аукционов; договорные цены на земельные участки, выкупаемые гражданами в собственность; данные о предложениях по продаже земельных участков, полученные на основе информационных бюллетеней, объявлений и сообщений о намерениях продать земельные участки (при использовании этих данных следует учитывать, что результаты совершенных сделок, как показывает практика, ниже цены предложения на 20—50%); сведения государственной статистики. Если информации о рыночных ценах недостаточно, при совершении сделок с земельными участками определить складывающийся уровень рыночных цен и соответствующую ему нормативную цену земли можно экспертным путем на основе указанных источников информации и обобщения оценок специалистов[1].

Акт о нормативной цене земельного участка составляется на основании правоустанавливающего документа на земельный участок и содержит сведения о категории земель, в состав которых входит земельный участок, цель использования земельного участка и пункт о его нормативной цене, включающий в себя следующие подпункты: кадастровый номер земельного участка, его площадь, нормативную цену единицы площади и земельного участка в целом.

Для закрепления нормативной цены земли необходимо установить целевое назначение земельного участка. При установлении нормативной цены земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов, а также земель для садоводства, животноводства, личного подсобного хозяйства вне населенных пунктов, в соответствии с письмом Роскомзема от 28.12.1994 № 1-16/2096 «О порядке определения нормативной цены земли» учитываются следующие факторы:

— обеспеченность территории внешними и внутренними магистральными и местными транспортными сетями, транспортная доступность основных региональных административных, культурных центров;

— наличие на территории инженерных сетей и сооружений коммунального хозяйства (водоснабжение, теплоснабжение, газификация, электроснабжение, телефонизация, канализация стоков);

— численность и плотность населения;

— уровень развития социальной сферы (обеспеченность жилищным фондом, медицинскими, образовательными, торговыми и другими учреждениями социальной сферы);

— санитарно-гигиенические условия и состояние окружающей среды (загрязнение и т. д.);

— состояние природного комплекса, архитектурно-ландшафтное положение (наличие лесов, водоемов, санаториев, домов отдыха и других рекреационных зон и объектов);

— степень развития хозяйственного комплекса, уровень занятости и доходов населения;

— безопасность проживания;

— инженерно-геологические условия строительства (сейсмичность, подверженность территории карстовым явлениям, наводнениям, оползням, селям, подтоплению, эрозии);

— качество почвы (для земель поселков, сельских населенных пунктов, садоводческих товариществ, а также для земель личного подсобного хозяйства).

Отдельные требования существуют при определении нормативной цены земельных участков, не относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, занятых промышленными предприятиями и находящихся за чертой населенных пунктов. В этом случае учитываются:

— уровень развития производственной инфраструктуры региона: наличие и близость грузовых портов, узловых железнодорожных станций, обеспеченность магистральными и местными транспортными сетями, расположение предприятий, перерабатывающих местное сырье и сельскохозяйственную продукцию, пунктов приемки, складирования, хранения и переработки готовой продукции и т. д.;

— уровень инженерного обустройства территории;

— степень развития социальной сферы близлежащих населенных пунктов и возможность привлечения квалифицированной рабочей силы;

— экологическое состояние и устойчивость природного комплекса.

Нормативная цена земель сельскохозяйственного назначения определяется исходя из:

— обеспеченности территории магистральными и местными транспортными сетями, доступности рынков сбыта, предприятий по хранению и переработке сельскохозяйственной продукции, удаленности от региональных промышленных и культурных центров;

— уровня развития социальной сферы близлежащих населенных пунктов;

— степени плодородия почв сельскохозяйственных угодий;

— санитарно-гигиенических условий и состояния окружающей среды.

Вопросы оценки земли с целью определения ее стоимости актуальны не только в случае установления ее нормативной цены.

Земля как пространственный базис существования политической, экономической, социальной, производственной, коммунальной, экологической и иных сфер государства имеет свою стоимость, качественная оценка которой представляет собой одно из важнейших условий нормального функционирования и развития многоукладной рыночной экономики. Наличие объективной и достоверной информации о стоимости земельных участков является категорическим императивом для принятия конструктивных управленческих решений на уровнях государственного, местного самоуправления и внутрихозяйственном уровне.

Органы исполнительной власти государства и органы местного самоуправления заинтересованы в объективной оценке земельных участков при осуществлении управления земельными ресурсами и перспективном развитии населенных пунктов, проведении рациональной земельной и налоговой политики; также в этом заинтересованы и частные субъекты земельных правоотношений при совершении разного рода сделок с землей.

В настоящее время в Российской Федерации имеют место объективно обусловленные предпосылки для реформирования механизмов налогообложения, взимания арендной платы за земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также государственной политики в области оценки земель для целей налогообложения. В этой связи в качестве первоочередных задач, стоящих перед Правительством РФ, можно сформулировать следующие:

— совершенствование существующей и разработка нормативно-правовой базы для реформирования налоговой и земельной политики;

— создание оптимального методологического инструментария, необходимого для реализации нормативно-правовой базы, на основе комплексного анализа существующих методик и методологических подходов к государственной кадастровой оценке земли.

Механизм проведения оценки земельных участков и возникающие при этом проблемы наглядно можно проследить на примере проведения оценки земель в г. Сочи в свете предстоящих XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года. После принятия Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 310-ФЗ) требование ст. 35 Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении в отдельных случаях перестало выполняться, и в основном это связано с причинами, сопряженными с точной оценкой земельных участков.

Несмотря на то что у собственника земельного участка есть право нанять своего оценщика, в Законе № 310-ФЗ существует неоднозначная норма, которая делает оспаривание установленной стоимости земельного участка бессмысленным. Выкупная цена изымаемой недвижимости и размер подлежащих возмещению убытков не могут превышать размеры, установленные оценщиком по договору с администрацией Краснодарского края и государственной корпорацией.

На практике очень сложно закрепить дату определения выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, поскольку еще в 2005 году постановлением Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» было разъяснено, что в случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

Также имеет место дискриминация при оценке одних и тех же объектов для разных лиц — граждан и организаций. Права граждан на изымаемые земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования при их денежной оценке приравниваются к праву собственности. Правда, без сегрегации не обошлось и здесь. Возможность получить вместо изымаемого земельного участка другой участок в собственность предоставлена почему-то не всем гражданам, а лишь тем, кто имеет право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков.

В то же время право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, принадлежащее организациям, оценивается как право аренды на срок 49 лет.

Новация законодательства о приравнивании в оценке права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования граждан к собственности (причем без каких-либо требований по переоформлению) означает признание государством того факта, что пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование земельным участком и есть содержание в собственности, хотя, если следовать теории права, они имеют существенные отличия в содержании, поскольку предоставляют своим носителям совершенно разный объем правомочий, и, кроме того, собственником земельных участков, находящихся в пожизненном наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании граждан, формально является государство. Насколько экономически оправданна данная норма, остается только предполагать, поскольку экономические расчеты, подтверждающие ее эффективность, вероятно, не проводились, по крайней мере о них ничего не известно. Однако целесообразность таких расчетов объективно обусловлена в силу необходимости защиты экономических интересов государства — собственника указанных земельных участков.

В свою очередь приравнивание для целей оценки права постоянного (бессрочного) пользования организаций к праву аренды не выдерживает критики ни по содержательным, ни по формально-юридическим основаниям. С содержательной точки зрения недопустимо приравнивание права постоянного (бессрочного) пользования к аренде, ограниченной по времени. Кроме того, по правилам рыночной оценки разговоры об оценке аренды вообще не имеют никакого смысла. Оцениваться может лишь договор аренды с конкретными условиями, т. е. правомочиями и обязанностями арендатора. В ситуации, когда нет ни договора, ни условий аренды, обоснованной оценки быть не может. Значит, оценка будет абсолютно произвольная. С юридической точки зрения подмена предмета оценки противоречит конституционному требованию о равноценном возмещении. Дискриминация права на возмещение ущерба юридических лиц по сравнению с гражданами нарушает норму Конституции РФ о недопущении дискриминации.

Подобный подход со стороны государства к определению прав на землю юридических лиц при их переоформлении позволяет снизить за их счет финансовые издержки при изъятии земельных участков и в действительности имеет целью лишить юридических лиц — собственников недвижимости, находящейся на земельных участках, используемых на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусмотренного законом права приватизации соответствующего земельного участка, переведя их в разряд арендаторов земельных участков, а саму недвижимость сделать легкой добычей административных рейдеров за счет снижения ее стоимости.

В обоих случаях говорить о единой экономической основе принятых правовых норм, устанавливающих порядок изъятия земельных участков для государственных нужд и, соответственно, последующей их оценки, не представляется возможным, поскольку она имеет разнонаправленные векторы: в одном случае государство лишается своей собственности, в другом — ограничивает своих граждан в праве получить такую собственность.

Закон № 310-ФЗ ввел некоторую неопределенность в, казалось бы, ясный вопрос об объекте оценки. Сначала идет декларация: в случае, если земельные участки предоставлены гражданам или юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды, их изъятие осуществляется путем прекращения этих прав. Затем определяется возможность изъятия и, соответственно, оценки земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества.

Разделительный союз «или» делает смысл положения циничным: норма не учитывает сущности недвижимости, неразрывно связанной с землей, и разрешает изымать здания как бы висящие в воздухе. Собственнику частного здания на государственной земле могут заявить: мы изымаем только здание, а право постоянного (бессрочного) пользования просто отменяем. На основании этих норм владельцу изымаемого здания могут возместить стоимость здания, но не прав землепользования. А в отношении предоставляемого взамен имущества наоборот: могут оценить и участок, и строение. Таким образом, не исключено, к примеру, что сумма возмещения за изъятый дом в несколько этажей окажется равной сумме возмещения за небольшой земельный участок с небольшим строением.

В Законе № 310-ФЗ ничего не говорится о том, как будет оцениваться ущерб, наносимый резервированием недвижимости для последующего изъятия (упоминаются только нормативы бюджетных затрат на организацию работ по резервированию земель — п. 4 ч. 7 ст. 15). Впрочем, вопрос об оценке ущерба от резервирования вообще замалчивается, как в федеральном законодательстве, так и в ведомственных нормативных актах.

В Законе № 310-ФЗ искажено само понятие рыночной оценки земельного участка. Так, Министерство экономического развития и торговли России как орган, уполномоченный в сфере регулирования оценочной деятельности, утвердило разработанные им федеральные стандарты оценки.

 Эти оценочные нормы только дополняют ускоренные процедуры изменения назначения участков. Документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается без проведения публичных слушаний. Досудебный срок для заключения соглашения сокращен с 1 года до 2 месяцев. Созданы все предпосылки для ускоренного изъятия земельного участка и иной недвижимости за незначительную компенсацию, а основа принятых нормативных правовых актов, не регулирующих данный вид общественных отношений, не заложена; общая экономическая база, определяющая единую конструктивную позицию законодателя, подкрепленную экономическими расчетами, позволяющими судить о прогнозируемом экономическом эффекте принимаемых законов и будущих решений органов исполнительной власти в целях обеспечения их исполнения, не выработана.

 Несмотря на приведенные примеры, Закон № 310-ФЗ содержит нормы, регулирующие отношения по изъятию только тех земельных участков, которые необходимы для строительства олимпийских объектов.

Таким образом, одним из ключевых элементов механизма платного землепользования в отдельных случаях, когда не определена кадастровая стоимость земельного участка, наряду с земельным налогом и арендной платой, является нормативная цена земли, основанная на точной оценке земельного участка.

Библиография

1 См.: Ялбулганов А.А. Правовое регулирование природоресурсных платежей // СПС «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Платформа F1». 2007.