Правовое регулирование образования детей-сирот, детей-инвалидов и детей с девиантным поведением в дореволюционной России и в СССР

УДК  342.7 

Страницы в журнале: 147-151

Т.Н. МАТЮШЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия

В статье проводится анализ нормативно-правового обеспечения образования детей-сирот, детей-инвалидов и детей с девиантным поведением в дореволюционной России и в СССР. Основной задачей образования, по терминологии первых лет советской власти, «дефективных» детей была «перековка» их в полезных граждан с обучением при изолированности. В статье рассматриваются изменения правового регулирования образования данных субъектов до начала 90-х годов ХХ века, которые связываются с определенными периодами отношения государства и общества, выделяются переломные моменты эволюции спецобразования: от ненависти и агрессии по отношению к инвалидам до терпимости, партнерства.

Ключевые слова: система образования, детские дома, школы-интернаты, образовательное законодательство, дети-сироты, дети-инвалиды.

Legal regulation of formation of children-orphans, children-invalids and children with deviant behavior in pre-revolutionary Russia and in the USSR

Matjusheva T.

In article the analysis of is standard-legal maintenance of formation of children-orphans, children-invalids and children with deviant behavior in pre-revolutionary Russia and in the USSR is carried out. The primary goal of formation, on terminology of the first years of the Soviet power, «defective» children was « eforging» in useful citizens with training at their disconnexion. In article changes of legal regulation of formation of the given subjects prior to the beginning of 90th years of the XX-th century which contact the certain periods of the relation of the state and a society are considered, evolution turning-points special education are allocated: with hatred and aggression in relation to invalids to tolerance, partnership.

Keywords: an education system, children’s homes, boarding schools, the educational legislation, children-orphans, children-invalids.

Исследованию правового регулирования образования субъектов со специальным образовательно-правовым статусом, по нашему мнению, способствует анализ нормативно-правового обеспечения образования детей-сирот, инвалидов и девиантов в советский период.

Жесткий государственный контроль, сословная ориентация, гендерные ограничения права на образование, отсутствие обязательного для всех уровня образования — отличительные черты школ России с момента принятия «Свода уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения» 1893 года и до Октябрьской революции. Подданные в России могли получать образование в системе, структура которой четко определялась соотносимостью субъекта образовательных отношений и учебного заведения. «Школа должна служить жизни и нуждам населения», — так оценил министр П.Н. Игнатьев в 1915 году сложившееся в российском образовании положение и перспективы его реформирования[1]. Государственное регулирование образования детей-сирот, инвалидов и девиантов до революции также отличалось сословной ориентацией, государственным контролем, отсутствием обязательного для всех уровня образования и патронированием как условием воспитания и образования. Отметим также, что в России брать детей-сирот на воспитание (и образование в том числе) в семьи было принято издавна. Например, в начале XIX века в одном Петербурге было зарегистрировано около 18 тыс. таких семей. В них воспитывалось более 20 тыс. детей, лишившихся родительского попечения[2].

Особенности регулирования образования инвалидов связывают с позицией государства, которая менялась от ненависти и агрессии по отношению к инвалидам до терпимости, партнерства. Первое спецучреждение для глухонемых, например, было открыто в России в 1806 году, для слепых — в 1807 году. В Западной Европе появление первых спецшкол связано с законотворчеством в области гражданских прав, переосмыслением прав людей с ограниченными возможностями здоровья; в России же открытие данных школ обусловлено стремлением Александра I перенести зарубежный опыт на отечественную почву, скопировать западные новшества, минуя этап накопления опыта индивидуального обучения, без осознания российским государством самой необходимости создания спецшкол. Отмечено, что именно эта несхожесть в побудительных мотивах организации спецшкол привела к различным результатам спецобразования в ХХ веке в Западной Европе и России[3].

Введение законодательных актов о всеобщем начальном образовании приводит к неизбежности определения государством позиции в отношении образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. В России к началу ХХ века были созданы единичные спецшколы для глухих, слепых, умственно отсталых, чему способствовало учреждение земства. Российский проект Закона о всеобщем обязательном начальном образовании (1908) остался мечтой, причем в нем изначально не планировалось обучение детей-инвалидов, разработка необходимой нормативно-правовой базы. Финансирование спецшкол не было заложено в бюджет.

После Октябрьской революции цели образования переосмысливаются. В соответствии с постановлением Наркомата государственного призрения РСФСР от 26 января 1918 г. «О переходе в ведение Народного комиссариата государственного призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних» приюты, колонии и учреждения призрения всех категорий и наименований были переданы в ведение названного комиссариата и отнесены на содержание на общегосударственные средства. Обязанности по обеспечению деятельности приютов для несовершеннолетних всех категорий возлагались на особую Коллегию призрения несовершеннолетних. Ответственность за воспитание детей-инвалидов была возложена на Наркомпрос. Основной задачей образования, по терминологии тех лет, «дефективных» детей была «перековка» их в полезных граждан с обучением при изолированности, многократно усиленной в РСФСР идеологическими факторами.

В Декрете СНК РСФСР от 23 ноября 1926 г. «Об учреждениях для глухонемых, слепых и умственно отсталых детей и подростков» определены типы учреждений: детские дома для детей дошкольного возраста, школы живущих и приходящих для детей школьного возраста, вспомогательные группы для умственно отсталых детей и подростков при школах для нормальных детей и др. Ведущим типом спецшколы стала школа-интернат круглогодичного содержания.

С введением всеобщего обязательного начального обучения государство столкнулось с большим числом неуспевающих детей. Ликвидация неграмотности была признана важной задачей народного просвещения. Были созданы учреждения с целью ликвидации неграмотности: пункты по ликвидации неграмотности, школы для малограмотных и для обучения грамоте допризывников.

Данный период развития образования исследуемых субъектов, отличающийся от аналогичного в Европе, характеризуется рядом противоречий. Например, в отношении образования инвалидов государство длительное время не заботилось о расширении сети спецшкол и даже сдерживало их количественный рост, что было обусловлено официальной установкой на снижение числа аномальных детей по мере приближения к коммунизму. После выявления масштабов необходимого финансирования спецшкол появилось постановление ЦК ВКП(б) от 4 июля 1936 г. «О педологических извращениях в системе наркомпросов», приостановившее рост  количества спецшкол вплоть до 1950-х годов. Постановление ЦК ВКП(б) от 25 июля 1930 г. «О всеобщем обязательном начальном обучении» отдельной статьи об образовании детей-инвалидов не имело, и, соответственно, на них распространялись общие нормативы обучения.

Рост количества спецшкол отмечен в 50—80-х годах ХХ века. К этому периоду система спецобразования СССР была нацелена на сглаживание неравенства людей с ограниченными возможностями здоровья, создание комплексной системы социальной защиты, достижение максимальных результатов для реализации граждан в образовании.

Вопросы воспитания культурной терпимости общества, поощрения активности инвалидов государством не решались; задача приспособления самой сферы образования к особенностям и нуждам детей с ограниченными возможностями здоровья как индивидуумов с определенными физическими недостатками даже не формулировалась; для данного периода характерен «перекос» в сторону обязанностей родителей.

Система образования инвалидов развивалась по линии дифференциации образовательных учреждений. До 1950-х годов спецшкол было три вида, с 1950-х годов — пять. Изменение образовательной политики государства способствовало росту количества спецшкол. Законом от 24 декабря 1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования» было введено всеобщее обязательное восьмилетнее образование, что отразилось на спецобразовании.

К 1980-м годам спецшкол было восемь видов, к 1990-м — девять; в массовых школах создавались спецклассы для детей с задержкой психического развития. Предпринимались шаги к совершенствованию образования субъектов со специальным образовательно-правовым статусом: уменьшение наполняемости классов и воспитательных групп; развитие сети специальных школ и школ-интернатов для детей с нарушениями речи.

Было признано целесообразным реорганизовывать при необходимости восьмилетние общеобразовательные школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в средние общеобразовательные школы-интернаты для таких детей в составе 1—11 (12) классов; предложить воспитанникам детских домов и школ-интернатов бесплатно пользоваться в дневное время стадионами, бассейнами, просматривать кинофильмы; выделять бесплатные путевки в пионерские лагеря.

Реализация реформы общеобразовательной школы требовала от органов народного образования открытия специальных общеобразовательных школ-интернатов, школ с продленным днем, классов выравнивания[4], но дети были поделены на «обучаемых» и «необучаемых», последние были вне спецобразования. Выпускники спецшколы-интерната (школы с продленным днем) для детей с задержкой психического развития сдавали экзамены на общих основаниях и получали свидетельство об окончании восьмилетней школы[5]. Вместе с тем был введен запрет на направление в специальные школы-интернаты для детей с задержкой психического развития детей с явлениями педагогической запущенности, не сочетающейся с нарушениями познавательной деятельности, обусловленными недостаточностью нервной системы. Установление этого правила было вызвано попытками «избавления» от педагогически запущенных детей путем перевода их в спецшколы.

Заказчиком системы спецобразования было только государство, что характеризовало ее структурное и содержательное единообразие, закрытость. Отсутствие закона о спецобразовании, неукомплектованность кадрами, неполный охват нуждающихся, отсутствие территориальной доступности учреждений позволяет сделать вывод о недостаточности правового обеспечения права на образование данных субъектов.

Стремлением к совершенствованию обеспечения права на образование детей со специальным образовательно-правовым статусом обусловлена в 1950-е годы дифференциация структуры по горизонтали и вертикали, связанная с появлением дошкольных и послешкольных образовательных учреждений.

Были созданы школы всех типов: для глухонемых, слепых, нервных и других больных детей, санаторные, санаторно-лесные и лесные школы, школы и учебные группы при детских санаториях, суворовские, нахимовские и другие военные специальные средние школы и училища, детские дома, детские трудовые воспитательные колонии, детские приемные пункты, детские приемники-распределители, логопедические пункты и стационары, школы-клиники, институты трудового воспитания детей, школы для инвалидов, дома для детей-инвалидов.

Постановлением Совмина СССР от 05.01.1984 № 25 «Об общеобразовательных школах-интернатах, детских домах и других интернатных учреждениях» всем образовательным учреждениям интернатного типа установлены общие характеристики статуса: содержание на полном государственном обеспечении; снижение предельной наполняемости классов и воспитательных групп; особый порядок приема детей. Учебно-воспитательные учреждения советского периода в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (утв. Законом СССР от 19 июля 1973 г.; далее — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании) открывались «только при наличии соответствующих зданий, учебного и другого необходимого оборудования, обеспеченности кадрами» (ст. 10).

В соответствии со ст. 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и ст. 44 Закона РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании» дети-сироты, дети и подростки, лишившиеся попечения родителей, должны были воспитываться в организуемых для них детских домах и общеобразовательных школах-интернатах и содержаться на полном государственном обеспечении. Учебные занятия проводились также в больницах, санаториях и на дому. Следовательно, использовалась семейная форма обучения. Дети-инвалиды обучались в спецшколах, школах-интернатах и детских домах.

Таким образом, система образования исследуемых субъектов в середине 80-х годов ХХ века достигла определенной степени слаженности и унифицированности.

В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании, с одной стороны, подчеркивалось, что «значительный вклад в развитие народного образования вносит советская наука», с другой стороны, неоднократно отмечалась недостаточность оказания практической помощи школе наукой.

Основа правового статуса данных субъектов, как и всех обучающихся, — право на образование. Отношение к праву на образование дает основание отметить изменения в правовом обеспечении права на образование детей со специальным статусом в Российской Федерации. Уже в Конституции РСФСР 1918 года право на образование было провозглашено (ст. 17) как задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам всестороннее и бесплатное образование»; другим же классам право на образование не было гарантировано. Это положение Л.А. Дольниковой обосновывалось тем, что в послереволюционное время первоочередной была задача ликвидации безграмотности; государство не располагало достаточными средствами для полного и реального обеспечения всеобщего права на образование[6]. По логике данного суждения, при ликвидации безграмотности не должно быть исключений, которые мы наблюдаем (ст. 17 Конституции РСФСР 1918 года). Конституция РСФСР 1925 года новых положений в развитии права на образование не закрепляла.

Конституция СССР 1936 года при провозглашении права на образование (ст. 121) содержала норму не только о праве на образование, но и об обеспечении всех общеобязательным начальным образованием, о бесплатности образования, включая высшее образование, о системе государственных стипендий, об обучении в школах на родном языке.

Конституция СССР 1977 года так определяла задачи народного образования: советское государство «ставит своей целью расширение реальных возможностей для применения гражданами своих творческих сил, способностей и дарований, для всестороннего развития личности».

Статья 45 Конституции СССР 1977 года предоставляла субъекту право выбора объема образования (от общего среднего до высшего); право на неограниченное самообразование в любой отрасли при обязательности получения общего среднего образования в учебном заведении; право выбора формы реализации права на получение общего или специального среднего образования, а также высшего образования (очная, вечерняя, заочная формы) и конкретного учебного заведения.

Подводя итог, отметим, что в СССР отмечались успехи в области просвещения: завершился переход ко всеобщему обязательному среднему образованию, обновилось содержание образования, повысился уровень обучения и воспитания в школе, были построены новые школьные здания на 16 млн ученических мест; советское образование было действительно оригинальным, своеобразным, реально конкурентоспособным по многим параметрам. В вопросах системности образования, его бесплатности советское законодательство пошло несколько дальше международных стандартов образования. В СССР постепенно и постоянно шел процесс гуманизации сферы образования.

Но в СССР народное образование определялось как система, выполняющая часть идеологической работы, направляемой КПСС. Обучающихся лишили реальной возможности выбора образовательного учреждения, форм обучения и аттестации. Некоторые нормативные акты были фактически направлены на запрещение получения второй специальности, требующей высшего или среднего специального образования. Существенными были возрастные ограничения и в вузах: на дневное обучение принимались лица  до 30 лет.

Не получили отражения во внутригосударственном образовательном законодательстве СССР свобода родителей и законных представителей определять для своих детей вид учебного заведения и характер обучения, а также свобода создания и руководства учебными заведениями независимо от государства (при соблюдении обязательных требований, им установленных), закрепленные и в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, и в других международных правовых актах, включая Конвенцию о правах ребенка 1989 года. Как было отмечено в постановлении ЦК КПСС и Совмина СССР от 22 декабря 1977 г., не всегда последовательно осуществляется принцип органического единства обучения и воспитания. Не в полной мере используется влияние ученического коллектива на воспитание школьников, развитие их общественной активности и инициативы.

Причина негативного положения в сфере образования детей-сирот определена в постановлении Совмина РСФСР от 14.10.1987 № 401 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: «слабый контроль советских органов и прежде всего отделов народного образования и здравоохранения… низкая требовательность к ним в работе домов ребенка, детских домов и школ-интернатов». Не упоминается об объективных причинах — изношенном оборудовании интернатов, инфляции, голодных обмороках педагогов.

Таким образом, развитие права на образование субъектов со специальным образовательно-правовым статусом в СССР происходило в 20—30-е годы ХХ века вне контекста развития прав и свобод человека и их закрепления в конституции и законодательных актах об образовании субъектов со специальным образовательно-правовым статусом; а до 1990-х годов — при единственном источнике финансирования — госбюджете, вне финансовой поддержки благотворительных организаций, свидетельствующих о взаимодействии государства и общества, при закрытости системы от общества и всех его институтов.

Обучающиеся выступали лишь как объект управления, воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации, а инициатива детей не рассматривалась как социальная сила.

Установленные в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании цели образования не отражали той демократической направленности образования, которая была провозглашена на международно-правовом уровне: интересы личности в функционировании советской образовательной системы не являлись приоритетными, а в законах СССР не была подчеркнута общепризнанная гуманистическая роль образования, как это сделано в ряде международных документов.

Библиография

1 Совещание попечителей учебных округов. 20—23 февр. 1915 // РГИА. Ф. 733. Оп. 168. Д. 1207. Л. 2.

2 См.: Савватеева Т. Родные среди чужих и чужие среди родных // Российская газета. 1995. 11 янв.

3 См.: Основы управления специальным образованием: Учеб. пособие / Н.Н. Малофеев, Э.Н. Макшанцева, Н.М. Назарова и др. — М., 2001. С. 5—6.

4 См.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 24.01.1985 № 85 «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах и школах-интернатах» // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 288-5.

5 См.: Типовое положение о специальной общеобразовательной школе-интернате (школе с продленным днем) для детей с задержкой психического развития // СПС «Гарант».

6 См.: Дольникова Л.А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 1984. С. 5.