Правовое регулирование предоставления местным бюджетам финансовой помощи из бюджетов других уровней

В.В. СОЛОВЬЕВ,

соискатель кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета

В  соответствии с Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) одним из способов обеспечения сбалансированности местных бюджетов является финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы России. Порядок предоставления финансовой помощи детально регламентируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) и БК РФ. В соответствии с ними финансовая помощь может быть двух видов:

1) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (статьи 60 и 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и статьи 136—138 БК РФ);

2) субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований (ст. 62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и ст. 139 БК РФ).

Что касается дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то они предоставляются муниципальным образованиям из специально сформированных в составе бюджетов субъектов Федерации региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов. В качестве критерия определения размера дотации служит уровень бюджетной обеспеченности на одного жителя соответствующего муниципального образования. Порядок определения дотаций достаточно прост и прозрачен. Он позволяет избежать повторения существующей в настоящее время негативной практики распределения дотаций, исходя из результатов индивидуальных переговоров между руководством муниципального образования и финансового органа соответствующего субъекта Федерации[1].

В мировой практике финансовое выравнивание принято разделять на два вида — вертикальное и горизонтальное. Первый предполагает, что выделение финансовой помощи осуществляется по вертикали, т. е. из бюджетов более высокого уровня бюджетной системы бюджетам более низкого уровня. Второй вид подразумевает, что финансовая помощь предоставляется по горизонтали, т. е. из бюджета с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности бюджету с более низким уровнем бюджетной обеспеченности, при этом оба бюджета принадлежат к одному уровню бюджетной системы[2].

В России применяется модель вертикального финансового выравнивания местных бюджетов. Вместе с тем нельзя не отметить наличие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (п. 5 ст. 60 и п. 4 ст. 61) и БК РФ (ст. 142.2) отдельных элементов горизонтального финансового выравнивания местных бюджетов. В случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения или муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в 1,3 и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Федерации, законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения или муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки поселений или соответственно финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В отличие от вертикального финансового выравнивания механизм горизонтального финансового выравнивания, содержащийся в Законе об общих принципах организации местного самоуправления и БК РФ, несет деструктивный потенциал. Муниципальное образование с высоким уровнем бюджетной обеспеченности будет вынуждено перечислять в региональный фонд финансовой поддержки поселений или соответственно финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) доходы собственного бюджета. Это нецелесообразно, поскольку муниципальные образования искусственно лишаются стимула к изысканию дополнительных доходов своих бюджетов, а часть таких доходов будет изыматься в бюджет субъекта Федерации для выделения дотаций менее благополучным муниципальным образованиям. Необходимо ликвидировать механизм горизонтального финансового выравнивания, отменив соответствующие нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления и БК РФ.

Система финансового выравнивания, основанная на предоставлении дотаций, какой бы прозрачной, объективной и простой для понимания ни была, имеет один очень существенный недостаток: муниципальные образования — получатели финансовой помощи мало заинтересованы в увеличении доходной базы своих бюджетов, поскольку минимум средств для решения вопросов местного значения они получат в любом случае. Вероятно, именно это послужило причиной включения в п. 2 ст. 60 и п. 3 ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, п. 4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 БК РФ положений о том, что дотации из фонда финансовой поддержки поселений или муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего субъекта Федерации (в настоящее время в соответствии с БК РФ в качестве такого налога выступает федеральный налог на доходы физических лиц).

Значение нововведения трудно переоценить. Оно позволяет нивелировать негативный эффект прямых дотаций из бюджетов субъектов Федерации путем предоставления органам местного самоуправления права добиваться увеличения доходной базы местных бюджетов в рамках передаваемых им нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.

В большинстве случаев полная замена дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего субъекта Федерации, неоправданна. Связано это с крайне неравномерным распределением объектов налогообложения между муниципальными образованиями, которое, очевидно, в ближайшее время непреодолимо[3].

Необходимо внедрение на основе Закона об общих принципах организации местного самоуправления и БК РФ двухэтапной системы финансового выравнивания местных бюджетов.

На первом этапе за счет установления дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего субъекта Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации должны гарантировать достижение максимальным числом муниципальных образований расчетного уровня бюджетной обеспеченности. При установлении дополнительных нормативов они должны исключить распространенную до недавнего времени практику утверждения законами субъектов Федерации о бюджете индивидуальных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. Так, приложением 5 к Закону Калужской области от 07.03.2001 № 18-ОЗ «Об областном бюджете Калужской области на 2001 год» устанавливаются различные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты муниципальных образований Калужской области.

На втором этапе в составе бюджета субъекта Федерации образуются фонды финансовой поддержки поселений и соответственно муниципальных районов (городских округов), из которых выделяются дотации муниципальным образованиям, уровень бюджетной обеспеченности которых ниже расчетного. При формировании этих фондов субъекты Федерации воздерживаются от использования предоставленного им Законом об общих принципах организации местного самоуправления и БК РФ права обязывать муниципальные образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в 1,3 и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Федерации, перечислять субвенции в фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов).

Целесообразно внести изменения в БК РФ о возможности установления дополнительных нормативов отчислений не только от федерального налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет соответствующего субъекта Федерации, но и от иных федеральных и региональных налогов, налоговая база которых достаточно равномерно распределена по территории соответствующего субъекта Федерации (например, регионального налога на имущество организаций). Этому положению должен быть придан постоянный характер, а его реализация позволит повысить эффективность двухэтапной системы финансового выравнивания местных бюджетов.

Большое значение имеют вопросы, связанные с предоставлением муниципальным образованиям субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований (ст. 62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и ст. 139 БК РФ). Так, приложение 18 к Закону Владимирской области от 29.12.2004 № 242-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год» предусматривает выделение из бюджета Владимирской области муниципальным образованиям Владимирской области субсидий на поддержку инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры.

Этот вид финансовой помощи предоставляется на условиях осуществления долевого финансирования соответствующего проекта, что позволяет избежать проявлений иждивенчества со стороны органов местного самоуправления, ибо заставляет их, помимо средств финансовой помощи, направлять на финансирование инфраструктурных проектов средства собственных бюджетов.

Возникает вопрос о соотношении долей средств, выделяемых на реализацию инвестиционных программ и проектов общественной инфраструктуры самими муниципальными образованиями, и объемами финансовой помощи, предоставляемыми им на эти цели из государственных бюджетов. Идеальный вариант — 50 на 50, однако, учитывая неустойчивое финансовое положение большинства муниципальных образований, достичь такого соотношения сложно. Поэтому более реалистичным представляется положение, при котором объем предоставления этого вида финансовой помощи будет зависеть от финансового состояния конкретного муниципального образования. Однако объем предоставляемой из бюджета субъекта Федерации субсидии не должен превышать 80% объема финансирования реализации соответствующих инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры.

Библиография

1 См.: Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования). — М., 2003. С. 271.

2 См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000. С. 23; Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. — М., 2001. С. 78—79, 114—120, 151—152.

3 См.: Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12; Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 1998. № 11—12.