Правовое регулирование рекламы в России: опыт, реалии глобализации, перспективы

Г.М. МИШУЛИН,

кандидат экономических наук, доцент Кубанского государственного технологического университета

Осмысление интеграционных явлений, происходящих в мире, несмотря на высокую степень неопределенности их перспектив и противоречивость их научных обоснований и оценок[1], позволяет сделать вывод, что глобализация — объективный процесс развития мирового сообщества.

Есть утверждение, что глобализация не является чем-то новым, ранее не имевшим места[2]. В условиях научно-технического прогресса как одного из определяющих факторов развития цивилизации, когда результаты внедрения инноваций становятся ощутимыми и сравнимыми на коротком временном промежутке, глобализационные явления обретают ускорение.

Для экономики последнее может носить определенно позитивный характер, но существуют иные сферы, которые прямо или косвенно подвержены воздействию результатов экономической интеграции (трансформирующей базисную составляющую любой общественно-экономической системы), могут испытать напряжения, несовместимые с их трансформационными возможностями. Одной из таких сфер является правовая система. И если «некоторые факты со всей очевидностью свидетельствуют, что процесс, если не стирания, то явного сближения, унификации политико-правовых систем и иных сфер человеческой жизни идет»[3], то это вовсе не значит, что он носит гладкий и непротиворечивый характер. Подтверждением этому служит система рекламного права России, которая ныне, по оценкам специалистов, вступила в новый этап своего развития. Это связано с принятием Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».

Рекламное сообщество получило возможность взглянуть на свою деятельность через призму положений обновленного нормативного правового акта, который, вероятно, откроет перспективы в разрешении имеющего место противоречия между развивающимся высокими темпами рекламным рынком России и несовершенной по содержанию, а также избыточной по количеству документов нормативно-правовой базой, регулирующей возникающие в этой сфере отношения.

По данным Российского рекламного ежегодника, в 2005 году объем медиарекламного рынка составил более 5 млрд долл. США (в 1999 году — 760 млн долл. США), а прирост рынка в целом — 28%. По итогам 2005 года Россия заняла 12-е место в мире. В Европе российский рекламный рынок по-прежнему на 6-м месте. Россия — один из четырех главных рекламных центров мира после Китая, Индии и Бразилии, у которых очень высокий прирост объемов рынка — примерно 30% в год[4]. Российский рекламный рынок весь пост-кризисный период, начиная с 2000 года, развивается очень высокими темпами. Это самые высокие темпы развития национального рекламного рынка в мире. Для сравнения: за последние 10 лет (даже с учетом чуть ли не троекратного сокращения объема рынка в посткризисном 1999 году) объем отечественного рекламного рынка вырос более чем в 6 раз, тогда как у ближайших преследователей — Китая, Венгрии, Индонезии, Норвегии, Ирландии, Индии, Малайзии, Греции — он составил от 2,5 до 5,5 раза[5].

Реклама, овладев глобальными формами воздействия на потребителя, должна была находиться в постоянном поле зрения субъектов нормотворчества. Однако более 10 лет рекламисты находились во власти Федерального закона от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе), на практике сталкиваясь с его несовершенством, несмотря на то, что зарубежными знатоками рекламного законодательства он был оценен достаточно высоко[6]. Закон всего 5 раз подвергался корректировке, в том числе 2 раза по формальным основаниям (в связи с изменениями и дополнениями иных законодательных актов), 2 раза в целях введения ограничений на рекламу отдельных видов товаров и один раз для ужесточения требований по размещению рекламы. При этом он обрастал множеством нормативных актов, издаваемых органами государственной власти и самоуправления. На первый взгляд обилие нормативных правовых актов должно было обеспечить высокое качество рекламы как совокупности эффективного креатива, коммуникативности и законности. Однако этого не произошло.

По данным Управления контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства ФАС России, в течение 2005 года в результате проделанной антимонопольными органами работы было пресечено 6213 нарушений законодательства Российской Федерации о рекламе (в 2000 году — 4505, 2001 — 4222, 2002 — 4130, в 2003 году — 4383)[7]. Эти показатели не позволяют сделать вывод об эффективности действующих механизмов правового регулирования в рекламе, хотя их отладка проходила довольно длительно и иногда противоречиво.

Весь процесс формирования механизма правового регулирования в рекламе в том виде, в котором он предстает сегодня перед участниками рекламной деятельности, можно разделить на периоды, уточнив состав нормативно-правовой базы и выделив характерные особенности регулирующих воздействий.

Первый период — с 23.03.1991 (даты принятия Верховным Советом РСФСР Закона № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», законодательно закрепившего правовые основы рыночных отношений в России и сформулировавшего первые положения, регулирующие содержание рекламы) по 18.07.1995 (даты подписания Закона о рекламе). Состав нормативно-правовой базы выглядел следующим образом: семнадцать федеральных законов, три указа Президента РФ, одно постановление Правительства РФ, девять документов шести федеральных министерств и ведомств. Именно в этот период реклама как эффективный рыночный инструмент наиболее ярко начала демонстрировать силу своих информационных и коммуникационных возможностей; потребителю она была нова и вызывала интерес, в том числе или даже в большей степени по причине привлекательности ранее незнакомых товаров. Последовательно овладевая всеми носителями, она пришла к российскому потребителю в тех формах, которые обрела в процессе своего становления в рыночных средах развитых капиталистических государств. В условиях экономического спада, вызванного, с одной стороны, ликвидацией прежних рычагов управления экономикой, а с другой — отсутствием новых эффективных механизмов ее трансформации, произошло резкое сокращение количества российских товаропроизводителей и, как следствие, все большее увеличение товарного дефицита. Открытие рынка для зарубежных товаров повлекло за собой интервенцию их рекламы, которая фактически стала единственным источником ресурсов для многих рекламораспространителей. Последнее, в силу отсутствия каких-либо ограничений по содержанию и размещению рекламных продуктов, привело к фактическому «рекламному беспределу»: ряд зарубежных рекламодателей сразу забыли о давно действующих в их странах запретах (носящих этические основания) на рекламу и даже продажу некоторых видов товаров; этому примеру последовали недобросовестные российские рекламодатели. Прибыли рекламодателей от продажи товаров и рекламораспространителей от размещения рекламы достигли баснословных величин, потребитель же, поддавшись влиянию недобросовестной рекламы, фактически оказался незащищенным со стороны государства. Даже принятие Верховным Советом РСФСР Закона от 23.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст. 10 которого определила, что «введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей» является «формой недобросовестной конкуренции», практически ситуацию не улучшило. Необходимо было принять экстренные меры по пресечению недобросовестной рекламы как способа защиты от нее потребителей в условиях, характеризуемых массовыми прецедентами негативных последствий от воздействия недостоверной, а зачастую и заведомо ложной информации. Эту миссию взял на себя Президент РФ, издав указы от 10.06.1994 № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» и от 17.02.1995 № 161 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы». Эти документы содержали положения, регулирующие рекламу в первую очередь как продукт информационного характера. В то же время в обозначенный период были предприняты меры по выделению рекламы как объекта экономического и финансового регулирования: 1) Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в составе местных налогов определил налог на рекламу; 2) письмо Минфина России от 06.10.1992 № 94 определило нормативы для исчисления предельных размеров расходов на рекламу в год, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Реализация указанных документов потребовала уточнения содержания объекта налогообложения (во-первых, рекламы как конечного продукта и, во-вторых, затрат на его создание и размещение) и состава затрат на рекламу (т. е. на различные формы рекламной деятельности). Первый документ окончательно обрел юридическую силу в тексте Закона о рекламе, ставшего основой системы законодательства, регулирующего отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг. Второй документ так и остался «во власти» нормативных актов исполнительных органов государственной власти федерального уровня. По прошествии времени трудно установить, по какой причине законодатели не обратили на это внимание. Процесс выстраивания эффективной системы правового регулирования рекламы не мог быть безальтернативным. Альтернатива заключалась в возможности отграничить рекламу от рекламной деятельности в силу их существенных различий как объектов этого регулирования. Рекламная деятельность могла рассматриваться как процесс взаимодействия субъектов при разработке, изготовлении и размещении рекламы, а реклама — как результат рекламной деятельности, имеющий вид законченного информационного продукта в момент его контакта с потребителем, который осуществляется с использованием какого-либо носителя. Основываясь на такой трактовке объектов регулирования, законодатели выпустили бы в свет закон о рекламе и рекламной деятельности, который не ограничился бы коммерческой рекламой, а распространил свою компетенцию на регулирование отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения политической и государственной рекламы, а также не был бы таким скупым в отношении социальной рекламы. Учитывая глобальный характер и эффективность используемых средств, означенный вид деятельности в дальнейшем мог бы занять свое место в Перечне видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Реализация обозначенного подхода могла бы исключить возможность появления множества ныне существующих нормативных актов. Другой подход мог заключаться в следующем. За полгода до выхода Закона о рекламе на свет появился Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», фактически регулирующий отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий, защите информации. Если бы до выхода Закона о рекламе в указанный выше закон ввели классификацию видов информации (в том числе рекламной), а также требования к содержанию информации вне зависимости от ее вида и носителя, то вместо Закона о рекламе можно было принять закон о регулировании деятельности по размещению (распространению) информации, который стал бы нормативным правовым актом, действительно носящим комплексный характер и принципиально регламентирующим обозначенную деятельность в широком спектре предметной области. В любом случае описываемый период с правовой точки зрения имеет значение в силу появления основного законодательного акта, хотя и несет на себе отпечаток нереализованных возможностей по формированию эффективной и перспективной системы правового регулирования рекламы в условиях неподдельного интереса к ней со стороны потребителей.

Второй период — с 18.07.1995 по 14.12.2001 (даты подписания Федерального закона № 162-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона “О рекламе”», осуществившего первые комплексные поправки, затрагивающие и нормативную, и содержательную составляющие Закона о рекламе). Нормативно-правовая база была представлена: тридцатью шестью федеральными законами, четырьмя указами Президента РФ, четырнадцатью постановлениями Правительства РФ, тридцатью семью документами семнадцати федеральных министерств и ведомств. На обозначенный период приходятся события, которые кардинально изменили отношение потребителей к рекламе: кризис российского фондового рынка (1994), последствия которого после определенного времени ожидания обманутые граждане осознали в полной мере; политический и экономический кризис 1998 года, приведший к потере гражданами сбережений, снижению покупательной способности рубля и т. п. Опыт применения Закона о рекламе в совокупности с иными нормативными правовыми актами выявил уязвимость этого акта по ряду позиций, следствием чего стало появление регулирующих норм в девяти новых законодательных актах. Эти нормы в первую очередь касались содержания рекламы. В то же время не остались в стороне и положения, регулирующие организационные, экономические и финансовые аспекты рекламной деятельности: семь законодательных актов и два указа Президента РФ.

Этот период можно охарактеризовать как период осмысления возможностей регулирования рекламы, демонстрации способности законодателей идти навстречу потребителю в условиях нарастающего с его стороны негативного отношения к бесцеремонной и поглощающей СМИ рекламе.

Третий период — с 14.12.2001 по 01.07.2006 (даты вступления в силу новой редакции Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»). В этот период произошло позитивное изменение отношения потребителей к рекламе как объективно необходимому рыночному инструменту. Однако морально-нравственные аспекты рекламы в условиях осмысления путей развития российской общественной системы стали все чаще попадать под серьезную и обоснованную критику. При этом в целом деятельность организаций по саморегулированию в направлении повышения качества и морально-нравственной чистоты рекламы еще далеко не эффективна, в том числе и по причине отсутствия стимулирующих рычагов со стороны государства. Да и работа ФАС России с ее территориальными органами не отличается системностью в силу отсутствия методически и технически налаженного правового мониторинга рекламной среды.

Описываемый период отмечен следующими ключевыми событиями: 1) отмена ограничений на вычет из налогооблагаемой базы расходов на рекламу (введение в действие Федеральным законом от 06.08.2001 № 110-ФЗ главы 25 Налогового кодекса РФ, письмо Минфина России от 15.01.2002 № 04-02-06/2/3 «О нормировании рекламных расходов»); 2) реформирование структуры федеральной исполнительной власти, следствием которого могло бы стать (но не стало) упорядочение нормативно-правовой базы в рекламе; 3) введение поправок в НК РФ (Федеральный закон от 29.07.2004 № 95-ФЗ), отменивших налог на рекламу и определивших вид деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы как подпадающий под применение единого налога на вмененный доход, что отразилось на юридическом статусе определения рекламы, которое долгое время использовалось в целях установления объектов налогообложения; 4) принятие новой редакции Закона о рекламе. Эти различные по содержанию и правовым последствиям события и определили характер завершившегося этапа процесса формирования нормативно-правовой базы в рекламе: с одной стороны, улучшение экономико-правовых условий рекламной деятельности, с другой — введение неопределенности в концептуальные позиции понятия «реклама». Последнее вызывает сожаление о нереализованных возможностях первого этапа.

Начинается следующий этап, характер которого будет определяться не только положениями нового закона, но и тем, как будет построена работа законодателей над совершенствованием всей системы законодательства в рекламе. Ее содержательный анализ показал, что в той или иной степени реклама и рекламная деятельность регулируются на федеральном уровне по следующим направлениям: содержание рекламы (отдельными положениями, содержащимися в двадцати пяти федеральных законах, двух указах Президента РФ, двух постановлениях Правительства РФ, семи документах министерств и ведомств); размещение рекламы (отдельными положениями, содержащимися в тринадцати федеральных законах, двух указах Президента РФ, двух постановлениях Правительства РФ, десяти документах министерств и ведомств); экономические и финансовые аспекты (отдельными положениями, содержащимися в пяти федеральных законах, одном указе Президента РФ, одном постановлении Правительства РФ, пяти документах министерств и ведомств); организационные аспекты (отдельными положениями, содержащимися в двенадцати федеральных законах, двух указах Президента РФ, трех постановлениях Правительства РФ, пяти документах министерств и ведомств).

1 июля 2006 г. вступила в силу новая редакция Закона о рекламе. Изменится ли ситуация? Станет ли рекламная среда этичной, нравственной, законопослушной? Утвердительного ответа на эти вопросы пока дать не представляется возможным, в том числе и в силу вышеизложенных показателей деятельности антимонопольных органов. А ведь новый закон не такой уж либеральный по сравнению с предыдущим.

Качество рекламной среды — плод уровня общественных отношений, зрелости гражданского общества, нравственного содержания объединяющих начал для различных слоев общества. Именно эти составляющие могут рассматриваться как правообразующие факторы для любого рода деятельности. А эффективность регулирования рекламы в дальнейшем в большей степени будет зависеть от авторитетности организаций по саморегулированию, а не от количества и жесткости нормативных правовых актов органов государственной власти и самоуправления. Возможно, реализация именно этого положения станет ключевым моментом на предстоящем этапе развития системы рекламного права России.

Последнее, без сомнения, может явиться следствием глобализационных процессов: перемещение центра тяжести от государственного регулирования рекламы к саморегулированию — характерная черта развитых правовых систем в рассматриваемой области. Здесь, однако, следует вернуться к сформулированным выше положениям, связанным с двухобъектностью (рекламная деятельность и собственно реклама) в системе правового регулирования.

Что касается первого объекта — рекламной деятельности, то его регулирование, оставаясь в компетенции государства, никоим образом не препятствует развитию единых международных форм представления информации. В российской рекламной среде оперативно внедряются самые современные технологии и средства рекламного воздействия вне зависимости от места их происхождения. За весьма короткий промежуток времени с момента официального признания в России рекламы как равноправного рыночного инструмента рекламная деятельность впитала в себя самые эффективные из ранее апробированных в мире механизмов ее осуществления. В этом смысле глобализационные процессы носят позитивный характер. Существует даже некий долгосрочный прогноз: «к 2013 году резко интенсифицируются PR и реклама России как страны, а также отдельных ее городов, регионов и экономических игроков. Государство и бизнес пойдут в этом деле плечом к плечу, тратя крупные средства на то, чтобы нанимать ведущих западных консультантов и промоутеров. Ряд российских рекламных и PR-компаний обретут статус транснациональных»[8].

В отношении второго объекта регулирования — собственно рекламы, а именно ее содержания, — глобализация обретает ярко выраженный противоречивый характер. Глобализация экономической, политической и социальной жизни мирового сообщества породила проблемы в таких фундаментальных явлениях общественной жизни, как культура и цивилизация. «Глобализация — это многоаспектный естественноисторический процесс становления в масштабах планеты целостных структур и связей, которые имманентно присущи мировому сообществу людей, охватывают все его основные сферы и проявляются тем сильнее, чем дальше человек продвигается по пути научно-технического прогресса и социально-экономического развития.»[9] «Своеобразным механизмом саморазвития и распространения массовой культуры в условиях глобализации стала реклама, способствовавшая превращению ее в особый вид индустрии и навязывающая продукцию такой культуры не только жителям отдельных стран и регионов, но и мировому сообществу в целом, легко преодолевая барьеры, преграды и границы.»[10] В начальный период становления рекламной среды в России потребитель сразу почувствовал реальную силу зарубежной рекламы, которая бесцеремонно внедрилась в его жизнь с полным креативным набором таких принципиально не присущих россиянам социальных явлений и этических норм, как индивидуализм, жадность, подмена духовных ценностей материальными благами, культ вредных для здоровья привычек, «граффити» без ограничений, низкая культура потребления, эротика и т. п. Даже глубокая по содержанию и высокопрофессиональная по исполнению российская рекламная кампания банка «Империал» не смогла стать примером для подражания. Тиражирование в рекламе сомнительных посылов продолжается: реклама колбасных изделий продвигает неуважительное отношение к пожилым людям, в рекламе чипсов культивируется такое извечно признанное отрицательным качество, как жадность, реклама известной сети магазинов противопоставляет школьный класс своей продукции, а пивные компании вбивают в голову представителям всех поколений, что без пива ни одно хорошее дело невозможно, и т. п. Все это не может пройти бесследно для России, особенно в нынешнем ее состоянии, когда еще не сформирована общенациональная идея, строительство нового происходит при огульном отрицании старого, человеческие отношения очень быстро сменились товарно-денежными, переход от тоталитарной системы к демократической прошел через анархию и беспредел. Реклама как незваный гость вторгается в нашу жизнь, «работая» над мировоззрением, особенно молодого поколения россиян.

Возможно ли в условиях глобализации установление юридических рамок в отношении содержания рекламы с учетом изложенной выше проблемы? Такого опыта на сегодня еще не наработано. Хотя существует целый ряд международно-правовых стандартов рекламной деятельности, в них не сформулированы положения, опираясь на которые возможно воспрепятствовать конфликту культур и цивилизаций, возникающих в процессе рекламного воздействия.

Бесспорен тот факт, что существует неоднозначное и необратимое воздействие единого, ничем не стесненного мирового рынка на мировоззрение, поведение и мотивации людей. И в этих условиях альтернативой рассуждениям о «зверствах свободно-рыночной глобализации» может стать объединение субъектов конкретных видов деятельности, в частности рекламного бизнеса, в целях повышения эффективности социальной регуляции рекламы. Объединение должно строиться на основе признания рекламы не только как глобального средства конкурентной борьбы на локальных и международных рынках, но и как эффективного средства взаимовлияния различных культур. Исходя из этого, следует признать, с одной стороны, необходимость (возможности) сохранения (восстановления) в локальной (в границах отдельно взятого государства) рекламе историко-культурных традиций государства и общества, с другой стороны, недопустимость продвижения рекламными средствами на международные рынки собственных социальных (морально-нравственных) приоритетов. В этом случае международная реклама будет в креативном плане проигрывать локальной, но все участники международного рынка будут находиться в одинаковых условиях. Не принижая значимости рекламы, следует заметить, что обретение преимуществ в острой конкурентной борьбе на международных рынках все же следует за высоким качеством (новизной) товара.

Принятие обозначенных положений и включение их в международно-правовые стандарты может к тому же некоторым образом демпфировать новый бренд в политике — антикорпоративное движение, которое ныне охватило Европу и Америку, где планомерно проводятся массовые акции за освобождение общественного пространства от рекламы[11].

В свою очередь государство посредством развития системы законодательства о рекламе (с учетом обозначенных выше положений по отграничению рекламы от рекламной деятельности в системе правового регулирования, введению юридических рамок на содержание рекламной информации на международном рынке, возрождению историко-культурных традиций в рекламе, стимулированию развития институтов саморегулирования) и устойчивой практики (не только судебной) его реализации способно создать определенные условия для преодоления «негатива» глобализации. В дальнейшем следует сделать важный шаг в направлении признания и развития рекламного права в России в качестве относительно самостоятельной отрасли.

Библиография

1 См.: Оксамытный В.В. Теория государства и права. — М., 2004. С. 203—204.

2 «... глобализация не является чем-то новым. Наоборот. Это явление, которое протекает уже около 150 лет. Это то явление, в рамках которого развиваются экономики разных стран мира. Глобализация началась задолго до изобретения микросхем, задолго до появления Интернета, задолго до формирования многонациональных корпораций и до того, как Америка стала супердержавой. Торговля существовала всегда, в том числе и международная торговля...» // Линдси Б. Глобализация: развитие, катастрофа, и снова развитие. Лекция. Институт Катона. www.cato.ru

3 Баранова М.В. Проблемы преподавания рекламного права России в условиях глобализации // Сб. материалов IX Всерос.  конф. — М., 2006. С. 72.

4 См.: Евстафьев В.А. Актуальные проблемы российского рекламного рынка // Российский рекламный ежегодник. 2006. С. 10.

5 См.: Веселов С. Российский рекламный рынок в мировой рекламной индустрии // Там же. 2004. С. 17.

6 «...только в 1995 году в России появился первый опыт законодательного регулирования рекламы. С тех пор в стране произошли серьезные экономические, идеологические и морально-психологические изменения, а Федеральный закон “О рекламе” подвергся лишь нескольким дополнениям и непринципиальной корректировке отдельных статей. Некоторые специалисты полагают, что это свидетельствует о хорошем качестве головного акта о рекламе, о стабильности регламентируемых им общественных отношений. С такой оценкой трудно согласиться. Скорее в силу различных причин реклама никогда не была в центре политико-юридического внимания...» // Баранов В.М. Кодекс рекламной деятельности Российской Федерации: необходимость, содержание, технико-юридические особенности // Рекламный бизнес, законодательство, экономическая безопасность личности и государства в современной России: Сб. ст. — Н.-Новгород, 2005. С. 33.

7 См.: Пузыревский С.А. Государственный контроль соблюдения законодательства Российской Федерации о рекламе // Российский рекламный ежегодник. 2006. С. 84.

8 Никонов В.А. Соблазн особого пути (Россия—2013: незападный Запад) // Россия в глобальной политике. 2003. № 3. Т. 1. С. 52.

9 Чумаков А.Н. Глобализация. Контуры целостного мира. — М., 2005. С. 365.

10 Чумаков А.Н. Указ. соч.  С. 257.

11 См.: Кляйн Н. NO LOGO. Люди против брендов. — М., 2003.