Правовое регулирование служебного поведения государственных гражданских служащих и разрешение конфликта интересов

УДК 342.922 

Страницы в журнале: 59-62

Б.Н. КОМАХИН,

кандидат юридических наук, докторант Московского университета МВД России komahin@mail.ru

Рассматриваются правовые и организационные проблемы регулирования служебного поведения государственных гражданских служащих; раскрываются требования, предъявляемые к их служебному поведению; исследуется порядок разрешения конфликта интересов в системе государственной службы; формулируются предложения по совершенствованию механизмов его реализации.

Ключевые слова: этика, поведение, противодействие, контроль, коррупция, конфликт, служба, чиновник, служащий, государство, риск, борьба.

Legal Regulation of  Civil Officer Conduct  and Resolution of Conflict of Interest

Komakhin B.

The article focuses  on  the  legal  and  organizational  problems  of  regulation of civil  officer conduct. The requirements for  civil  officer  conduct  are described; procedure for resolution of conflict of interest in the public service is investigated; suggestions on improvement of the mechanisms of its implementation are made.

Keywords: ethics, conduct, resistance, control, corruption, conflict, office, officer, official, officer, risk, struggle.

Практика и теоретические исследования показывают, что противодействие коррупции в системе государственной и муниципальной службы осуществляется весьма интенсивно, все федеральные органы исполнительной власти активно исполняют предписания законодательства о противодействии коррупции. В частности, сейчас все государственные и муниципальные служащие подают сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, своего супруга и несовершеннолетних детей. Во многих органах исполнительной власти устанавливается перечень должностей, сопряженных с риском коррупции, и должностей, уход с которых ограничит в течение 2 лет трудовую правосубъектность гражданина; определяется механизм информирования о фактах склонения государственного и муниципального служащего к совершению коррупционного правонарушения. Значительную роль в деле противодействия коррупции играет борьба за неукоснительное следование нормам административной этики[1]. Этому аспекту посвящен целый ряд нормативных документов. Так, Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) определяет, что гражданский служащий обязан:

— исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

— исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

— осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

— не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

— не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

— соблюдать ограничения, установленные законами для гражданских служащих;

— сохранять нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

— не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

— проявлять корректность в обращении с гражданами;

— сохранять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

— учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

— способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

— не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

— соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

В европейской практике правового регулирования этического поведения государственных служащих в данном направлении давно ведется системная работа. Так, в мае 2000 года Комитет министров Совета Европы принял рекомендацию № R (2000) 10 «О кодексах поведения для государственных служащих», в которой предложил государственным органам стран — членов Совета Европы разработать и внедрить в соответствии с национальным законодательством и принципами государственного управления кодексы поведения для государственных служащих. Образцом для этого должен послужить Модельный кодекс поведения государственных служащих (приложение к Рекомендации от 11.05.2000 № R (2000) 10; далее — Модельный кодекс)[2].

Модельный кодекс был разработан междисциплинарной группой по борьбе с коррупцией и является составным элементом в механизме реализации программы по противодействию коррупции. С самого начала Модельный кодекс касался исключительно государств Евросоюза[3]. Позднее этот документ стал рекомендоваться всем государствам, в которых осуществляются административные реформы. По своей структуре Модельный кодекс содержит нормативные предписания, регламентирующие порядок получения чиновниками подарков, использование служебной информации, трудоустройство чиновников после увольнения с государственной службы.

Следует отметить, что практически все рекомендации учтены в законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации. В настоящее время остается лишь совершенствовать административно-правовой механизм их реализации[4]. Необходимо подчеркнуть: значение Модельного кодекса состоит в том, что он определяет проблемные с этической точки зрения вопросы в сфере публичного управления и устанавливает общие требования предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы[5].

В 1995 году Правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Это вызвало резкое непринятие со стороны чиновников, поскольку переход их на хорошо оплачиваемые должности в частные компании и банки стал своего рода «национальной трагедией», оправдываемой тем, что «на ответственные посты нужно ставить лучших людей»[6]. Комиссия по деонтологии государственной службы играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Как отмечает Л.М. Колодкин, Комиссия по деонтологии государственной службы не занималась делами тех, кто «движется в обратном направлении», т. е. начинает свою карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу[7]. Как отмечает Э.В. Талапина, «…государственная служба Франции испытывает еще и моральный кризис, в 2005—2010 гг. ожидается уход на пенсию той части кадров, для которой еще важны моральные устои служащих и обязанности перед государством. Администрация и бюрократия становятся понятиями-синонимами»[8].

В 1985 году в Канаде также был принят Кодекс поведения государственных служащих, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами.

По мысли законодателя, цель указанных правил — повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих. Кроме того, правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части конфликта интересов на государственной службе и после ее оставления, на «минимизацию возможности их возникновения и разрешение в случае возникновения в интересах общества»[9].

В ходе осуществления государственно-служебных отношений нередко возникают различного рода конфликты и споры, которые требуют своего разрешения.

Слово «конфликт» — иностранного происхождения (от лат. conflictus — ‘столкновение’), вошло в русский язык XIX веке. Э. Гидденс считает конфликтом «реальную борьбу между действующими людьми или группами независимо от того, каковы истоки этой борьбы, ее способы и средства, мобилизуемые каждой из сторон»[10]. О.Я. Баев понимает под конфликтом «форму проявления и разрешения межличностных и внутриличностных диалектических противоречий»[11].

В частности, «конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой (далее — орган по управлению государственной службой) образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее — комиссия по урегулированию конфликтов интересов)» (ст. 19 Закона № 79-ФЗ).

Изучение правоприменительной практики в области разрешения конфликта интересов на государственной службе свидетельствует о слабом функционировании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

«Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственно службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии» (ст. 19 Закона № 79-ФЗ).

Библиография

1 См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административно-правовое регулирование противодействия коррупционным рискам в системе государственной службы. — Домодедово, 2011. С. 77.

2 См.: Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Административная этика как средство противодействия коррупции. — М., 2003. С. 34; Меморандум правового комитета Совета Европы о борьбе с коррупцией // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. — М., 1998.

3 См.: Там же. С. 34.

4 См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Указ. соч. С. 77.

5 См. Там же. С. 35.

6 См. Там же. С. 77.

7 См.: Колодкин Л.М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. — М., 1993. С. 210.

8 Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. — М., 2004. С. 136.

9 См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. № 23. С. 28.

10 См.: Giddens A. The Сonstitution of Society. — Cambridge, 1989. P. 198.

11 Баев О.Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: Основы предупреждения и разрешения. — Воронеж, 1984. С. 12.