Правовое регулирование статуса граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве: пробелы, противоречия и пути совершенствования

УДК  342.742.3 

Страницы в журнале: 16-21

А.И. Орловская,

юрист Центра исследования проблем российского права «Эквитас» Россия, Москва OrlovskayaAnna@yandex.ru

Ю.А. Шурыгина,

кандидат юридических наук, юрист Центра исследования проблем российского права «Эквитас» Россия, Москва bulka-80@yandex.ru

На основе анализа правового статуса граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве Российской Федерации (резервистов), выявляются существующие пробелы и противоречия правового регулирования статуса резервиста, научно обосновываются предложения по совершенствованию его статуса.

Ключевые слова: статус, правовой статус, элементы статуса, резервист, мобилизационный людской резерв, запас Вооруженных Сил РФ, пребывание в мобилизационном людском резерве.

Обеспечение гарантированного доукомплектования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в установленные законодательством Российской Федерации сроки военнообученными мобилизационными людскими резервами как в период мобилизации, так и для разрешения кризисных ситуаций невозможно без формирования и своевременной корректировки комплекса правовых норм, создающих условия надлежащего исполнения гражданами, пребывающими в мобилизационном людском резерве (далее также — резервисты), должностных обязанностей, одновременно гарантирующих их достойное существование в обществе. Это обусловливает необходимость научного осмысления и обоснования предложений по совершенствованию правового регулирования статуса резервистов.

Следовательно, разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию статуса резервиста и его законодательное закрепление выступает одним из перспективных направлений институционализации воинской обязанности в процессе проводимых реформ в части их правового обеспечения. Кроме того, указанное направление является актуальным и в рамках проводимых военно-правовых исследований. Сущностью решаемых задач должно стать определение понятия правового статуса резервиста, а также закрепление его элементов.

Поддерживая выводы отдельных ученых о том, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций [1, с. 186; 9, с. 270; 11, с. 28; 19, с. 198—199], можно утверждать: правовой статус резервистов основан на общем статусе гражданина, а специальный — на общем правовом статусе военнослужащих [16], и, отражая особенности положения граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве (далее также — резерв), имеет свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные законодательством.

Однако если «правовое положение личности, или иначе, юридический статус человека и гражданина в обществе и государстве, представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой институт» [2, с. 27], то особенности правового статуса резервиста относятся к институту военного права, субъектами которого он выступает, реализуя свой служебный статус в военно-правовых отношениях [8]. Следовательно, вполне обоснован вывод о том, что правовой статус резервиста в теории военного права как самостоятельной комплексной отрасли российского права представляет собой институт указанной отрасли.

Некоторые вопросы пребывания граждан в мобилизационном людском резерве частично уже отражены в отдельных нормативных правовых актах [12; 20], в частности общие вопросы поступления граждан в резерв, пребывания в резерве и увольнения из резерва, вопросы призыва граждан на военные сборы и прохождения гражданами военных сборов в период пребывания в запасе, проведение мероприятий по медицинскому освидетельствованию и медицинскому обследованию для граждан, поступающих в резерв.

Вместе с тем нельзя не отметить существующие противоречия, складывающиеся в сфере создания и функционирования мобилизационного людского резерва.

Анализируя изменения военного законодательства после вступления в силу Федерального закона от 30.12.2012 № 288-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания мобилизационного людского резерва» [14], можно выделить три основных группы противоречий, оказывающих негативное влияние на упорядочение отношений, складывающихся в военно-правовой науке, а именно на обеспечение реализации правового статуса резервиста:

1) неполноту системы нормативных правовых актов;

2) существование ряда противоречий между законами и подзаконными актами, в том числе и на ведомственном уровне;

3) наличие правовых пробелов в российском законодательстве.

Так, по нашему мнению, в Федеральном законе от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (далее — Закон № 31-ФЗ) [15] необходимо определить правовые основы создания института резерва, установив, что для мобилизационного развертывания Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов создается запас, который состоит из мобилизационного людского ресурса и мобилизационного людского резерва.

В Кодекс РФ об административных правонарушениях [5] необходимо включить статью об ответственности резервистов за уклонение от призыва на военные сборы.

Статью 124 Трудового кодекса РФ [22] целесообразно дополнить условием о продлении или перенесении ежегодного оплачиваемого отпуска в случае призыва на военные сборы работника, находящегося в резерве.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон № 53-ФЗ) [12] гражданам, участвующим в мероприятиях по обеспечению исполнения воинской обязанности, поступления на военную службу по контракту или поступления в мобилизационный людской резерв, за время участия в указанных мероприятиях по месту их постоянной работы выплачивается средний заработок. По тексту ст. 139 ТК РФ исчисление средней заработной платы предусмотрено лишь для оплаты отпусков и выплаты компенсации за неиспользованные отпуска. Таким образом, абз. 4 ст. 139 ТК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Средний дневной заработок для оплаты отпусков, выплаты компенсации за неиспользованные отпуска и за время участия в мероприятиях по обеспечению исполнения воинской обязанности исчисляется за последние 12 календарных месяцев путем деления суммы начисленной заработной платы на 12 и на 29,3 (среднемесячное число календарных дней)».

В качестве примера противоречий между законами и подзаконными актами рассмотрим ряд ситуаций.

Резервист подлежит призыву на военные сборы в соответствии с Законом № 53-ФЗ. Общая продолжительность военных сборов, к которым привлекается резервист, не может превышать 24 месяцев [20]. Более высоким по юридической силе нормативным актом, Законом № 53-ФЗ, общая продолжительность военных сборов, к которым привлекается гражданин, пребывающий в резерве, ограничена сроком контракта о пребывании в резерве.

В этом же документе установлены сроки контрактов: первый контракт о пребывании в резерве заключается на срок 3 года, новый — на 3 года, 5 лет либо на меньший срок — до наступления предельного возраста пребывания в резерве.

Таким образом, могут возникнуть ситуации, когда пропорциональное соотношение общей продолжительности военных сборов будет существенно различаться в зависимости от срока контракта о пребывании в резерве.

Предельный срок привлечения резервиста к военным сборам, установленный Положением о порядке пребывания граждан Российской Федерации в мобилизационном людском резерве (утв. постановлением Правительства РФ от 03.09.2015 № 933 «Об утверждении Положения о порядке пребывания граждан Российской Федерации в мобилизационном людском резерве»; далее — Положение о порядке пребывания в резерве) [20] без учета срока действия контракта о пребывании в резерве, по нашему мнению, может ущемить права резервистов.

Законодателем не предусмотрено наступление материальной ответственности для резервиста, однако ст. 1 Федерального закона от 12.07.1999 № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» устанавливает условия и размеры материальной ответственности граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. Данное упущение является ярким примером пробела в праве.

В типовой форме контракта о пребывании в резерве на резервиста возложена обязанность по добросовестному исполнению всех общих, должностных и специальных обязанностей [20].

Возможно, законодатель и предполагал обозначить специальные обязанности, однако несмотря на то что раздел 5 Положения о порядке пребывания в резерве называется «Порядок исполнения резервистами специальных и должностных обязанностей», в действующем законодательстве отсутствует даже упоминание о специальных обязанностях резервиста.

Но такое детальное изучение нормативных актов по вопросу пребывания граждан в мобилизационном людском резерве так и не дает правоприменителю ответа, кто же такие резервисты: военнослужащие или гражданские?

Анализ законодательства позволяет выделить отдельные элементы, присущие только военной службе.

1. Так, резервисту как гражданину, пребывающему в запасе, может быть присвоено воинское звание [12]. Согласно п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы (утв. указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»; далее — Положение о порядке прохождения военной службы) [3] это включает в себя присвоение воинского звания, а также другие обстоятельства (события) (назначение на воинскую должность, аттестацию, увольнение с военной службы), с которыми в соответствии с законодательством определяется служебно-правовое положение военнослужащих. Отсюда следует, что присвоение воинского звания — это элемент исключительно прохождения военной службы и вне военной службы существовать не может [4, с. 87]. Это подтверждает п. 1 ст. 22 Положения о порядке прохождения военной службы, который гласит, что очередное воинское звание присваивается военнослужащему в день истечения срока его военной службы в предыдущем воинском звании, если он занимает воинскую должность (должность), для которой штатом предусмотрено воинское звание, равное или более высокое, чем воинское звание, присваиваемое военнослужащему.

2. Поступление в мобилизационные людские резервы Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов осуществляется на добровольной основе путем заключения контракта о пребывании в резерве [12]. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон № 76-ФЗ) [18] к военнослужащим относятся офицеры, прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту. Таким образом, пребывание в резерве непременно связано с наличием такого юридического факта, характерного в том числе и для военной службы, как заключение контракта.

3. Пунктом 3 ст. 57.2 Закона № 53-ФЗ предусмотрено, что одно из условий контракта о пребывании в резерве включает в себя право гражданина на получение социальных гарантий и компенсаций, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Как и для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, законодателем предусмотрено установление денежных выплат резервистам как при прохождении военных сборов, так и в период пребывания в запасе [18], т. е. в течение срока действия контракта о пребывании в резерве.

Таким образом, гарантии и компенсации, входящие в структуру правового статуса резервиста [17, с. 111], являются одновременно элементом, присущим военной службе.

Пребывание граждан Российской Федерации в мобилизационном людском резерве разделяется на два периода: прохождение военных сборов и пребывание в запасе [12].

В соответствии с п. 15 Положения о проведении военных сборов (утв. постановлением Правительства РФ от 29.05.2006 № 333 «О военных сборах и некоторых вопросах обеспечения исполнения воинской обязанности») [13] граждане, проходящие военные сборы, считаются исполняющими обязанности военной службы. Принципом законодательства о военной службе и статусе военнослужащих является строго обязательное и в полном объеме исполнение военнослужащими возложенных на них служебных обязанностей. Какого-либо изъятия из этого правила для военнослужащих не предусмотрено.

Проблемы распространения статуса военнослужащих на граждан, пребывающих в запасе, ранее были рассмотрены в работах К.В. Фатеева [23, с. 30—43], С.В. Корнишина [7, с. 60], Р.А. Закирова [4, с. 86—88].

Указанные авторы поднимали вопросы о несовершенстве статуса граждан, пребывающих в запасе, опосредованном несовершенством регламентирующего его законодательства.

Следует поддержать научную точку зрения от том, что на граждан, пребывающих в запасе, «статус военнослужащих не может распространяться... во всем своем объеме... В отношении них можно говорить лишь о некоторых правах, обязанностях и частично — ответственности военнослужащих в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» [4, с. 87].

Одновременно нельзя не согласиться с мнением А.В. Кудашкина [10], Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачёва, С.В. Тихомирова [21, с. 279], которые указывают, что по совокупности признаков гражданин, призванный на военные сборы, в полной мере соответствует статусу военнослужащего, и, следовательно, проходит военную службу. Это означает, что на период прохождения военных сборов резервист проходит военную службу, поскольку назначается на воинскую должность, у него сохраняется его воинское звание, ему выплачивается денежное довольствие исходя из оклада денежного содержания военнослужащего.

На основании изложенного можно сделать вывод о недопустимости приравнивания статуса резервиста к той или иной социальной группе. Ни статус военнослужащих, ни статус граждан, призванных на военные сборы, не могут распространяться на них в полном объеме.

С учетом задач Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов большое значение имеет детальное определение правового положения их личного состава. Поэтому важно, в частности, обеспечить в нормативных актах должный учет обстоятельств, влияющих на правовое положение личного состава, включая граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве.

Обеспечению надлежащей определенности пребывания в мобилизационном людском резерве могла бы способствовать, в частности, регламентация правового положения резервистов в соответствующем документе, например в федеральном законе «О статусе граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве» (далее — закон о статусе граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве).

В системе современного законодательства Российской Федерации закон о статусе граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве, будет регулировать права, свободы, обязанности и ответственность граждан, пребывающих в резерве, с учетом законодательного разделения состава запаса Вооруженных Сил РФ, запаса Службы внешней разведки и запаса Федеральной службы безопасности, которые предназначены для укомплектования соединений, воинских частей Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также специальных формирований в период мобилизации, приведения их в боевую готовность и в военное время [12].

В правовой системе Российской Федерации разработка закона о статусе граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве, позволит определить правовые основы статуса резервистов; перечень лиц, имеющих статус граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве; статус граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве; права и свободы граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве, и членов их семей; обязанности и ответственность граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве; гарантии правовой и социальной защиты граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве, и членов их семей.

Вопросы статуса граждан, пребывающих в резерве, нуждаются в детальном исследовании, а нормы законодательства, содержащего его элементы, — в существенных изменениях и дополнениях.

Таким образом, создание нового военно-правового института резервиста обусловило необходимость правового регулирования статуса граждан, пребывающих в резерве, отвечающего потребностям государства в целом и отдельных ведомств в частности. Фрагментарность принятых нормативных правовых актов приводит к возникновению пробелов и противоречий правовых норм, регулирующих правовой статус резервиста.

Правовые нормы, регламентирующие статус граждан, пребывающих в резерве, необходимо интегрировать в действующие законодательные акты Российской Федерации: в федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», Законы № 31-ФЗ, № 53-ФЗ, № 76-ФЗ и ТК РФ.

Несовершенство современного законодательства обусловливает потребность в едином нормативном правовом акте, регулирующем правовой статус резервиста, — законе о статусе граждан, пребывающих в мобилизационном людском резерве.

Список литературы

1. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 186.

2. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: МГУ; ИНФРА-М; Норма, 1997. С. 27.

3. Вопросы прохождения военной службы: указ Президента РФ от 16.09.1999 № 1237 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 39. Ст. 4590.

4. Закиров Р.А. Правомерно ли присвоение воинских званий гражданам, пребывающим в запасе? // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 9. С. 86—88.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 31.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

6. Корнишин С.В. Можно ли считать военнослужащими граждан, призванных на военные сборы? // Российская юстиция. 1999. № 12. С. 21.

7. Корнишин С.В. О некоторых вопросах распространения статуса военнослужащих на граждан, призванных на военные сборы // Право в Вооруженных Силах. 1999. № 11. С. 59—60.

8. Корякин В.М. Введение в теорию военного права: моногр. // Право в Вооруженных Силах — консультант. М.: За права военнослужащих, 2006. Вып. 9. URL: http://voenprav.ru/doc-3922-1.htm

9. Корякин В.М. Теоретико-правовые основы статуса ветерана в Российской Федерации // Российский военно-правовой сборник. 2007. № 9. С. 270—274.

10. Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих». М.: «За права военнослужащих», 2009. Доступ из ИПС «Гарант».

11. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 28.

12. О воинской обязанности и военной службе: федер. закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2012) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

13. О военных сборах и некоторых вопросах обеспечения исполнения воинской обязанности (вместе с Положением о проведении военных сборов): постановление Правительства РФ от 29.05.2006 № 333 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2525.

14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания мобилизационного людского резерва: федер. закон от 30.12.2012 № 288-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 213.

15. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: федер. закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ (ред. от 05.04.2013) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.

16. Орловская А.И. Теоретико-правовые основы правового статуса резервиста при нахождении в мобилизационном людском резерве в мирное время // Военное право: электронный журнал. 2014. Вып. 1. URL: http://www.voennoepravo.ru/node/5268

17. Орловская А.И., Шурыгина Ю.А. Элементы правового статуса резервиста при нахождении в мобилизационном людском резерве в мирное время // Проблемы и перспективы развития современной юриспруденции: сб. науч. трудов по итогам науч.-практ. конф. от 8 декабря 2014 г. Воронеж: Инновационный центр развития образования и науки, 2014. С. 109—111.

18. О статусе военнослужащих: федер. закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.

19. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198—199.

20. Положение о порядке пребывания граждан Российской Федерации в мобилизационном людском резерве: постановление Правительства РФ от 03.09.2015 № 933 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 37. Ст. 5147.

21. Попов Л.Л., Мигачёв Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учеб. / отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2010. С. 279.

22. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

23. Фатеев К.В. О военных сборах и правовом статусе граждан, пребывающих в запасе, во время прохождения военных сборов // Право в Вооруженных Силах. 2008. № 8. С. 30—43.