Правовое регулирование статуса религиозных объединений

Л.В. ОСИПОВА,
аспирант кафедры теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия (г. Москва), ведущий юрисконсульт ОАО «Северо-Западный Телеком»
 
Реализация курса на демократизацию общественных отношений, создание правового государства и гражданского общества в Российской Федерации привела к коренным изменениям правового статуса религиозных объединений. После долгих лет антирелигиозной, по своей сути, политики советского государства был принят Закон РСФСР от 25.10.1990 № 267-1 «О свободе вероисповеданий», определяющий основы правового статуса религиозных объединений. А через три года в Конституции РФ был закреплен светский характер государства, предполагающий отделение религиозных объединений от государства и запрет на установление какой-либо религии в качестве государственной или обязательной (ст. 14), гарантированы свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, право на свободный выбор и распространение религиозных и иных убеждений (ст. 28), провозглашено равенство прав и свобод гражданина независимо от отношения к религии, убеждений (ст. 19). 
 
В 1997 году в развитие конституционных положений был принят Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее — Закон о свободе совести), с введением в действие которого утратил силу Закон РСФСР от 25.10.1990 № 267-1 «О свободе вероисповеданий».
Таким образом, в начале 1990-х годов в России была в основных чертах сформирована законодательная база, регулирующая отношения по реализации свободы совести и определяющая правовой статус религиозных объединений. При этом впервые в истории России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры стали частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Тем самым открылась возможность прямого применения таких актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 13.11.1981 и др.
Именно создание современной правовой базы, определяющей параметры формирования и развития религиозных объединений, во многом обусловило всплеск религиозной активности первой половины 1990-х годов. В этот период в массовом порядке были осуществлены выход из подполья и регистрация тех религиозных объединений, которые ранее находились на нелегальном положении; активно создавались новые религиозные образования, принадлежавшие как к возрождавшимся религиозным конфессиям, ранее действовавшим на территории России, так и к новым религиозным направлениям, имеющим зарубежное происхождение. На этом фоне наблюдалась резкая активизация миссионерской деятельности представителей самых разных конфессий.
Однако продекларировать в Конституции  РФ принципы вероисповедной свободы, определить правовые основы гражданского общества оказалось недостаточным для того, чтобы общепризнанные правовые принципы и нормы, гарантирующие светскую государственность и религиозную толерантность, стали неотъемлемой частью жизни российского общества. Не государство, а общество, а еще в большей степени сами религиозные конфессии оказались неготовыми к такому развитию событий. Отсутствие надлежащей культуры веротерпимости и подсознательная, исторически привитая обществу тяга к единой для всех идеологии вошли в противоречие с выбором, сделанным в пользу религиозного плюрализма[1].
Такому повороту событий в определенной мере способствовали и некоторые нормы Закона о свободе совести, вступающие, на наш взгляд, в противоречие с соответствующими положениями Конституции РФ, а также общепризнанными нормами международного права. Статья 14 Конституции РФ устанавливает, что Россия является светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Вразрез с этими принципами Закон о свободе совести устанавливает «особую роль» православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры и провозглашает уважение к христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям. Указание в тексте преамбулы Закона о свободе совести на «особую роль» православия и перечень «признанных» государством религий, которые составляют неотъемлемую часть исторического наследия народов России, нарушают принцип равенства религиозных объединений перед законом, что на практике вызывает немало недоразумений, является основанием обострения межконфессиональных отношений, а также фактором нестабильного развития общества. По сути дела, в этом положении преамбулы Закона о свободе совести устанавливается государственно-признанный статус и вытекающие отсюда привилегированное положение отдельных религиозных конфессий и дискриминация других религиозных объединений, не соответствующие международно-правовому принципу равенства всех религий, зафиксированному в ст. 14 Конституции РФ.
Установление в преамбуле Закона о свободе совести «особой роли» православия обусловливает дискуссии в обществе о правомерности ограничения прав новых религиозных объединений[2].
Закон о свободе совести выделяет два вида религиозных объединений: религиозная группа, не имеющая статуса юридического лица (ст. 7), и религиозная организация, обладающая статусом юридического лица (ст. 8). При этом не устанавливается минимальная численность религиозной группы, необходимая для уведомления органов местного самоуправления о создании данной группы. Кроме того, не регламентируются порядок постановки на учет в органах местного самоуправления религиозных групп, выдачи подтверждения данного обстоятельства и форма такого подтверждения.
Обращает на себя внимание тот факт, что оформление группы в религиозную организацию искусственно затруднено. Так, согласно п. 1 ст. 9 Закона о свободе совести «учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией». Толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что условием регистрации религиозной организации является наличие выданного органами местного самоуправления подтверждения о существовании организации на данной территории в течение 15 лет либо подтверждения о ее вхождении в состав централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданного этой централизованной организацией.
Предоставленная законом возможность религиозной группе зарегистрироваться в качестве юридического лица до истечения 15-летнего срока существования на данной территории путем вхождения в уже существующую централизованную религиозную организацию — это фактически, по нашему мнению, навязанное религиозным общинам членство в централизованных религиозных организациях, что является нарушением свободы совести, предполагающей добровольность участия каждого в религиозных объединениях, которая не может быть ограничена ни государством, ни конфессиональными иерархиями.
Наличие временного ценза как одного из условий создания религиозной организации неоднократно подвергалось критике Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В частности, в докладе омбудсмена в Российской Федерации за 2005 год отмечено, «что использование “правила 15 лет” можно было бы считать оправданным лишь по отношению к совершенно новым организациям, неизвестным не только в России, но и за ее пределами. Формальное же применение этого правила к религиозным организациям, существующим многие десятилетия, пусть даже не в России, а за рубежом, вряд ли обоснованно»[3]. Вместе с тем А.Г. Залужный полагает, что «в демократическом обществе с присущим ему плюрализмом, как следует из ч. 3 ст. 17 и ст. 55 Конституции РФ, пунктов 2 и 3 ст. 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также п. 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод, законом могут предусматриваться определенного рода ограничения, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Например, государство вправе предусмотреть определенные преграды, чтобы не предоставлять юридический статус автоматически, не допускать легализации объединений, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния»[4].
Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей деятельности разделяются на местные и централизованные (п. 2 ст. 8 Закона о свободе совести), являясь самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц. Специфика местной религиозной организации проявляется в том, что только местным религиозным организациям (не менее чем трем) предоставлена возможность организовывать централизованную религиозную организацию (п. 4 ст. 8). Напротив, учреждать монастыри и другие религиозные организации (управляющие или координирующие органы, учреждения профессионального религиозного образования и пр.) имеет право только централизованная религиозная организация (п. 6 ст. 8).
При этом централизованные организации, представляя собой сложный структурный организм, образуются при наличии не менее 3 местных религиозных организаций одного вероисповедания в соответствии с собственными установлениями религиозных организаций, если такие установления не противоречат закону (ст. 9 Закона о свободе совести). Вхождение в состав централизованной организации не менее чем 3 местных организаций является обязательным условием отнесения организации к централизованной. Таким образом, на наш взгляд, правовое положение централизованных религиозных организаций недостаточное четкое: Закон о свободе совести называет их собственно религиозными организациями, которые опять же состоят из религиозных организаций.
Согласно п. 1 ст. 3 Закона о свободе совести «иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации и несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях». Исходя из буквального толкования данного положения, можно предположить, что иностранные граждане и лица без гражданства, не обладающие статусом законно находящихся на территории Российской Федерации, ограничены в своем праве на свободу совести и свободу вероисповедания. Однако это не вполне согласуется с положениями ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая указывает, что каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает в себя «свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов». «Свобода исповедовать свою религию или убеждения», говорится в Конвенции, «подлежит лишь тем ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц» (п. 2 ст. 9). Аналогичные положения содержатся и в ст. 18 другого важнейшего документа — Международного пакта о гражданских и политических правах.
Особой проблемой, нуждающейся в правовом урегулировании, является положение религиозных объединений, создаваемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. Закон о свободе совести не включает в число религиозных организаций, действующих на территории Российской Федерации, международные, иностранные религиозные организации. Закон строго отделил эти религиозные организации от российских, указав в
ст. 13, что иностранной религиозной организацией именуется организация, созданная за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства. По смыслу закона самостоятельно иностранные религиозные организации не могут осуществлять свою деятельность в России. В соответствии со ст. 13 Закона о свободе совести иностранной организации предоставляется право открытия на территории Российской Федерации своего представительства. Однако «представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, и на него не распространяется статус религиозного объединения, установленный настоящим Федеральным законом» (п. 2 ст. 13).
Отмеченные дефекты в правовом регулировании статуса религиозных объединений обусловливают активную деятельность субъектов законодательной инициативы по внесению изменений в законодательство о свободе совести и о религиозных объединениях. При этом внесение указанных изменений вызывает определенную дискуссию в обществе и оценивается неоднозначно.
По мнению С.А. Бурьянова, нарушение «конституционных стандартов в сфере свободы совести и религиозных свобод де-факто имеют тенденцию к закреплению де-юре. Активно формируется соответствующая нормативно- правовая база ограничительно-закрепительного законодательства»[5]. Противоположной позиции придерживается А.В. Васильев, полагая, что «Федеральный закон “О свободе совести и о религиозных объединениях” устарел и требует дальнейшего своего совершенствования»[6].
В настоящее время попытки изменения законодательства о религиозных объединениях предпринимаются в двух направлениях. Первое направление представлено постоянно вносимыми депутатами Государственной думы законопроектами об особом статусе традиционных конфессий. Второе направление связано с разработкой новой редакции Закона о свободе совести, законов о социальном партнерстве государства и религиозных объединениях.
В 2001 году были предложены два проекта концепций отношений государства с религиозными объединениями: Концептуальные основы государственно-церковных отношений в Российской Федерации (разработаны кафедрой религиоведения РАГС) и Концепция государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации (разработана Институтом государственно-конфессиональных отношений и права и Главным управлением Минюста России по городу Москве)[7], научно обосновывающие необходимость изменения законодательства в части нормативного закрепления статуса традиционных религиозных организаций и установления их соответствующего правового статуса. Концепция государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации при определении критериев традиционных религиозных организаций давала принципиально антиправовой ответ: религиозные объединения должны быть отсортированы по следующим критериям — количество адептов, исторический вклад в развитие страны и современные действия в «качестве созидательной и объединяющей духовной силы российского общества, направленной на поддержание мира и стабильности в Российской Федерации»[8]. В качестве мотивировки проведения предлагаемой реформы называется угроза внешней религиозной экспансии.
Хотя представители власти и выступают с заявлениями о том, что принятие концепции отношений государства с религиозными организациями в будущем не планируется[9], попытки нормативного закрепления термина «традиционные религиозные организации» продолжаются.
В частности, в Государственную думу были внесены следующие законопроекты:
№ 99048645-2 «О традиционных религиозных организациях России»[10], в котором давалось правовое определение термина «традиционные религиозные организации», определялась процедура признания религиозной организации традиционной, устанавливался правовой статус традиционных религиозных организаций; № 303528 «О социальном партнерстве государства и религиозных организациях»[11] и № 279156-3 «О социальном партнерстве государства и религиозных организациях в целях сохранения национальных духовных традиций и обеспечения социальной защиты населения России»[12].
В проекте закона «О социальном партнерстве государства и религиозных организациях» закреплено понятие традиционных религиозных организаций — организации, составляющие часть исторического наследия народов России: Русская православная церковь, а также уполномоченные в установленном порядке мусульманские, буддистские и иудаистские религиозные организации в местах традиционного компактного расселения верующих соответствующих конфессий (примечательно, что старообрядцев, Русскую православную церковь за рубежом почему-то к историческому наследию народов России не отнесли). Именно традиционные религиозные организации вправе сотрудничать с администрациями государственных и муниципальных образовательных учреждений в сфере образования, со СМИ и
иными значимыми для общества сферами. Более того, государство содействует традиционным религиозным организациям при открытии ими духовных миссий за рубежом[13].
Проект закона «О социальном партнерстве государства и религиозных организациях в целях сохранения национальных духовных традиций и обеспечения социальной защиты населения России» определил, что «религиозные организации, сохраняющие и развивающие в своей деятельности исторические и духовные традиции народов Российской Федерации, имеют статус традиционных. К традиционным относятся Русская православная церковь, а также ислам и буддизм в местах традиционного компактного расселения мусульманских и буддистских общин»[14]. Что касается критерия места традиционного компактного расселения, то законопроект его не дает. Кроме того, государство не имеет права заключать договоры о социальном партнерстве с иными религиозными организациями во всех значимых областях — в сфере образования, СМИ, духовно-просветительской работы среди военнослужащих. Только традиционным религиозным организациям разрешено делегировать своих представителей в исправительно-трудовые учреждения. Государство может для традиционных религиозных организаций выкупать утраченную ими собственность за рубежом.
Периодически в Государственную думу вносятся законопроекты, которыми вводится понятие миссионерской деятельности религиозных организаций (например, законопроект № 325475-3)[15]. При этом порядок осуществления миссионерской деятельности должен быть определен законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого деятельность осуществляется. По нашему мнению, такие законопроекты направлены на ужесточение контроля над деятельностью религиозных объединений.
С 2001 года работает специальная рабочая группа под руководством А.Е. Себенцова по подготовке предложений по совершенствованию законодательства о свободе совести и свободе вероисповедания Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ, главная задача которой — разработка новой редакции Закона о свободе совести. Однако некоторые материалы рабочей группы подвергались критике как со стороны религиозных объединений, так и со стороны ученых, юристов-практиков. Например, О.А. Чернега считает, что проект новой редакции «заслуживает серьезной критики в связи с наличием в нем норм, способствующих созданию и активизации деятельности тех религиозных объединений, которые не являются составной частью исторического и культурного наследия народов России»[16]. И.В. Понкин называет материалы, представляющие собой совокупность предложений об изменениях и дополнениях в Закон о свободе совести, «удивительно невнятным документом, переполненным избыточными, некорректными или безграмотными формулировками, предлагаемыми в качестве норм»[17].
Рабочей группой предлагается в ст. 9 Закона о свободе совести снять требование о 15-летнем стаже существования религиозного объединения при его регистрации[18]. Вместе с тем в соответствии с «массой предложений, в первую очередь от администраций», направленных на обеспечение контроля над религиозными группами[19], в ст. 7 предлагается установить, что религиозная группа свыше 20 человек обязана ежегодно уведомлять органы местного самоуправления о своем наименовании и руководителе. Правда, без введения ответственности за нарушение подобного требования религиозной группой выполнение этого требования не может быть обеспечено. А введение подобной ответственности будет противоречить ст. 28 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется осуществление права совместно с другими исповедовать религию без определения максимального лимита, сколько человек может совместно исповедовать религию. И уже граждане делают выбор, следует им для осуществления данного права регистрировать свою группу или нет.
Разработчиками законопроекта предлагается установить, что местная религиозная организация может входить только в одну централизованную религиозную организацию. При этом отношения между централизованной и местными религиозными организациями регулируются Законом о свободе совести и уставами религиозных организаций. Реорганизация и выход местных религиозных организаций из централизованной возможны только в том случае, если это предусмотрено уставом последней. Выход местной религиозной организации из централизованной является основанием для ликвидации первой.
В ст. 12 Закона о свободе совести предлагается внести изменение, согласно которому несоответствие устава местной религиозной организации уставу централизованной религиозной организации в случае вхождения в нее первой является основанием для отказа в государственной регистрации местной религиозной организации либо регистрации изменений ее устава.
Полагаем, что данные изменения можно рассматривать как попытку урегулировать вопросы внутренней организации религиозных объединений, хотя ст. 15 Закона о свободе совести гарантирует уважение внутренних установлений религиозных организаций, соответствующих законодательству России, а абзац второй п. 5 ст. 4 Закона о свободе совести устанавливает, что религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой.
В ряде случаев внутренние установления религиозных объединений соответствуют предлагаемым рабочей группой изменениям Закона о свободе совести. Авторы Православной энциклопедии отмечают, что в типовом уставе православного прихода, утвержденном 9 апреля 1998 г. Священным Синодом Русской православной церкви, «последовательно проводится идея централизации, подчинения всей приходской деятельности епархиальной власти»[20]. Напротив, протестантские и старообрядческие объединения основаны на добровольном членстве. Так, устав Союза церквей евангельских христиан-баптистов («инициативников»), принятый в 1965 году, предоставлял каждой общине право свободного выхода из Союза церквей ЕХБ[21].
Если даже необходимость входить в централизованные организации вызывает у многих из религиозных общин возражения, то контрольные полномочия религиозных центров тем более для них неприемлемы. В то же время факт, что община входит в одно из крупных религиозных объединений, безусловно, будет давать ей существенные плюсы во взаимоотношениях с властями, позволит лучше налаживать межконфессиональные контакты. И это заставит по-прежнему многие общины вступать в то или иное религиозное объединение.
Анализ предлагаемых изменений в Закон о свободе совести позволяет прийти к выводу о наличии тенденций на ужесточение государственного регулирования деятельности «нетрадиционных» религиозных объединений и ограничение их миссионерской деятельности, тенденций на определение принципов контроля над религиозными объединениями.
 
Библиография
1 См.: Андреева Л.А., Ряховский В.В. Православие, протестантизм и стратегия устойчивого развития России в начале
ХХI в. // Общественные науки и современность. 2004. № 3. С. 150.
2 См., например: Бурьянов С.А. Свобода совести. Государственно-конфессиональные отношения и политика в контексте  перспектив построения правового демократического государства России // Юридический мир. 2002. Июль. С. 17; Филь М. Влияние религиозного фактора на рост этнонационализма в современной России // Власть. 2005. № 9. С. 50; Понкин И.В. Возможен ли и нужен ли закон о религиозных организациях традиционных религий? // НГ-Религии. 2004. 12 мая; Кантеров И. «Деструктивные», «тоталитарные»... и далее везде // Религия и право. 2002. № 1.
3 Российская газета. 15.06.2006. № 126; 21.06.2006. № 131; 29.06.2006. № 138.
4 Залужный А.Г. Совершенствование законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях // Современное право. 2004. № 11. С. 35.
5 Бурьянов С.А. Указ. ст. С. 17.
6 Заключение доктора юридических наук, профессора А.В. Васильева от 04.10.2001 // Государство и религия. 16.05.2004. http://www.state-religion.ru/cgi-bin/cms/show
7 См.: Максимов Ю. Государство выбирает концепцию своих взаимоотношений с Церковью // Государство и религия. 16.05.2004. http://www.state-religion.ru/cgi-bin/cms/show
8 См. проект Концепции государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации. 16.05.2004. http://www.state-religion.ru/cgi-bin/cms/show
9 См.: Бурьянов С.А. Указ. ст. С. 16.
10 http://www.duma.gov.ru.faces/lawsearch/gointer.jsp
11 http://www.duma.gov.ru./work/dz/nsf/ByID
12 http://www.duma.gov.ru.faces/lawsearch/gointer.jsp
13 См.: http://www.duma.gov.ru./work/dz/nsf/ByID
14 http://www.duma.gov.ru./arhiv/a_dz.nsf/ByID
15  http://www.duma.gov.ru./work/dz/nsf/ByID
16 Чернега О.А. Проблемы совершенствования законодательства, касающегося религиозных организаций. Оценка проекта новой редакции Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Некоммерческие организации в России. 2004. № 4.
17 Заключение кандидата юридических наук И.В. Понкина от 22.03.2004 по предложениям А.Е. Себенцова о внесении изменений в ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Государство и религия. 23.02.2005. http://www.state-religion.ru/cgi-bin/cms/show
18 См. материал рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства о свободе совести и о свободе вероисповедания // http://stolica.narod.ru/z/002.htm
19 См.: Себенцов А.Е. Противоречия в законодательстве о свободе совести // Преодолевая государственно-конфессиональные отношения. — Н. Новгород, 2003. С. 91.
20 Православная энциклопедия. Русская Православная церковь. — М., 2000. С. 294.
21 См.: Новые религиозные культы, движения и организации в России. — М., 1998. С. 122.