Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики

УДК 349.4.

Страницы в журнале: 63-71 

Ю.А. Умеренко,

кандидат юридических наук, юрисконсульт ЗАО «Квантум» Россия, Москва student4@bk.ru

Рассматриваются некоторые актуальные проблемы правового регулирования, связанные с управлением и распоряжением земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе дается анализ правоприменительной практики.

Ключевые слова: земельный участок, управление и распоряжение, неразграниченная собственность, правовое регулирование, право собственности на землю.

Часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Одновременно в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Объектами земельных отношений согласно ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года [7] (далее — ЗК РФ) являются: земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Земельные ресурсы характеризуются тремя фундаментальными свойствами, определяющими их ценность: они являются фактором жизнеобеспечения (часть природной среды, экологической системы), фактором производства (сельское хозяйство, строительство и т. д.), объектом гражданского оборота (земельно-имущественные отношения) [2, с. 342].

В этой связи можно утверждать, что вышеуказанные нормы Конституции РФ носят фундаментальный характер, так как оказывают непосредственное влияние на всю систему и структуру земельного законодательства и содержание земельных правоотношений.

И.А. Иконицкая выделяет пять основных целей, преследуемых государством при регулировании отношений земельной собственности: 1) предотвращение концентрации крупных земельных участков в руках одного лица, особенно в сфере сельскохозяйственного производства; 2) соединение собственника земельного участка и сельскохозяйственного производителя в одном лице; 3) обеспечение выполнения экологических требований при хозяйственном использовании земли как уникального дара природы; 4) обеспечение целевого использования земельных участков в зависимости от их качественных характеристик, определяемых, в свою очередь, принадлежностью земельного участка к той или иной категории; 5) регулирование рынка земли с целью минимизации негативных социально-экономических последствий [5, с. 20].

Реализация такой важной цели государственно-правового регулирования отношений земельной собственности, как предотвращение концентрации крупных земельных участков в руках одного лица, проявляется в провозглашении презумпции государственной собственности на землю, при этом иные ограничения применительно к концентрации земельных ресурсов в руках одного лица в законодательстве Российской Федерации в настоящий момент отсутствуют.

Реализация данной цели государственно-правового регулирования отношений земельной собственности не должна рассматриваться в качестве пассивного подхода к управлению и распоряжению земельными участками, означающего сохранение всех земельных ресурсов исключительно в государственной собственности.

Презумпция государственной собственности на землю закреплена в п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года [6] (далее — ГК РФ), в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Кроме того, в п. 1 ст. 16 ЗК РФ отражено, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Данные нормы по своему правовому содержанию являются идентичными, однако наличие подобной нормы в ЗК РФ подтверждает приверженность законодателя ранее установленной презумпции государственной собственности на землю. Необходимо учитывать: понятие «государственная собственность на землю» в вышеуказанном контексте является абстрактным и собирательным, это обусловлено тем фактом, что согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Следовательно, государственная собственность по своей структуре является двухуровневой и в равной степени включает в себя федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, в связи с чем объективно появляется необходимость в разграничении государственной собственности на землю.

Кроме того, согласно подп. 9 ст. 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. Однако по своему юридическому содержанию данная норма скорее провозглашает самостоятельное направление правового регулирования, чем является принципом земельного законодательства Российской Федерации [1].

В соответствии с п. 2 ст. 16 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. В данной норме можно увидеть некую неточность, так как разграничение государственной собственности на землю осуществляется на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, что само по себе противоречит  юридическому содержанию понятия «государственная собственность».

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако наделение муниципальных образований собственностью на землю является объективной необходимостью, позволяющей обеспечивать их имущественную самостоятельность и пополнение местных бюджетов. Таким образом, представляется, что п. 2 ст. 16 ЗК РФ следовало бы изложить в более корректной редакции с точки зрения существующего юридического понятийно-категориального аппарата, исключив слово «государственной». Внесение подобных изменений обеспечит соответствие данной нормы фактическому положению дел.

Процесс разграничения государственной собственности в Российской Федерации начался с момента перехода Российской Федерации к рыночной экономике [4], однако он до настоящего момента не завершен в силу множества причин. Первоначально предусмотренные механизмы разграничения государственной собственности на землю [12] показали свою неэффективность, в связи с чем они были коренным образом пересмотрены, что нашло свое отражение в Федеральном законе от 17.04.2006 № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [10]. Однако внесенные изменения, направленные на совершенствование правовых механизмов разграничения государственной собственности на землю, невзирая на то, что они являются прогрессивными, не позволяют обеспечить окончательное разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации, в связи с чем до настоящего момента значительная часть всего земельного фонда Российской Федерации относится к неразграниченной собственности.

Отсутствие правовых механизмов, позволяющих обеспечить полное и окончательное разграничение государственной собственности на землю, неминуемо приводит к необходимости поиска механизмов, обеспечивающих управление и распоряжение такими земельными участками, в связи с чем в современных условиях вопрос управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, приобретает особую значимость и актуальность и нуждается в самостоятельном рассмотрении, учитывающем в равной степени как теоретические, так и практические аспекты. В юридической литературе справедливо отмечается, что законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника — Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности [3].

В соответствии с п. 2 ст. 9 ЗК РФ «Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью)». В пункте 2 ст. 10 ЗК РФ указано: «субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации». Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ «органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности».

В этой связи существуют три уровня, на которых осуществляется управление и распоряжение земельными участками: федеральный уровень, уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный уровень. Особенностью правовой конструкции применительно к публично-правовым образованием является сочетание административного правомочия управления и вещного правомочия распоряжения, что обусловлено особым правовым статусом рассматриваемых субъектов в силу специфики и важности реализуемых ими функций. Однако вышеуказанные статьи ЗК РФ не содержат каких-либо указаний на органы, уполномоченные осуществлять управление и распоряжение земельными участками (землями), государственная собственность на которые не разграничена.

Кроме того, ст. 8 ЗК РФ, регулирующая отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую, также не содержит прямого указания на уполномоченный орган по переводу из одной категории в другую земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Следовательно, правовое регулирование разграничения государственной собственности на землю выводится за пределы правового регулирования ЗК РФ, что представляется неправильным, так как разграничение государственной собственности на землю является непосредственной реализацией регулятивной функции земельного права, в связи с чем данный вопрос следовало бы урегулировать «на высшем уровне», т. е. непосредственно в самом ЗК РФ. В пользу правомерности данной позиции свидетельствует и анализ ст. 17, 18 и 19 ЗК РФ, согласно которым право собственности на землю соответствующего публично-правового образования возникает при разграничении государственной собственности на землю, следовательно, правовое регулирование данного вопроса имеет базовое значение.

Основания и критерии разграничения государственной собственности на землю отражены в ст. 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [8] (далее — Закон № 137-ФЗ), а также в иных федеральных законах, в связи с чем можно констатировать факт отсутствия единого нормативного правового акта, регулирующего вопрос разграничения государственной собственности на землю, что вне всякого сомнения является существенным недостатком земельного законодательства Российской Федерации.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11] (далее — Закон № 257-ФЗ) предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Одновременно в п. 2 ст. 24 Закона № 257-ФЗ закреплено, что предоставление земельных участков, которые находятся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 3.1. Закона 137-ФЗ в полной мере регулирует и создает правовые рамки для регулирования управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, иными нормативными правовыми актами.

Однако вышеуказанная норма говорит только о распоряжении земельными участками, при этом присущее публично-правовым образованиям административное правомочие «управления» не упоминается в вышеуказанной норме, что является ее недостатком технико-юридического характера и свидетельствует о несистемности изменений, вносимых в земельное законодательство Российской Федерации.

Из совокупного анализа вышеуказанных норм можно сделать вывод, что органами, уполномоченными на управление и распоряжение земельными участками, являются:

— органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов (общее правило);

— для размещения автомобильных дорог федерального значения — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

— для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения — уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— в административных центрах субъектов Российской Федерации — органы местного самоуправления указанных поселений, если законами субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;

— в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия принадлежат органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Таким образом, по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы местного самоуправления, за исключением вышеуказанных случаев. При этом законодатель заложил противоположные принципы распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в зависимости от статуса субъекта Российской Федерации: распоряжение такими участками в административных центрах субъектов Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления, если иное не установлено законами субъектов, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге наоборот — органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации осуществляют распоряжение земельными участками, если их законами не установлено иное.

Данная особенность обусловлена особым правовым статусом городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, ограниченным земельным фондом в данных городах, а также рядом иных особенностей [14]. Вместе с тем и в первом, и во втором случае существуют общие изъятия применительно к распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предусмотренные законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, т. е. в основу управления и распоряжения такими земельными участками  положены два принципа: целей предоставления земельных участков для определенного вида деятельности и правового статуса соответствующего субъекта земельных отношений. Однако земельное законодательство Российской Федерации предусматривает и иные принципы распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. В данном случае речь идет о переводе земельных участков из одной категории в другую.

Рассмотрение перевода земельных участков из одной категории в другую в качестве распоряжения земельным участком может вызвать ряд возражений либо сомнений, так как в данном случае не осуществляется непосредственное определение юридической судьбы земельного участка, однако изменение категории земельного участка влечет за собой изменение целевого назначения земельного участка и связанное с этим ограничение применительно к изменению и установлению видов разрешенного использования, не соответствующих категории земельного участка.  Перевод земельного участка осуществляется по основаниям, установленным законом, для последующего предоставления земельных участков для использования в определенных целях. Иными словами, изменение категории земельного участка предшествует совершению распорядительных действий в отношении него, в связи с чем данные действия в широком смысле следует рассматривать в качестве управления и распоряжения земельными участками. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [9] (далее — Закон № 172-ФЗ) до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:

— земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;

— земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В части 2 ст. 15 Закона № 172-ФЗ указано: «в иных помимо предусмотренных частью 1 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».

Согласно ч. 3 ст. 15 Закона № 172-ФЗ «до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных участков». При этом в ч. 4 ст. 15 Закона № 172-ФЗ установлено, что «в иных помимо предусмотренных частью 3 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».

В этой связи можно констатировать наличие еще одного критерия при определении полномочий органов государственной власти по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена — федеральные нужды, т. е. публично-правовой интерес. Данный критерий хотя и является близким к целевому критерию, но все же отличается от него. В остальных случаях перевод земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации либо органы местного самоуправления, т. е. перевод осуществляется по остаточному принципу с учетом правового статуса территории, на которой расположен соответствующий земельный участок. Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель предусмотрел различные критерии при определении полномочий органов власти по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при этом данные критерии по своей правовой природе являются различными, в связи с чем можно говорить об отсутствии единых критериев и принципов, положенных в основу механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере.

ЗК РФ также предоставляет и иную возможность для субъектов Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Так, в соответствии с п. 1.1. ст. 30 ЗК РФ «органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах». При этом согласно п. 1.2. ст. 30 ЗК РФ «органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах».

Однако из смысла ЗК РФ и всего земельного законодательства Российской Федерации вытекает общее правило, что предоставление земельных участков осуществляется посредством проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (например, предварительное согласование места размещения объекта, предоставление земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству и т. д.), в связи с чем создается ситуация, когда субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления на практике фактически лишаются возможности устанавливать случаи, когда земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются на торгах в силу того, что данные вопросы урегулированы федеральным законодательством, которому должны соответствовать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, процедуры предоставления земельных участков четко регламентированы ЗК РФ и носят императивный характер, при этом самостоятельность органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере управления и распоряжения земельными участками вытекает из содержания ст. 34 ЗК РФ, регулирующей порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. В этой связи представляется спорной необходимость существования в ЗК РФ вышеуказанных норм в ст. 30 ЗК РФ, регулирующей порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В процессе правоприменения имеет место распространенная правоприменительная ошибка, которая вызвана либо добросовестным заблуждением, либо сознательным злоупотреблением со стороны органов, уполномоченных управлять и распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Суть данной ошибки сводится к тому, что уполномоченные органы неправомерно относят необходимые для использования в соответствующих целях земельные участки к неразграниченной собственности на землю и осуществляют неправомерное управление и распоряжение такими земельными участками.  Подобное положение дел обусловлено целым рядом причин, в числе которых можно отметить следующие.

Во-первых, до настоящего момента многие юридические и физические лица, которым ранее были предоставлены земельные участки и которые имеют правоустанавливающие документы на земельные участки, не осуществили их постановку на государственный кадастровый учет, что не позволяет сделать однозначный вывод относительно наличия либо отсутствия правообладателя земельного участка либо основания для его отнесения к собственности соответствующих публично-правовых образований.  Так, в соответствии с п. 9 ст. 3 Закона № 137-ФЗ «государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним выданные после введения в действие Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.1998 № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения». В таких условиях при управлении и распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, существует значительный правовой риск — наличие правообладателя земельного участка, не осуществившего постановку земельного участка на государственный кадастровый учет и государственную регистрацию права собственности.  Существенность такого правового риска заключается в том, что если будет установлен факт наличия правообладателя земельного участка, то управление и распоряжение уполномоченными органами таким земельным участком будет являться незаконным, в связи с чем все принятые распорядительные акты и возникшие на их основании вещные и обязательственные правоотношения также будут незаконными.

Во-вторых, границы многих земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, до настоящего момента не определены в соответствии с требованиями земельного законодательства Российской Федерации. В качестве примера можно привести земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда либо ранее учтенные земельные участки [13], так как ранее действовавшее законодательство Российской Федерации допускало постановку на кадастровый учет и государственную регистрацию прав на земельные участки, границы которых не определены. При управлении и распоряжении земельными участками в подобных случаях нередко происходит наложение границ вновь поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков на границы земельных участков, сведения о которых уже содержатся в государственном кадастре недвижимости, что в конечном счете вынуждает правообладателей земельных участков, границы которых не были своевременно определены, в установленном порядке обращаться за защитой своих субъективных прав и законных интересов в суд. При этом споры в подобных случаях, как правило, разрешаются по результатам проводимых судебных экспертиз.

В-третьих, до настоящего момента не налажено четкое межведомственное взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, позволяющее получать сведения о правообладателях земельных участков, которые не поставлены на государственный кадастровый учет, но которые имеют правоустанавливающие документы на земельные участки. Также отсутствуют централизованные архивы, позволяющие получать сведения о ранее выданных правоустанавливающих документах и соответствующих правообладателях. Наличие подобного механизма взаимодействия позволило бы значительно минимизировать возможность неправомерного отнесения земельных участков к землям, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым снизить вероятность нарушения прав и законных интересов заинтересованных лиц.

Последствия необоснованного отнесения земельных участков к землям, государственная собственность на которые не разграничена, и последующего распоряжения ими весьма существенные: прекращение обязательственных и вещных правоотношений с соответствующими субъектами земельных отношений и утрата ими статуса таковых. Заложниками подобных ситуаций становятся лица, которым земельные участки необходимы для каких-либо определенных целей: строительства, сельскохозяйственного производства и т. д. Экономический риск потери инвестированных денежных средств в подобных ситуациях очень высок, в связи с чем при оформлении земельных правоотношений в современных условиях необходимо учитывать данный риск. Ответственность органов, неправомерно распорядившихся земельными участками, как правило, сводится к выплате неосновательного обогащения, что приводит к сознательным злоупотреблениям со стороны соответствующих органов.Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что существующее правовое регулирование разграничения государственной собственности на землю не позволяет обеспечить в полной мере окончательное разграничение государственной собственности на землю, что обусловливает необходимость внедрения эффективных правовых механизмов управления и распоряжения землями (земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена.

Вместе с тем существующие правовые механизмы управления и распоряжения землями (земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, имеет ряд существенных проблем и недостатков, что обусловлено несистемностью вносимых в земельное законодательство Российской Федерации изменений, множеством нормативных правовых актов, регулирующих вопросы разграничения государственной собственности на землю, отсутствием эффективной юридической ответственности за неправомерное управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые разграничена, но которые необоснованно относятся к неразграниченной собственности на землю, а также отсутствием четкого межведомственного взаимодействия между органами государственной власти и рядом иных причин.Одновременно необходимо отметить: отраженные в настоящей статье проблемы правового регулирования управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не являются исчерпывающими, а являются наиболее значимыми с точки зрения правоприменительной практики и обеспечения прав и законных интересов субъектов земельных отношений, в связи с чем в современных условиях теоретическая и практическая разработка проблем разграничения собственности на землю и проблем совершенствования правовых механизмов управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которую не разграничена, приобретает особую значимость и актуальность.